Ngân sách năm 2004 của Ai-len lần đầu tiên áp dụng hạn mức hàng năm – nhiều năm cuốn chiếu cho chi đầu tư. Hạn mức này là tổng mức phân bổ chi tiêu có tính ràng buộc, nghĩa là khơng xác định theo dự án, có giá trị trong một giai đoạn thời gian kéo dài không được phép vượt qua. Cách làm như vậy tạo ra một khn khổ tài chính ổn định và có khả năng dự liệu để trên cơ sở đó có thể lập kế hoạch, lập chương trình và triển khai các dự án phải thực hiện trong nhiều năm.
Hạn mức được xác định cho năm năm và được cuốn chiếu mỗi năm. Tổng mức phân bổ vốn đầu tư được bóc tách theo bộ chi tiêu, hoặc cơ quan tương đương khác. Hạn mức này được phân bổ theo năm trong một giai đoạn năm năm nhưng cho phép chuyển nguồn số phân bổ chưa sử dụng hết theo những điều kiện hạn chế nhất định Các bộ chi tiêu phải lập kế hoạch và thực hiện chi đầu tư trong hạn vi các hạn mức đề ra.
Trong trường hợp đầu tư cho hạ tầng ngành giao thơng, chính phủ Ai-len vào tháng 11/2015 quyết định tiến thêm bước nữa để ban hành hạn mức hàng năm cho mười năm - với tên gọi là kế hoạch giao thông 21 - nhằm áp dụng khung thời gian dài hơn để lập kế hoạch và triển khai các dự án hạ tầng giao thông lớn, đồng thời để xử lý thiếu hụt về hạ tầng giao thông. Tuy nhiên kế hoạch giao thông 21 không phải là kế hoạch cuốn chiếu mà được cố định trong giai đoạn 2006 - 2015. Kết quả là kế hoạch này bị lệch hướng khi quốc gia bị chìm sâu trong khủng hoảng tài chính tồn cầu.
Trong kế hoạch có một khoản dự phịng khơng phân bổ nhằm bổ sung thêm cho khoản phân bổ mỗi năm (ngoại trừ năm đầu tiên) để hỗ trợ cho những ưu tiên đầu tư mới của Chính phủ. Trong phạm vi tổng mức phân bổ chi đầu tư giai đoạn 2004 - 2008, số này chiếm khoảng 7% tổng mức. Khoản dự phịng khơng phân bổ không đáp ứng được những phát sinh về giá và thực tế triển khai của các dự án đang tiến hành trong kế hoạch: các bộ phải lập kế hoạch cho những khoản phát sinh đó trong phạm vi hạn mức vốn đầu tư được giao.
Khi đánh giá chi tiêu cơng tồn diện giai đoạn 2012 - 2014, Ai-len đã ban hành Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) với hạn mức tài chính ràng buộc trong trung hạn cho hầu hết chi thường xuyên và toàn bộ chi đầu tư theo kỳ ba năm. Mức trần chi thường xuyên không áp dụng cho chi tiêu theo nhu cầu (chẳng hạn phúc lợi thất nghiệp), nhưng vẫn được lập kế hoạch và quản lý hàng năm. Cách làm này tương tự như mơ hình của Anh.
Chính phủ quyết định về mức trần chi tiêu tổng thể trong Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) dựa trên kiến nghị của Bộ trưởng Tài chính sau khi tham vấn với Bộ trưởng về chi tiêu công và cải cách. Mức phân bổ giữa các bộ (“trần theo bộ”) do Chính phủ xác định dựa trên kiến ghị của Bộ trưởng về cải cách và chi tiêu cơng. Sau khi cân nhắc tình hình kinh tế và tài khóa, Bộ trưởng Tài chính kiến nghị cho Bộ trưởng về chi tiêu công và cải cách về tỷ lệ tổng chi tiêu phân bổ cho chi đầu tư và chi thường xuyên.
Nguồn: “Nghiên cứu so sánh giữa các quốc gia”, Hỗ trợ kỹ thuật nhằm xây dựng hệ thống thẩm định và lựa chọn dự án đầu tư công tại U-crai-na, Ngân hàng Thế giới, 2014.
