Năm T: Năm bắt đầu của Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mới. Nguồn: Của các tác giả, dựa trên Điều 58, Luật Đầu tư công và Nghị định 77.
41. Vấn đề thứ hai là khung thời gian ngắn ngủi dành cho quá trình lập kế hoạch trong bối cảnh phân cấp. Hình 6 minh họa khung thời gian tiêu biểu để lập Kế hoạch phát triển KTXH, được áp
dụng cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) 2016 - 2020. Theo khung thời gian tham vọng trên, các cơ quan kế hoạch chỉ có khơng đến 6 tháng để ra bản dự thảo đầu tiên của Kế hoạch đầu tư công trung hạn tổng hợp cho các bộ ngành và địa phương. Các bước đánh giá và thẩm định nội bộ dự kiến kéo dài ba tháng trước khi bản dự thảo đầu tiên được trình lên Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính. Các bước đánh giá, thẩm định, chỉnh sửa, trình lại kế hoạch đầu tư của tất cả các địa phương và bộ ngành sẽ diễn ra trong sáu tháng tiếp theo. Sau đó Bộ KH&ĐT có 3 tháng để lập bản dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên của quốc gia, bao gồm cả kế hoạch huy động trái phiếu và ODA. Tồn bộ quy trình này phải thực hiện song song với quy trình lập Kế hoạch phát triển KTXH, cho thấy rất nhiều khó khăn trong việc phối hợp hiệu quả giữa các ngành và địa phương. Như đã nêu trên, hướng dẫn cụ thể về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mãi đến tháng 11/2015 mới có hiệu lực, dẫn đến chậm trễ kéo dài trong lập và phê duyệt Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn (KHĐTCTH). Chậm trễ đó tiếp tục gây ra hệ quả trong quá trình triển khai nhiều dự án, vì dự án chỉ được đưa vào kế hoạch năm và nhận phân bổ nguồn lực sau khi đã được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) được phê duyệt.
42. Vấn đề thứ ba liên quan đến trình tự các bước trong khung thời gian lập kế hoạch và lập ngân sách hiện nay. Nhìn chung, quy trình ngân sách của Việt Nam bao gồm các bước từ trên xuống
và từ dưới lên, có lặp lại, theo thơng lệ chung trên quốc tế. Tuy nhiên, Hình 6 cho thấy Việt Nam bắt đầu bằng các bước từ dưới lên trước, khi các đơn vị xây dựng dự toán mà chưa có hướng dẫn rõ ràng về hạn mức tài chính, ngược với thơng lệ tốt, khuyến nghị nên bắt đầu bằng các bước từ trên xuống.
31/3 15/9 31/11 31/12 31/1 30/4 31/7 20/10 10/12 31/12 Năm T-2 Năm T Năm T-1 Hướng dẫn KHHĐTCTH (TTCP và Bộ KH&ĐT) Dự tốn ngân sách 5 năm (đơn vị dự tốn Dự thảo KHĐTCTH (Bộ ngành, UBND tỉnh) Trình dự thảo KHĐTCTH lên Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính dự báo tổng NS đầu tư Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính thẩm định ngân sách đầu tư Trình KHĐTCTH lên Thủ tướng Chính phủ Trình KHĐTCTH
lên Quốc hội
Quốc hội
phê duyệt KHĐTCTH
Giao chi tiết
Thông lệ lập ngân sách theo cách mở như vậy thường dẫn đến khoảng cách chênh lệch lớn giữa “nhu cầu” tổng thể do các đơn vị dự toán đề xuất một cách tham vọng và nguồn lực sẵn có. Một vấn đề bất thường nữa về trình tự lập Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn (KHĐTCTH) giai đoạn 2016 - 2020 liên quan đến xây dựng định mức phân bổ chi đầu tư của quốc gia - là nội dung “từ trên xuống” cần có trong tồn bộ quy trình. Quyết định 40 của Thủ tướng chỉ được ban hành vào tháng 9 năm 2015, một năm sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 22 hướng dẫn lập kế hoạch năm năm và chỉ sau khi dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) của các đơn vị đã được trình lên. Trình tự ban hành các luật mới (Luật NSNN có hiệu lực từ năm 2017, trong khi Luật Đầu tư cơng có hiệu lực năm 2015) cũng làm tăng khó khăn trong q trình xây dựng Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên, càng làm trầm trọng thêm những hệ quả bất lợi của thông lệ lập ngân sách theo cách để mở, mặc dù đây chỉ là vấn đề của giai đoạn chuyển tiếp.
