QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẢM BẢO THỰC HIỆN QUYỀN CON NGƢỜI CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM
4.2.1. Hoàn thiện các quy định về vị trí, chức năng, thẩm quyền của Tòa án trong việc kiểm soát lập pháp và hành pháp nhằm nâng cao hiệu quả đảm bảo
án trong việc kiểm soát lập pháp và hành pháp nhằm nâng cao hiệu quả đảm bảo thực hiện quyền con người
Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn của quá trình tổ chức và hoàn thiện bộ máy nhà nƣớc XHCN, quyền tƣ pháp và hệ thống cơ quan tƣ pháp ở nƣớc ta trƣớc nay vẫn đƣợc hiểu là một bộ phận hợp thành của quyền lực nhà nƣớc và gắn liền với hoạt động bảo vệ pháp luật, nhằm duy trì trật tự xã hội, bảo vệ chế độ xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Xét dƣới góc độ thể chế nhà nƣớc, quyền tƣ pháp gắn bó chặt chẽ với quyền lập pháp và hành pháp tạo thành quyền lực nhà nƣớc thống nhất. Do vậy, hoạt động tƣ pháp là một phƣơng thức thực hiện quyền lực nhà nƣớc thông qua hoạt động xét xử, hoạt động thực hành quyền công tố, hoạt động điều tra và hoạt động thi hành án nên cơ quan tƣ pháp không chỉ có Tòa án mà còn bao gồm Viện Kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án và những cơ quan bổ trợ tƣ pháp khác. Quan niệm này không còn phù hợp với các tiêu chí của tƣ pháp pháp quyền. Trong nhà nƣớc pháp quyền, cơ quan tƣ pháp chỉ là Tòa án, còn các cơ quan khác: cơ quan công tố và cơ quan điều tra là những cơ quan thuộc nhánh quyền hành pháp, không phải cơ quan tƣ pháp, nhƣ vậy thì tính độc lập giữa các cơ quan này mới đƣợc bảo đảm; vai trò, vị trí trung tâm của Tòa án mới đƣợc xác định rõ ràng. Để đảm bảo thực hiện có hiệu quả quyền con ngƣời, Tòa án nhất định phải có đủ sức mạnh giới hạn quyền lực nhà nƣớc đối với lập pháp và hành pháp. Kiểm soát hoạt động của lập pháp và hành pháp là cách thức bảo đảm cao nhất quyền con ngƣời của Tòa án.
Vì vậy, để tăng cƣờng tính độc lập và quyền lực cho Tòa án trong bộ máy nhà nƣớc, cần phân định rõ vị trí, chức năng, thẩm quyền của Tòa án và các cơ quan tiến hành tố tụng khác trên cơ sở phân công quyền lực nhà nƣớc; trên cơ sở các chức năng buộc tội, chức năng gỡ tội và chức năng xét xử. Cụ thể nhƣ sau:
Thứ nhất, xác định rõ nội hàm và phạm vi của quyền tƣ pháp, khẳng
định các cơ quan điều tra, truy tố thuộc hành pháp, có vị trí, chức năng độc lập với Tòa án
pháp nhƣng chƣa phân định rõ nội hàm và phạm vi quyền tƣ pháp nên còn nhiều cách hiểu khác nhau về việc thực hiện quyền tƣ pháp và vị trí, vai trò, chức năng của các cơ quan tiến hành tố tụng trong hoạt động tƣ pháp.
Để đảm bảo vị trí, vai trò của Tòa án ngang bằng và độc lập với các cơ quan quyền lực khác, quy định về vị trí của Tòa án trong bộ máy nhà nƣớc cần phải
khẳng định rõ: "Quyền tư pháp là quyền xét xử. Tòa án thực hiện quyền tư pháp, có
chức năng xét xử và độc lập với quyền lập pháp và hành pháp". Nhƣ vậy, cùng với việc khẳng định Tòa án là chủ thể duy nhất của quyền tƣ pháp, vị trí của các cơ quan tiến hành tố tụng khác (cơ quan điều tra, truy tố) cũng phải đƣợc xác định là cơ quan thuộc hành pháp, có vị trí, chức năng độc lập với Tòa án. Quy định theo hƣớng này về vị trí độc lập của Tòa án không những phù hợp với các tiêu chí của Nhà nƣớc pháp quyền XHCN mà còn có ý nghĩa to lớn trong việc phân định rõ ràng, rành mạch các quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp trong bộ máy nhà nƣớc và vị trí, chức năng của cơ quan tƣ pháp và các cơ quan tiến hành tố tụng khác.