146. Việc đối chiếu cho thống nhất giữa các công cụ lập kế hoạch đầu tư công cố định với “ kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước” cuốn chiếu cũng làm nảy sinh các vấn đề cần xử lý khi thiết kế Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) của Việt Nam. Kế hoạch đầu tư hàng năm cần được
lập theo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), cho kỳ kế hoạch năm năm cố định. Hạn mức nguồn lực tài chính - mà Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn (KHĐTCTH) dự kiến phải tuân thủ - cũng được áp dụng cho kỳ năm năm đó. Trong khi đó “Kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước” lại là khung kế hoạch ba năm cuốn chiếu được điều chỉnh theo thơng tin mới và thay đổi về hồn cảnh tài khóa - vĩ mơ, và cũng chính vì thế mà nó là cơng cụ hữu ích hơn để lập chương trình tài chính cho đầu tư công. Sự chênh lệch giữa chi tiêu dự kiến trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) và khả năng đảm bảo trong “kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước trung hạn” rất có thể sẽ ngày càng tăng, nhất là vào cuối kỳ kế hoạch cố định. Trong trường hợp đó, liệu kế hoạch đầu tư cơng hàng năm có nên bám theo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) một cách cứng nhắc hay thích ứng với tình hình tài khóa thực tế? Nếu theo hướng tương thích, - hướng hợp lý hơn, liệu có
cần xây dựng chương trình đầu tư cơng ba năm cuốn chiếu cho phù hợp với Kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước trung hạn? Quan điểm này cũng lại là ý tưởng hợp lý, nhưng lại có rủi ro là làm Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn (KHĐTCTH) mất đi ý nghĩa, mà đó lại là văn bản có tính pháp lý cao hơn vì được Quốc hội phê duyệt.
147. Lịch biểu xây dựng kế hoạch đầu tư công hàng năm theo quy định tại Luật Đầu tư cơng được hài hịa với lịch biểu lập ngân sách theo quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước, nhưng có lẽ vẫn cần phải có một số hoạt động trước đó để mức chi tiêu cơ sở cho đầu tư (được bàn ở phần dưới) được thông qua theo thiết kế của Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF). Quy trình lập ngân
sách bắt đầu từ ngày 15/5 sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ thị về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm và được cơ quan hành pháp hoàn thành khi văn bản dự thảo ngân sách được trình lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào ngày 20/9 (mặc dù vẫn còn phải tiếp tục tiếp thu ý kiến và sửa đổi). Trong khoảng thời gian đó, Luật Đầu tư cơng quy định cấp bộ, ngành và địa phương phải soạn thảo kế hoạch đầu tư cơng hàng năm, trình lên cơ quan kế hoạch cấp trên (Bộ và Sở KH&ĐT) xem xét và sau đó lại dự thảo lại trong phạm vi hạn mức tài chính do cơ quan tài chính (Bộ và Sở Tài chính) xác định, trước khi trình lại KH&ĐT vào ngày 10/9 để tổng hợp. Tồn bộ quy trình này bắt đầu khi Bộ KH&ĐT ban hành hướng dẫn vào ngày 15/6 và đạt cao trào vào thời điểm Bộ KH&ĐT trình kế hoạch đầu tư hàng năm của quốc gia lên Chính phủ trước ngày 20/9. Xuất phát từ việc Việt Nam quyết định áp dụng công cụ theo kiểu Kế hoạch chi tiêu trung hạn (nghĩa là Kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước ba năm), quy trình này có nhiều vấn đề cần cân nhắc và có lẽ cần xử lý:
y Lịch biểu dự thảo ngân sách và kế hoạch đầu tư hàng năm khá chặt, không dành nhiều thời gian để xây dựng tầm nhìn ngân sách trung hạn có tính chiến lược làm tiền đề để lập dự toán ngân sách năm chi tiết. Tùy theo thiết kế áp dụng, việc lập Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) đòi hỏi phải thực hiện một số hoạt động trước ngày 15/5 và nếu làm theo cách đó, cũng có nghĩa là cơng việc chuẩn bị kế hoạch đầu tư hàng năm phải được thực hiện sớm hơn so với quy định tại Luật Đầu tư công.
y Lại vẫn phụ thuộc vào thiết kế của Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF), kế hoạch đầu tư hàng năm có lẽ cần được lập theo tầm nhìn trung hạn (ba năm), trong khi Luật Đầu tư công lại chưa quy định về điều này. (Những thách thức trong việc thống nhất giữa kế hoạch trung hạn 3 năm với tầm nhìn 5 năm cố định của Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đã được nêu ở trên).
