y Hệ thống của Chi-lê được công nhận là khá chặt, tuy vậy vẫn có dự án được đưa vào thực hiện hàng năm
mà chưa nhận được kết quả thẩm tra tích cực của Bộ Kế hoạch .
y Tại Pháp, Ủy ban Đầu tư Tổng hợp chuẩn bị ý kiến trình lên Thủ tướng, đồng thời gửi cho Bộ trưởng bộ
đề xuất dự án và Nghị viện.
y Tại Ai-len, kết quả thẩm định do Cơ quan đánh giá chi tiêu tập trung thực hiện chỉ thuần túy mang tính
tham khảo cho Bộ trưởng của bộ đề xuất dự án.
y Tại Hà Lan, quy định là kết luận thẩm tra độc lập cần được xem xét khi ban hành quyết định cuối cùng,
nhưng khơng có quy định rằng quyết định đó được ban hành căn cứ vào việc kết luận thẩm tra.
y Tại Anh, thẩm tra độc lập gắn liền với mốc ra quyết định (“mốc phê duyệt của Bộ Ngân khố”) và dự án
không được tiếp tục đưa vào thực hiện nếu kết quả thẩm tra là tiêu cực.
y Tại Hàn Quốc, Luật Tài chính Cơng quy định các dự án lớn (> 50 triệu US$) phải được PIMAC thẩm tra
độc lập để Bộ Tài chính và Chiến lược quyết định, và trong thực tế quyết định đó gắn chặt với kết quả thẩm tra độc lập.
Nguồn: Hướng dẫn quản lý đầu tư công, Ngân hàng Thế giới, sắp ban hành.
123. Thời điểm thẩm tra độc lập: chúng ta nhận thấy trong thực tế, công tác thẩm định và lập
ngân sách là các quy trình khác nhau trong quản lý đầu tư cơng và để đảm bảo có đủ thời gian thẩm tra độc lập, hoạt động này thường không liên quan trực tiếp đến lịch lập kế hoạch ngân sách, mà chỉ đưa ra thời hạn cần hoàn thành thẩm tra để dự án được cân nhắc phân bổ trong năm ngân sách cụ thể. Thời gian dành cho thẩm tra độc lập thường có sự khác biệt giữa các quốc gia, điều này phản ánh quy định khác nhau liên quan tới loại dự án phải thẩm định (tham khảo ở trên). Tại Chi-lê, Bộ Kế hoạch trả lời trong vòng 10 ngày sau khi dự án đã được đánh giá là chấp nhận được (trong đó cần 5 ngày để quyết định). Tại Anh, thời gian trả lời để ra quyết định theo mốc phê duyệt Bộ Ngân khố64
là 28 ngày. Pháp cho phép đưa ra ý kiến thứ hai trong vòng 1-4 tháng sau khi tiếp nhận hồ sơ dự án. Nghiên cứu tiền khả thi rất chi tiết của Hàn Quốc thường phải mất đến 4 tháng thực hiện và có thể được gia hạn nếu sản phẩm nghiên cứu tiền khả thi cho thấy cần chỉnh sửa về chủ trương dự án.
Đánh giá về thẩm tra độc lập tại Việt Nam
Sự cần thiết cần tiến hành thẩm tra độc lập các đề xuất dự án dưới hình thức nào đó đã được quy định trong các văn bản pháp luật, nhưng cách thiết kế chưa đảm bảo đánh giá hoàn toàn khách quan đối với nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định.
124. Khái niệm thẩm tra độc lập các báo cáo khả thi đã được quy định tại khung pháp lý mới, tuy nhiên thẩm tra trong khâu sàng lọc ban đầu lại có vai trị chi phối và khách quan hơn so với thẩm tra tại khâu thẩm định. Phần 5 về sàng lọc sơ bộ ban đầu có luận bàn về quy trình thẩm tra,
làm căn cứ để quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư. Nhưng nội dung thẩm tra của Bộ KH&ĐT/Bộ Tài chính chỉ tập trung hẹp vào nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, ngồi ra trách nhiệm cịn phân tán, khi Bộ Xây dựng cũng có trách nhiệm thẩm tra về mức đầu tư trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) và/hoặc báo cáo chủ trương đầu tư (ROII). Việc thẩm tra các tiêu chí như sự phù hợp về chiến lược, sự cần thiết của dự án và nhu cầu về dịch vụ do dự án đem lại nằm ngồi nhiệm vụ chính thức
của Bộ KH&ĐT hoặc Bộ Xây dựng ở khâu này. Trong thực tế, báo cáo thẩm định của các cơ quan này có thể cũng có đề cập đến các yếu tố đó (nhưng chỉ ở mức hạn chế).