Thứ hai, bỏ thẩm quyền giám sát tƣ pháp của Viện Kiểm sát nhân dân đối với hoạt động xét xử của Tòa án
Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục khẳng định chức năng của Viện kiểm sát là truy tố, đồng thời vẫn giữ chức năng kiểm sát xét xử làm ảnh hƣởng không nhỏ đến tính độc lập của Tòa án. Cơ quan công tố của nhiều nƣớc trên thế giới (nhƣ Hoa Kỳ, Ba Lan, Hà Lan, Đan Mạch, Nhật, Hàn Quốc,...) thuộc hành pháp và chỉ có chức năng thực hành quyền công tố. Đảm bảo nguyên tắc tranh tụng trong xét xử, việc giao chức năng kiểm sát xét xử cho Viện kiểm sát không chỉ ảnh hƣởng đến tính độc lập của Tòa án, mà còn ảnh hƣởng đến vị trí, cơ hội và khả năng ngang bằng giữa các bên trong tố tụng tranh tụng. Vì vậy, nên bỏ chức năng giám sát tƣ pháp của Viện kiểm sát nhân dân đối với hoạt động xét xử của Tòa án.
Có thể trong thời điểm hiện tại, việc bỏ chức năng giám sát của Viện kiểm sát đối với hoạt động xét xử sẽ khiến nhiều ngƣời nghi ngại về các biện pháp ngăn ngừa việc lạm quyền, sai sót của các thẩm phán trong xét xử. Tuy nhiên, việc bỏ chức năng này của Viện kiểm sát đang đƣợc rất nhiều nghiên cứu cho rằng là cần thiết và hợp lý để bảo đảm nguyên tắc tranh tụng và vai trò trọng tài, trung tâm của Tòa án. GS.TSKH. Đào Trí Úc cũng đã khẳng định rằng về nguyên tắc, mọi quyền lực phải đƣợc kiểm soát và do đó không thể hiểu một cách cực đoan rằng bỏ chức năng kiểm sát xét xử của Viện kiểm sát để Tòa án độc lập, hoạt động xét xử độc lập thì có nghĩa hoạt động này và cơ quan này thoát ly khỏi sự kiểm soát. Bản thân
quyền tƣ pháp và hoạt động tƣ pháp có nhiệm vụ đấu tranh chống lại sự lạm quyền, sự tùy tiện, những biểu hiện và hành vi đứng trên pháp luật và vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, sự kiểm soát đối với quyền tƣ pháp đƣợc thực hiện theo cách của nguyên lý pháp quyền, kiểm soát bởi pháp luật. Toàn bộ hoạt động của Tòa án, các cơ quan tƣ pháp luôn luôn đƣợc định chế bởi pháp luật; đƣợc hạn định trong khuôn khổ thời gian và không gian (phạm vi thẩm quyền). Tòa án không có chức năng tự khởi tố vụ án hình sự hoặc khởi kiện vụ tranh chấp dân sự hoặc vụ án hành chính. Một vụ án đƣợc đem ra xét xử không thể là một yếu tố ngẫu hứng, ngẫu nhiên của cơ quan tƣ pháp mà luôn luôn phụ thuộc vào hành vi và quyết định của ngƣời khác, của cơ quan khác [35, T1, tr.61]. Có thể thấy, sự sai sót của Tòa án luôn bị kiểm soát bởi các bên tham gia tố tụng, bởi các chủ thể bị vi phạm quyền. Do đó, để đảm bảo tính độc lập của Tòa án và đảm bảo nguyên tắc tố tụng tranh tụng công bằng, Viện kiểm sát chỉ thực hành quyền công tố mà không kiêm thêm chức năng kiểm sát xét xử. Tòa án phải đƣợc xác định là vị trí trung tâm của hệ thống tƣ pháp, trọng tâm của hoạt động xét xử.
Thứ ba, trao cho Tòa án thẩm quyền giám sát Hiến pháp và pháp luật
Nhân dân trao cho Nhà nƣớc quyền lực và cùng thỏa thuận trong bản khế ƣớc (Hiến pháp) là Nhà nƣớc phải bảo đảm cho các quyền con ngƣời đƣợc thực hiện trong thực tiễn. Do vậy, Hiến pháp là bản văn có giá trị pháp lý tối cao, không ai có quyền đƣợc vi phạm nó, kể cả chủ thể Nhà nƣớc. Tuy nhiên, với chức năng đƣợc giao, các cơ quan lập pháp và hành pháp là những thiết chế có nguy cơ vi phạm Hiến pháp, vi phạm quyền con ngƣời, cho nên Tòa án sẽ phải bảo đảm ngăn chặn điều đó để bảo vệ quyền con ngƣời.