y Cho dù thiết kế của Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) có hình thức nào, lập dự toán chi tiêu trung hạn cho các dự án chuyển tiếp (“chi tiêu cơ sở cho đầu tư”) trước ngày 15/5 vẫn đem lại nhiều lợi ích, vì thơng tin đó sẽ được sử dụng cho quy trình lập dự tốn ngân sách sau đó. Hệ thống lập ngân sách trung hạn địi hỏi phải cập nhật dự tốn chi tiêu cơ sở cho trường hợp không thay đổi về chính sách [dự tốn trung hạn] ngay từ khi bắt đầu quy trình lập ngân sách76. Dự tốn trung hạn đó khơng chỉ tập trung vào năm ngân sách sắp tới. Điều này đúng như dự kiến khi triển khai các quy định hướng dẫn Luật NSNN và cũng cần được phản ánh trong Luật Đầu tư công sửa đổi trong thời gian tới, nhằm đảm bảo tính nhất quán.
Việt Nam bị ảnh hưởng từ sự lồng ghép kém giữa ngân sách đầu tư và ngân sách thường xuyên, được lập tách biệt bởi hai cơ quan khác nhau.
148. Việt Nam có hệ thống ngân sách kép, trong đó Bộ KH&ĐT chủ trì về lập ngân sách đầu tư cịn Bộ Tài chính chủ trì lập ngân sách thường xuyên. Quy trình lập ngân sách tách biệt dẫn đến
80 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
những vấn đề trong lồng ghép giữa chi đầu tư và chi thường xuyên, trong đó nổi bật nhất là vấn đề phân bổ không đầy đủ để duy tu bảo dưỡng tài sản đầu tư. Cách tiếp cận toàn diện trong lập kế hoạch chi tiêu trong phương pháp Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF), kết hợp với tầm nhìn trung hạn vượt quá một năm ngân sách, là cơ hội để ngân sách được lập theo cách nhất quán hơn và có sự phối hợp tốt hơn trong phân bổ vốn để duy tu bảo dưỡng và vận hành tài sản cố định mới hình thành và hiện có. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 một lần nữa khẳng định và phân công nhiệm vụ về lập ngân sách tách biệt. Việc thực hiện cách tiếp cận lồng ghép hơn trong lập ngân sách chủ yếu phụ thuộc vào thiết kế cụ thể của Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) (còn gọi là “kế hoạch tài chính - ngân sách Nhà nước trung hạn” ba năm) cũng như sự phối hợp tốt hơn giữa Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong khung kế hoạch đó.
Cũng như nhiều quốc gia khác vẫn đang trong giai đoạn hình thành quy trình lập ngân sách đầu tư tiên tiến hơn, Việt Nam đang gặp vấn đề là có q nhiều dự án dở dang khơng được phân bổ đầy đủ, dẫn đến chậm tiến độ, trì hỗn việc đem lại lợi ích dự kiến và làm giảm khả năng đem lại lợi ích xã hội.
149. Bằng chứng là hiện có quá nhiều dự án có thời gian triển khai kéo dài hơn dự kiến do thiếu vốn. Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, cả ở trung ương và địa phương,
nhưng nhất là địa phương, tình trạng “rót vốn nhỏ giọt” cho quá nhiều dự án diễn ra thường xuyên, dẫn đến chậm tiến độ, làm giảm tác động dự kiến. Bằng chứng về tình trạng này có thể được chỉ ra trong mẫu các dự án giáo dục được khảo sát của đánh giá này. Trong đó, nhiều dự án có giai đoạn triển khai kéo dài do thiếu vốn để triển khai đảm bảo hiệu quả. Những dự án đó phần lớn là các dự án Nhóm B và C. Nhưng tình trạng này khơng diễn ra với mẫu các dự án giao thông77 - tham khảo Bảng 9 - trong đó phần lớn cho rằng được phân bổ vốn đầy đủ để đảm bảo hiệu quả triển khai và khơng có nợ đọng. Mặc dù các dự án được đảm bảo nguồn vốn dành riêng từ nguồn ODA hoặc trái phiếu chính phủ, nhưng vẫn có một số dự án khơng có đủ vốn đối ứng hoặc bị ảnh hưởng bởi quá trình củng cố đầu tư công theo Chỉ thị 1792 cuối năm 2011.78