125. Thẩm định cũng có một số cơ chế tương đương với chức năng thẩm tra độc lập, nhưng việc xem xét kỹ lưỡng hơn lại thiếu tính khách quan cần có. Luật Xây dựng năm 2014 có quy định
quan trọng là cơ quan thẩm định dự án phải khác với cơ quan đề xuất dự án như đã nêu trên (trừ các dự án xây dựng chuyên ngành). Như đã nêu ở phần trên, đối với những dự án quan trọng của quốc gia, Hội đồng thẩm định nhà nước sẽ được thành lập để thẩm định dự án (trên cơ sở nghiên cứu khả thi) và tham mưu cho Thủ tướng Chính phủ về quyết định đầu tư. Tương tự đối với các dự án khơng có cấu phần xây dựng, người đứng đầu các cơ quan tổng hợp phụ trách về quyết định đầu tư sẽ lấy ý kiến tham mưu từ một hội đồng thẩm định được thành lập riêng hoặc cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư chuyên trách chịu trách nhiệm thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi. Đối với những dự án có cấu phần xây dựng, người đứng đầu các cơ quan tổng hợp cũng nên giao cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư thực hiện thẩm định độc lập để làm căn cứ cho quyết định đầu tư.
126. Thủ tục thẩm định ở Việt Nam được thiết kế để đảm bảo tính khách quan trong quy trình quyết định, nhưng vẫn chưa quy định đầy đủ về chức năng thẩm tra độc lập. Trước khi có Luật
Đầu tư cơng và Luật Xây dựng năm 2014, khái niệm thẩm định khách quan khơng tồn tại, vì vậy cần phải ghi nhận là q trình này đã có nhiều cải thiện. Tuy nhiên, kể cả theo cơ chế mới, mức độ độc lập của các bên khác nhau tham gia vào quyết định thẩm định cũng cần được xem lại, và cần phải tiếp tục tăng cường để một bên khơng có bất kỳ lợi ích gì với kết quả thẩm định và quyết định đầu tư đứng ra thẩm tra. Chẳng hạn, Hội đồng thẩm định Nhà nước có thành viên là đại diện các bộ ngành, bao gồm cả bộ đề xuất dự án, vì vậy thực chất đó là cơ chế “đàm phán thỏa thuận” hơn là cơ chế trọng tài khách quan65, mặc dù Bộ KH&ĐT có vai trị chủ trì. Tương tự, khó có thể đảm bảo rằng thành viên của hội đồng thẩm định hoàn tồn vơ tư. Phương án thay thế bằng cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư thuộc bộ chủ quản cũng có thể chịu áp lực ngầm do quan hệ khách hàng - nhà thầu do cơ quan đó trực thuộc vào chủ dự án hoặc cơ quan chủ quản66.
127. Cả Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính hiện đang bị tách khỏi chức năng thẩm tra độc lập ở khâu thẩm định. Ở cấp trung ương, các bộ quản lý cơng trình xây dựng chun ngành như Bộ NN&PTNT,
Bộ GTVT và Bộ Công thương chịu trách nhiệm thẩm định các dự án do họ trực tiếp phụ trách, nghĩa là về nông nghiệp, thủy lợi, giao thông và công nghiệp nặng. Đồng thời, Bộ Xây dựng thực hiện chức năng thẩm định độc lập xuyên suốt đối với tất cả các dự án xây dựng, bao gồm cả thẩm tra cả những dự án xây dựng thuộc Bộ GD&ĐT, và cả các dự án công nghiệp nhẹ, và chỉ trừ các dự án xây dựng chuyên ngành67. Tuy nhiên, Bộ Xây dựng chủ yếu quan tâm đến thiết kế kỹ thuật của các dự án xây dựng và kiểm tra xem mức đầu tư có được dự tốn theo định mức quy định hay khơng; và ít quan tâm hơn đến các câu hỏi tổng quát như là liệu một đề xuất có tính thuyết phục và chặt chẽ, được lập ra nhằm cam kết phát huy hiệu quả nguồn lực tài chính cơng. Điều đó có nghĩa là cả Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính đều khơng có cơ hội xem xét lại ý kiến của họ về dự án nếu có thay đổi lớn từ khâu nghiên cứu tiền khả thi đến khâu nghiên cứu khả thi. Phân tích ở trên cho thấy trong thực tế, thay đổi đó có thể xảy ra. Mặc dù khơng thường xuyên, nhưng mức đầu tư có thể thay đổi, hoặc phổ biến hơn là các hoạt động / đầu ra sẽ được điều chỉnh (giảm) khiến cho lợi ích dự báo có thể bị giảm theo. Cả hai trường hợp trên đều địi hỏi phải xem lại tính khả thi về kinh tế của dự án và cho thấy cần phải có đánh giá lại.