Vừa qua, các quyền con ngƣời đã đƣợc hiến định đầy đủ và tƣơng thích với Luật nhân quyền quốc tế, là một bƣớc tiến trong quyết tâm vì nhân quyền của Đảng và Nhà nƣớc ta. Tuy nhiên, những quyền này chỉ đƣợc thực hiện trong thực tiễn cuộc sống khi chúng có một cơ chế bảo vệ hiệu quả, nếu không thì ghi nhận vẫn chỉ là ghi nhận mà thôi. Đó chính là cơ chế bảo vệ Hiến pháp, pháp luật. Nhƣ đã phân tích, với chức năng thực hiện quyền tƣ pháp, Tòa án chính là
thiết chế tốt nhất để trao thẩm quyền này. Mặc dù Hiến pháp có quy định: "Cơ
chế bảo vệ Hiến pháp do luật định" (khoản 2 Điều 119), nhƣng hiện nay Tòa án vẫn chƣa đƣợc giao thẩm quyền này.
Để thực hiện cơ chế bảo hiến ở nƣớc ta, có thể thành lập Tòa án hiến pháp hoặc Hội đồng bảo hiến nhƣ các quốc gia khác với chức năng chuyên trách giám sát
việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các đạo luật, văn bản pháp luật là tốt nhất. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, chúng ta có thể giao cơ chế bảo hiến cho một Tòa án thƣờng, nghĩa là trong xét xử các vụ việc cụ thể, khi có khiếu kiện về đạo luật vi hiến, Tòa án đƣợc quyền phán xử và tuyên bố đạo luật đó vi hiến, vi phạm quyền con ngƣời, không áp dụng để giải quyết tranh chấp có liên quan đến việc áp dụng đạo luật đó. Để Tòa án có đủ sức mạnh kiểm soát đƣợc hành vi vi hiến xâm hại quyền con ngƣời của lập pháp và hành pháp, Tòa án cần phải đƣợc trao thẩm quyền này.
Thứ tƣ, mở rộng thẩm quyền tài phán của Tòa án hành chính đối với các văn bản quy phạm pháp luật
Tòa án hành chính hiện không có chức năng xem xét lại và phán quyết về các văn bản của Quốc hội hoặc các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc, mà chỉ có thẩm quyền xem xét và phán quyết đối với các văn bản hành chính cá biệt. Tuy nhiên, trong thực tiễn ở nƣớc ta hiện nay, tình trạng văn bản dƣới luật đƣợc ban hành trái Hiến pháp khá phổ biến, can thiệp thô bạo quyền con ngƣời, vi phạm quyền con ngƣời. Theo số liệu đƣợc công bố trên trang thông tin điện tử của Bộ Tƣ pháp, từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, các bộ, ngành (bao gồm cả Bộ Tƣ pháp) và địa phƣơng đã kiểm tra đƣợc 2.353.490 văn bản trên tổng số các văn bản đã tiếp nhận. Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền do Bộ Tƣ pháp tiến hành, toàn ngành đã phát hiện đƣợc 63.277 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản, chiếm 62,3% số văn bản đã kiểm tra, trong đó số văn bản vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản chiếm 20,8% tổng số văn bản quy phạm pháp luật đã kiểm tra, còn lại là các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu vi phạm về căn cứ pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản [117]. Bên cạnh đó, tình trạng "nợ" văn bản hƣớng dẫn thi hành luật lên đến 25,5%, tức gần 1/3 quy định, đây cũng là hành vi vi phạm quyền con ngƣời, không thực hiện quyền con ngƣời trong thực tiễn của hành pháp. Có những văn bản ban hành thiếu tính hợp pháp và tính khả thi trên thực tế, ví dụ, Thông tƣ số 02/2003/TT-BCA ngày 13/01/2003 quy định "Mỗi ngƣời chỉ đƣợc đăng ký một xe mô tô hoặc xe gắn máy", trên thực tế là vi phạm quyền sở hữu hợp pháp của công dân; văn bản quy định Mẹ Việt Nam anh hùng đi thi đại học đƣợc cộng điểm v.v...
Từ thực trạng trên cho thấy, việc ban hành văn bản dƣới luật vi phạm Hiến pháp và pháp luật, vi phạm quyền con ngƣời của hành pháp không phải ít.
Để đảm bảo thực hiện quyền con ngƣời và phù hợp với điều kiện hiện nay ở nƣớc ta, trong khi chƣa thể thành lập đƣợc Tòa bảo hiến chuyên trách, cách tốt nhất là Tòa án phải đƣợc trao quyền kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy phạm thông qua việc xét xử các vụ án hành chính cụ thể. Tòa án có quyền tuyên bố văn bản đó vô hiệu và không áp dụng nếu văn bản đó vi phạm quyền con ngƣời, quyền công dân.