Bảng 9: Sự đầy đủ về nguồn vốn cho các Dự án mẫu ngành Giao thơng
Dự án Nguồn vốn chính: • ODA • Trái phiếu • NSNN
Đảm bảo tài chính đầy đủ cho các
dự án lựa chọn Mức độ kịp thời và khả năng tiên liệu về phân bổ vốn trong năm
CH45: Có phải số dự tốn cho dự án thấp hơn số dự kiến ban đầu để triển khai tối ưu về kỹ thuật? CH46: Có phát sinh nợ đọng trong quá trình triển khai dự án hay khơng? CH43: Có bất kỳ vấn đề gì về độ tin cậy của dịng vốn trong năm ngân sách hay không? CH44: Cuối năm ngân sách có bị thiếu hụt vốn so với dự tốn ngân sách ban đầu không? Các dự án giao thông
1. Cầu Hưng Hà ODA (Có) Có Khơng Khơng
2. Cầu đường sắt Hà Nội -
Tp. HCM ODA Không Không Không Không
3. Đường cao tốc Đà
Nẵng - Quảng Ngãi ODA Khơng Có Có Khơng
4. Nhà ga T2, Nội Bài ODA Chưa rõ Chưa rõ Chưa rõ Chưa rõ
77 Bằng chứng lấy từ các dự án giáo dục khơng dễ giải nghĩa vì hai trường hợp khơng trả lời cho câu hỏi liên quan cịn trong hai trường hợp khác thì dự án mới được khởi công nên câu hỏi chưa phù hợp. Ba dự án cịn lại khơng gặp vấn đề thiếu vốn. 78 Một vấn đề nữa liên quan đến phân bổ nguồn lực đầy đủ là dự án được triển khai nhanh hơn dự kiến, nhưng đây lại là vấn đề
Dự án Nguồn vốn chính: • ODA • Trái phiếu • NSNN
Đảm bảo tài chính đầy đủ cho các
dự án lựa chọn Mức độ kịp thời và khả năng tiên liệu về phân bổ vốn trong năm
CH45: Có phải số dự toán cho dự án thấp hơn số dự kiến ban đầu để triển khai tối ưu về kỹ thuật? CH46: Có phát sinh nợ đọng trong q trình triển khai dự án hay khơng? CH43: Có bất kỳ vấn đề gì về độ tin cậy của dịng vốn trong năm ngân sách hay khơng? CH44: Cuối năm ngân sách có bị thiếu hụt vốn so với dự toán ngân sách ban đầu không?
5. Đường bộ Nghi Sơn -
Tp. HCM Ngân sách Nhà nước Không Không Không Không
6. Đường bộ Chợ Mới -
Chợ Chu Trái phiếu Không Không Không Không
7. Hạ tầng giao thông đồng bằng sơng Cửu Long
ODA Khơng Khơng Có Có
8. Mở rộng đường quốc
lộ số 1 Trái phiếu Khơng Khơng Khơng Có
9. Xây dựng luồng vào
sơng Hậu Trái phiếu Khơng Khơng Có Có
10. Cầu Bỉm Sơn Trái phiếu Không Không Khơng Khơng
150. Quy trình lập ngân sách được thiết kế phù hợp là cách tốt nhất để đảm bảo các dự án mới được phân bổ vốn mà không ảnh hưởng đến phân bổ vốn tối ưu cho các dự án chuyển tiếp. Như
đã bàn ở trên, Luật Đầu tư công quy định các dự án chuyển tiếp (nếu khơng có vấn đề gì) sẽ được ưu tiên so với các dự án mới trong quá trình lựa chọn dự án để đưa vào kế hoạch đầu tư công hàng năm. Điều này là hợp lý, nhưng không dễ thực hiện trong thực tế, nhất là khi quy trình hiện tại chưa bổ trợ cho mục tiêu này. Cách tiếp cận kém hiệu quả hơn là thực hiện sắp xếp ưu tiên đồng thời cho cả dự án chuyển tiếp và dự án mới. Với cách này, cho dù ưu tiên nhưng các dự án chuyển tiếp có thể bị bỏ trong q trình đánh đổi, và khơng thể tránh khỏi áp lực từ các cấp chính trị. Điều này dường nhưng đang diễn ra ở Việt Nam hiện nay, nhất là ở các địa phương, dẫn đến việc dự án chuyển tiếp bị giảm ưu tiên để nhường chỗ cho dự án mới.
151. Áp dụng quy trình xác định mức trần theo hai bước trong Kế hoạch chi tiêu trung hạn có thể giúp xử lý vấn đề phân bổ không đầy đủ cho các dự án chuyển tiếp79. Quy trình đó bao gồm