Những thay đổi quan trọng trong các khâu ban đầu của chu trình dự án
43. Bên cạnh quy định về lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn, công tác chuẩn bị dự án cũng là chủ đề chính của những cải cách lớn gần đây về quản lý đầu tư cơng. Hiện có nhiều bằng
chứng cho thấy yếu kém trong lựa chọn dự án là một trong những nguyên nhân gốc rễ gây ra thiếu hiệu quả đầu tư cơng. Trong giai đoạn củng cố tình hình ngân sách và đồng thời một số siêu dự án bị kéo dài thời gian và đội vốn thu hút sự quan tâm của công chúng, việc chú trọng vào các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” ở các khâu ban đầu trong xây dựng dự án là phù hợp với các thơng lệ quốc tế tốt. Lợi ích tiềm năng sẽ lớn hơn khi đầu tư vào cải thiện các khâu ban đầu, giúp lựa chọn được dự án tốt hơn. Ở các khâu đầu tiên, sự linh hoạt trong việc lựa chọn các cách tiếp cận thay thế cao hơn, và do vậy chi phí điều chỉnh sẽ thấp hơn so với giai đoạn sau, khi thiết kế đã được quyết định và thay đổi sẽ rất tốn kém. Những cải cách gần đây được tập trung phân tích sâu ở các phần viết liên quan trong báo cáo (Định hướng chiến lược, Thẩm định và Kiểm định độc lập); phần này chỉ xem xét các khía cạnh về tổ chức và pháp lý.
44. Những thay đổi lớn được ban hành ở khâu này là thẩm định “chủ trương dự án” và quyết định về chủ trương dự án. Hình 7 minh họa các bước tiêu biểu cần thực hiện ở khâu này đối với dự
án Nhóm A sử dụng vốn ngân sách7. Những thay đổi được ban hành bao gồm Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính (Bước 4, trong Hình 7) thẩm định về nguồn vốn và khả năng đảm bảo vốn cho dự án đề xuất sử dụng vốn trung ương. Về bản chất, việc đánh giá tiền kiểm này nhằm so sánh giữa tổng nhu cầu nguồn lực của đơn vị đề xuất, dành cho dự án đề xuất với ước tính về hạn mức dự tốn ngân sách dành cho đơn vị đó8. Đối với các địa phương, Bộ Tài chính cũng có bước thẩm định trong trường hợp đề xuất sử dụng vốn vay, kể cả vay lại vốn ODA. Bước thẩm định nguồn vốn nhằm xử lý quan ngại ngày càng lớn về việc dự án được phê duyệt tràn lan do đẩy mạnh phân cấp thực hiện các chức năng quản lý đầu tư cơng cốt lõi cho các đơn vị dự tốn, cịn bước thẩm định khả năng trả nợ rõ ràng phản ánh sự thận trọng về mức nợ công tăng mạnh trong thời gian qua.
7 Dự án ODA, được quy định tại Nghị định riêng, sẽ được bàn sau ở phần viết này.
8 Đánh giá này được ban hành theo Chỉ thị số 1792 năm 2011, nhưng sau đó được “nâng cấp” lên Luật Đầu tư cơng, có hiệu lực từ tháng 1/2015.
28 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠNG TẠI VIỆT NAM
Hình 7: Thẩm định và phê duyệt báo cáo chủ trương đầu tưDự án Nhóm A