65 Các quốc gia khác đã thử áp dụng mơ hình này - Ru-ma-ni là ví dụ - và kết cục là chỉ có rất ít dự án bị từ chối vì các bộ ưu ái lẫn nhau.
66 Theo định nghĩa tại Điều 4.11 Luật Đầu tư công. 67 Bộ Công thương chỉ phụ trách về cơng nghiệp nặng.
68 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠNG TẠI VIỆT NAM
Thẩm tra độc lập cần được tăng cường để có ý kiến khách quan về chất lượng của nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định sau đó được trình lên cấp có thẩm quyền quyết định.
128. Việt Nam cần có chức năng thẩm tra độc lập mạnh hơn để đảm bảo chất lượng cho báo cáo nghiên cứu khả thi và phản biện lại những thiên kiến lạc quan trong đánh giá chi phí và lợi ích. Quyết định đầu tư do các bên có liên quan đến dự án đưa ra, dựa trên kết quả đánh giá do một
tổ chức/cơ quan không nhất thiết ở vị thế trung lập với bên thực hiện thẩm định. Điểm yếu này trong quy trình hiện nay được thể hiện qua thực tế là chỉ có một tỷ lệ nhỏ dự án bị từ chối ở khâu thẩm định/quyết định đầu tư.
129. Bộ KH&ĐT có vị thế phù hợp để chủ trì việc thẩm tra độc lập các nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định trên góc độ lợi ích xã hội. Thẩm quyền hành chính về thẩm tra độc lập của Bộ
KH&ĐT cần được xác định, nhưng áp dụng một cơ chế phối hợp với bộ chủ quản chuyên ngành có lẽ là lộ trình phù hợp nhất ở thời điểm này. Thẩm tra độc lập ở khâu này không chỉ giới hạn ở nguồn vốn hay khả năng cân đối vốn, mà còn nhằm khẳng định chất lượng của nghiên cứu khả thi về phương pháp luận, độ tin cậy của các giả định và dự báo làm căn cứ, và sự vững chắc của kết luận thẩm định. Nếu Bộ KH&ĐT có nhiệm vụ thực hiện thẩm tra độc lập toàn bộ các dự án, năng lực của Bộ sẽ bị dàn trải quá mỏng, vì vậy Bộ chỉ nên thẩm tra các dự án quan trọng của quốc gia và dự án Nhóm A là hợp lý. Ở cấp địa phương, Sở KH&ĐT tỉnh có thể thực hiện chức năng tương tự cho các dự án Nhóm B và C. Ngành KH&ĐT có thể sử dụng chun mơn trong nội bộ để thẩm tra các đề xuất dự án, ký hợp đồng thuê ngoài hoặc áp dụng cả hai cách; điều quan trọng nhất là phải đảm bảo tính vơ tư khách quan.
Đánh giá tổng hợp về khâu thẩm tra độc lập
Tính năng chính Cơ chế kỹ thuật, hành chính và pháp quy cần có Cơ chế hiện nay của Việt Nam
Đánh giá độc lập nhằm kiểm tra thiên kiến chủ quan, tư lợi trong khâu thẩm định.
1. Kiểm tra độc lập nhằm đảm bảo tính khách quan và chất lượng của kết quả thẩm định.
Cơ chế hiện nay đã phần nào đảm bảo tính độc lập trong thẩm định, nhưng chưa quy định về sự khách quan cần thiết, để ngỏ khả năng thẩm định quá lạc quan hoặc với chất lượng thấp khiến cho dự án bị lọt lưới.
2. Hoàn thành tuân thủ thẩm định dự án trước khi đưa vào lập ngân sách.
Luật Đầu tư công quy định kế hoạch đầu tư công hàng năm được lập theo lịch biểu căn cứ vào kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, nhằm đảm bảo hoàn thành trước khi lập ngân sách. Tuy nhiên, dự án phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt mới được đưa vào kế hoạch hàng năm, địi hỏi phải có quyết định đầu tư căn cứ vào nghiên cứu khả thi và kết luận thẩm định.