Việc quy định cho Tòa án có thẩm quyền phán quyết đối với hoạt động lập pháp và hành pháp là quan điểm đƣợc nhiều ngƣời ủng hộ, dù vẫn còn có ý kiến lo ngại năng lực của thẩm phán địa phƣơng còn yếu chƣa đủ khả năng thực thi... Tuy nhiên, từ góc độ định hƣớng xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền, bảo vệ nhân quyền, mở rộng thẩm quyền cho Tòa án hành chính là cần thiết và phù hợp.
Thứ năm, trao cho Tòa án thẩm quyền giải thích pháp luật
Hiện nay chúng ta vẫn còn rất nhiều ý kiến băn khoăn về việc nên giao cho chủ thể nào thẩm quyền giải thích pháp luật. Xét trên phƣơng diện mục đích, bản chất, chức năng, nhiệm vụ và hiệu quả của việc giải thích pháp luật, việc trao thẩm quyền giải thích pháp luật cho Tòa án là cần thiết và hợp lý nhất bởi những lý do sau:
Một là, hoạt động xét xử của Tòa án là hoạt động bảo vệ pháp luật, bảo đảm quyền và nghĩa vụ của các bên (cả nhà nƣớc và công dân) trên cơ sở nguyên tắc bình đẳng, công khai, khách quan, độc lập tuân theo pháp luật. Việc giao thẩm quyền giải thích pháp luật cho Tòa án sẽ bảo đảm sự khách quan hơn so với các chủ thể ban hành pháp luật là lập pháp hay hành pháp, đồng thời đây cũng là cách thức kiểm soát đối với hành pháp và lập pháp.
Hai là, thực tế cho thấy đa số các nhu cầu giải thích pháp luật đều phát sinh và gắn liền hữu cơ với một vụ việc cụ thể, nói một cách khác, đa số giải thích pháp luật đều là giải thích vụ việc và gắn với giải quyết một tranh chấp nhất định. Tòa án có chức năng xét xử các hành vi vi phạm pháp luật và các tranh chấp vụ việc cụ thể nên Tòa án có nhu cầu giải thích pháp luật.
Hoạt động của Tòa án là hoạt động áp dụng pháp luật. Bản chất của hoạt động áp dụng pháp luật chính là việc áp dụng các quy phạm pháp luật vào từng trƣờng hợp cụ thể. Trƣớc khi quyết định lựa chọn quy phạm pháp luật để áp dụng, đòi hỏi ngƣời áp dụng pháp luật cần phải làm sáng tỏ tƣ tƣởng và nội dung của quy phạm pháp luật đó. Ngƣời áp dụng cần phải biết giải thích pháp luật, nếu không có giải thích pháp luật thì sẽ khó có thể hiểu nội dung quy phạm pháp luật để mang ra
áp dụng một cách chính xác, đầy đủ, sâu sắc và toàn diện, thể hiện hết ý nghĩa, mục đích pháp lý, chính trị và kinh tế sâu xa đằng sau các ngôn từ của quy phạm pháp luật đó khi đƣợc xây dựng.
Ba là, Tòa án có nhiệm vụ giải quyết mọi tranh chấp phát sinh trong cuộc sống, kể cả những tranh chấp chƣa có điều luật để áp dụng. Nếu muốn áp dụng các nguồn luật khác thì Tòa án phải dựa trên các quy định pháp luật tƣơng tự hoặc trên quy định có yếu tố tiền lệ để đƣa ra phán quyết. Trong những trƣờng hợp này, giải thích pháp luật có vị trí đặc biệt quan trọng đối với hoạt động áp dụng pháp luật. Chẳng hạn, trƣờng hợp áp dụng tƣơng tự quy phạm pháp luật và áp dụng tƣơng tự pháp luật, việc xác định không có quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật điều chỉnh vụ việc cần giải quyết là điều kiện cần và tìm ra quy phạm pháp luật để áp dụng tƣơng tự là điều kiện đủ. Để hội tụ cả hai điều kiện này, đòi hỏi ngƣời áp dụng pháp luật phải rất am hiểu pháp luật để có thể thực hiện một cách chính xác. Việc am hiểu pháp luật còn giúp cho chủ thể phân tích kỹ lƣỡng và chính xác hơn nội dung và tƣ tƣởng của quy phạm pháp luật đƣợc lựa chọn để áp dụng tƣơng tự.
Mặt khác, thông qua việc làm rõ nội dung, ý nghĩa, bản chất của các quy