Nguồn: Nhóm Tác giả, dựa trên Luật NSNN và Luật Đầu tư công.
Ngân sách Quy hoạch, KH PTKTXH Kế hoạch ngân sách trung hạn 5 năm (Bộ Tài chính) Kế hoạch NS trung hạn, Kế hoạch quản lý nợ (Bộ Tài Chính) Dự tốn ngân sách hàng năm (Bộ Tài chính)
Kế hoạch đầu tư trung hạn (Bộ KH&ĐT)
Chu trình dự án
Chi phí vận hành & bảo trì (Bộ KH&ĐT)
Đưa vào sử dụng và đánh giá Đăng ký tài sản Vận hành & bảo trì Triển khai Đấu thầu Ký hợp đồng Thi công Chuẩn bị Ý tưởng dự án Báo cáo chủ trương Báo cáo đầu tư (FS)
Mối quan hệ mới
Mối quan hệ trước khi ban hành KH đầu tư & ngân sách trung hạn Kế hoạch đầu tư
hàng năm ( Bộ KH&ĐT)
38. Theo Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Ngân sách Nhà nước 2015, Việt Nam đã thay đổi tư duy theo hướng tích cực trong quản lý đầu tư cơng, chuyển từ cách tiếp cận theo chương trình đầu tư công (PIP) truyền thống sang áp dụng phương pháp Kế hoạch tài chính trung hạn để gắn kết tốt hơn giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Sự thay đổi đó cũng nhằm nâng cao hiệu
quả chiến lược của đầu tư công, đã và đang bị suy giảm do đẩy mạnh phân cấp. Hình 1 cho thấy Luật Đầu tư công và Luật NSNN sửa đổi ban hành nhiều bước mới trong quản lý đầu tư công. Những thay đổi quan trọng liên quan đến quản lý đầu tư công bao gồm quy định về lập ngân sách trung hạn (thơng qua Luật NSNN, nhưng quy trình này vẫn chưa được thực hiện), Kế hoạch đầu tư công trung hạn, và nâng cao thẩm quyền của các bộ tổng hợp và bộ ngành chuyên môn trong các khâu thẩm định ban đầu (theo Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng). Các bước lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn được quy định nhằm xử lý vấn đề thiếu nhất quán về khung thời gian giữa đầu tư có tính chất dài hạn và quy trình ngân sách có tính chất thường niên, đồng thời nâng cao khả năng dự liệu về nguồn lực có thể dành cho đầu tư. Mặt khác, thẩm quyền của Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT và các bộ chun mơn như Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Xây dựng, được nâng lên trong công tác thẩm định nhằm xử lý những hệ quả tiêu cực đang diễn ra phổ biến trong bối cảnh quản lý đầu tư công ngày càng được phân cấp, đặc biệt là tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản cao ở các địa phương và quan ngại ngày càng lớn về chất lượng kỹ thuật của các dự án đang triển khai.
39. Tuy mức nghiêm trọng về tình trạng thiếu hiệu quả trong đầu tư cơng và u cầu củng cố ngân sách địi hỏi phải có các biện pháp cấp thiết, nhưng vẫn cần cân nhắc cả tác động tiêu cực và tích cực của những thay đổi mới ban hành trên, cũng như tìm hiểu về các phương án chính sách thay thế. Chẳng hạn, việc Bộ Tài chính xem xét khả năng trả nợ của các địa phương là cần thiết
trên góc độ quản lý nợ do Luật NSNN sửa đổi cho phép các địa phương vay nợ (và vay lại). Tuy nhiên, đánh giá tiền kiểm đối với từng đề xuất dự án sử dụng nợ sẽ tạo thêm một khâu thủ tục hành chính trong chuẩn bị dự án và vì vậy có thể kéo theo những chậm trễ đáng kể. Tương tự, khi Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính thẩm định tiền kiểm nguồn vốn và khả năng cân đối vốn (trong trường hợp cần sử dụng ngân sách trung ương) có thể dẫn đến những chậm trễ không cần thiết. Trong hệ thống mới, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chủ yếu quan tâm đến cân đối tổng thể, vì vậy việc đánh giá chi tiết từng đề xuất dự án chưa hẳn đã là giải pháp tối ưu. Phải chăng phương án chính sách hiệu quả hơn là chỉ tiến hành thẩm định nguồn vốn đối với những dự án quy mô lớn6 kết hợp với đánh giá định kỳ về danh mục đầu tư và cải thiện khả năng thu thập/công bố thông tin, đặc biệt liên quan đến các cam kết chi hiện hành, đồng thời nâng cao trách nhiệm giải trình của người ra quyết định đầu tư. Các đề xuất trong báo cáo này về tăng cường thẩm tra độc lập các báo cáo nghiên cứu khả thi và kết luận thẩm định đối với những dự án lớn cũng cần xét đến hiệu quả tổ chức và những hạn chế về năng lực, trước hết cần phải tạo điều kiện phù hợp để đem lại giá trị gia tăng cho các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” qua những thay đổi đó.
40. Quy định về lập ngân sách và lập kế hoạch trung hạn trong bối cảnh quản lý đầu tư công theo hướng phân cấp và thông lệ lập ngân sách kép cũng làm nảy sinh những thách thức quan trọng trong phối hợp liên ngành. Những thách thức đó phát sinh chủ yếu do ba vấn đề liên quan
chặt chẽ đến nhau. Một là vấn đề thiếu chuyên môn, kinh nghiệm và điều kiện cần thiết chưa đảm bảo khi lần đầu tiên lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH). Chẳng hạn cần phải có hướng dẫn lập kế hoạch chi tiết như xác định ưu tiên cho các đề xuất dự án hoặc khả năng đảm bảo của dự toán chi tiêu cơ sở. Nghị định 77, nhằm hướng dẫn cụ thể về triển khai Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), mãi đến tháng 11/2015 mới có hiệu lực, trong khi các đơn vị dự toán đã phải nộp dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên vào thời điểm đó. Tuy nhiên, đây chỉ là vấn
26 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
đề trong giai đoạn chuyển đổi và dự kiến không phải là vấn đề căn bản cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) tiếp theo. Bên cạnh đó, mặc dù Luật Đầu tư cơng yêu cầu các đơn vị dự tốn lập Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn (KHĐTCTH) cho giai đoạn 2016 - 2020, nhưng kế hoạch ngân sách trung hạn lúc đó chưa được lập cho cùng kỳ do Luật NSNN ra đời sau. Do chưa có thơng tin đáng tin cậy về tình hình tài khóa và dự báo trong năm năm tiếp theo, tổng chi đầu tư trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) dự thảo chưa sát thực tế, vì vậy quy trình Quốc hội phê duyệt Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) bị chậm trễ đáng kể. Dù sao thì đây cũng chỉ là vấn đề của giai đoạn chuyển tiếp và dự kiến sẽ không phải là vấn đề căn bản cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) giai đoạn tiếp theo (2021-2025), lúc đó hai kế hoạch trung hạn dự kiến sẽ phải lập đồng bộ với nhau.