3. Xác định và tổng hợp các dự án được thẩm định sắp xếp theo thứ tự ưu tiên để cân nhắc bố trí ngân sách.
Hiện chưa có cơ sở dữ liệu điện tử tập trung về tất cả các dự án đã có quyết định phê duyệt đầu tư và đủ điều kiện đưa vào kế hoạch đầu tư công hàng năm. Điều này một phần do cơ chế phân cấp nhưng cũng do chưa có cơ sở dữ liệu về các dự án của trung ương.
4. Làm rõ vài trị giữa dự án nhỏ có thể xử lý ở cấp đơn vị sở ngành và các dự án đòi hỏi phải giám sát thêm.
Luật Đầu tư cơng quy định có sự khác biệt về vai trị thẩm định và quyền quyết định theo tầm quan trọng của dự án. Tuy nhiên, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính khơng có vai trị trong khâu này và vì vậy có một số dự án chưa được các cơ quan trung ương giám sát đầy đủ.
Khuyến nghị
130. Đánh giá phân tích ở trên cho thấy có nhu cầu cần thiết kế và triển khai tăng cường chức năng thẩm tra độc lập kết quả thẩm định ở Việt Nam, tập trung vào các dự án quy mô lớn. Sau
đây là khuyến nghị về một số biện pháp cụ thể liên quan đến thẩm tra độc lập:
y Xây dựng và áp dụng một danh mục các tiêu chí nhằm đánh giá báo cáo nghiên cứu khả thi và kết luận thẩm định.
y Sửa đổi Luật Xây dựng và Luật Đầu tư cơng nhằm tăng cường vai trị của ngành KH&ĐT trong thẩm tra độc lập, đặc biệt liên quan đến các dự án quy mơ lớn có tác động lớn đến ngân sách. Đảm bảo phân công trách nhiệm phù hợp giữa Bộ KH&ĐT và các bộ chủ quản ngành có vai trị chủ trì, trong đó Bộ KH&ĐT tập trung vào hiệu quả kinh tế và sự phù hợp với chiến lược.
y Đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực cho Bộ KH&ĐT và Bộ Xây dựng nhằm thực hiện vai trò thẩm tra độc lập tốt hơn và tổ chức đào tạo.
y Xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung về các dự án, để hỗ trợ Bộ KH&ĐT trong vai trò thẩm tra độc lập - cả ở khâu thẩm định và lập chủ trương đầu tư - đồng thời lưu lại thơng tin về tình trạng dự án ở các khâu khác nhau trong giai đoạn trước triển khai.
7 Lựa chọn và lập ngân sách Thông lệ tốt là như thế nào?
131. Sau đây là bốn nội dung chính theo thơng lệ tốt về lựa chọn và lập ngân sách cho các dự án đầu tư công theo khung QLĐTC của Ngân hàng Thế giới:
y Sau khi chuẩn bị và thẩm định đầy đủ các dự án mới, cần phải có các tiêu chí minh bạch có tham chiếu đến các mục tiêu chính sách để lựa chọn dự án đưa vào ngân sách.
y Có một quy trình lập ngân sách chặt chẽ có tính đến lồng ghép đầu tư cùng với tác động đến chi thường xuyên của các dự án.
y Có cơ chế “gác cổng” hiệu quả để đảm bảo chỉ những dự án đã được thẩm định và phê duyệt đầy đủ mới được lựa chọn để phân bổ ngân sách.
y Đảm bảo phân bổ đầy đủ nguồn lực cho những dự án được lựa chọn, bao gồm cả nhu cầu chi thường xuyên sau khi hoàn thành.
132. Dự án mới phải được xác nhận vào thời điểm lập ngân sách là đã được chuẩn bị tốt và thẩm định thận trọng. Đây chính là vai trị “gác cổng”. Trong các hệ thống yếu, dự án chưa được
chuẩn bị kỹ lưỡng thường vẫn có khả năng “vượt rào” vào khâu lập ngân sách. Hình 10 minh họa về chức năng gác cổng, nằm giữa các khâu của hệ thống đảm bảo chất lượng ngay từ đầu68 và khâu lập ngân sách đầu tư.
Hình 10: Chức năng gác cổng
Nguồn: Khung đánh giá phân tích về quản lý đầu tư cơng, Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Nataliya Biletska & Jim Brumby,