tỉnh
Thứ nhất: Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước tác động đến nguyên tắc độc lập xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh
Hiến pháp năm 2013 bổ sung thêm một nguyên tắc kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (khoản 3, Điều 2) [79]. Đây là bước tiến lớn về tư duy trong tổ chức quyền lực nhà nước, “dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực”. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên xác định rõ cơ quan TAND có chức năng thực hiện quyền tư pháp (khoản 1, Điều 102, Hiến pháp năm 2013) [79].
Theo quy định tại khoản 3, Điều 32 LTTHC năm 2015 thì TAND cấp tỉnh xét xử: các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. Việc trao quyền cho TAND cấp tỉnh như vậy, về thực chất bên cạnh việc bảo đảm quyền của tổ chức và công dân thì vai trò kiểm soát hoạt động của hầu hết các hoạt động trong hệ thống hành chính của chính quyền địa phương, thông qua việc xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh (trừ những khiếu kiện đối với các cơ quan thuộc cấp huyện và cấp xã thuộc chức năng của TAND cấp huyện). Hoạt động xét xử của Tòa án thực chất là việc thẩm định lại, đánh giá lại tính hợp lý, hợp pháp các hoạt động QLNN của chính quyền địa phương nhằm vừa chỉ ra những sai sót, khuyết điểm để buộc hành chính phải khắc phục, vừa kiểm soát, hạn chế sự lạm quyền trong hoạt động quản lý và điều hành của chính quyền địa phương.
Hệ thống chính trị ở địa phương, đồng chí Phó Bí thư Tỉnh ủy, Thành ủy kiêm Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Các Phó chủ tịch UBND cấp tỉnh, các thành viên UBND đều là Tỉnh ủy viên, trong đó có một số là Ủy viên Ban Thường vụ Tỉnh ủy, Thành ủy. Trong trường hợp, UBND hoặc Chủ tịch UBND có QĐHC hoặc HVHC bị khởi kiện mà TAND cấp tỉnh phải xem xét và có căn cứ xác định QĐHC hoặc HVHC đó là trái pháp luật cần phải hủy thì vấn đề đặt ra Tòa án sẽ phán quyết thế nào? Trong khi Chánh án TAND cấp tỉnh cũng là Tỉnh ủy viên (Theo Báo cáo tổng kết năm 2017 của TANDTC thì hiện nay có 56 chánh án, phó chánh án TAND cấp
tỉnh tham gia Ban Chấp hành Đảng bộ cấp tỉnh (bằng 89%) [101]. Về lý thuyết pháp lý QĐHC, HVHC đó phải được hủy là phù hợp pháp luật. (Nguyên tắc xét xử độc lập, chỉ tuân theo pháp luật). Tuy nhiên, trong thực tiễn là một vấn đề, hoạt động xét xử của Tòa án, một trong những chức năng là phải đảm bảo và phục vụ nhiệm vụ chính trị của địa phương. Giả sử, trường hợp hủy QĐHC đó sẽ ảnh hưởng tới tình hình chính trị, an ninh - xã hội của địa phương thì Tòa sẽ phán quyết ra sao? chưa tính đến các yếu tố tác động, ảnh hưởng khác mà thực tiễn đã và đang diễn ra trong hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh hiện nay. Đây là một trong những đặc thù riêng biệt chỉ có trong hoạt động xét xử VAHC của TAND cấp tỉnh.
Thứ hai: Người khởi kiện và người bị kiện trong VAHC của TAND cấp tỉnh có tính đặc thù
*Đặc điểm của người khởi kiện trong vụ án hành chính
So sánh với các loại án khác thì người khởi kiện trong VAHC có tính đặc thù riêng biệt. Người khởi kiện là thuật ngữ chỉ tư cách của cá nhân hay cơ quan, tổ chức khi tham gia tố tụng trong VAHC. Tại khoản 8 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Người khởi kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện VAHC đối với QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; danh sách cử tri…”. Điều 5 cũng quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện VAHC để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Như vậy, theo những quy định trên thì người khởi kiện trong VAHC là những cá nhân, cơ quan, tổ chức phải thỏa mãn các điều kiện: (1) Đối tượng khởi kiện (QĐHC, HVHC, QĐKLBTV) phái có liên quan trực tiếp đến người khởi kiện; (2) Người khởi kiện cho rằng đối tượng khởi kiện trái pháp luật, quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm; (3) Người khởi kiện phải có năng lực hành vi hành chính (khả năng tham gia quan hệ pháp luật hành chính của người khởi kiện: tuổi, năng lực hành vi dân sự…). Cần lưu ý là các QĐHC, HVHC này phải tác động gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì họ mới có thể trở thành người khởi kiện.
Bên cạnh đó, người khởi kiện phải thỏa mãn các điều kiện quy định tại Điều 54 Luật TTHC. Nghĩa là phải có năng lực TTHC bao gồm năng lực pháp luật
TTHC và năng lực hành vi TTHC. Năng lực pháp luật TTHC là tổng thể những quyền và nghĩa vụ tố tụng mà pháp luật quy định cho cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm quyền khởi kiện VAHC, những quyền và nghĩa vụ tố tụng khác sau khi vụ án đã phát sinh năng lực hành vi của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong TTHC là khả năng tự thực hiện việc khởi kiện VAHC hoặc ủy quyền cho người khác tham gia TTHC. Năng lực hành vi TTHC của cá nhân sẽ khác nhau tùy theo độ tuổi và khả năng nhận thức. Người từ đủ 18 tuổi trở lên có quyền tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong TTHC hoặc có thể ủy quyền cho bất cứ người nào đại diện cho mình tham gia tố tụng theo quy định tại Điều 48 và Điều 54 Luật TTHC (trừ những người không được làm người đại diện theo khoản 6, khoản 7 Điều 54).
* Đặc điểm của người bị kiện trong vụ án hành chính
Người bị kiện trong VAHC là chủ thể đặc biệt có đặc điểm hoàn toàn khác với các quan hệ pháp luật khác như trong hình sự, dân sự, kinh doanh thương mại… Người bị kiện trong VAHC dù là tổ chức hay cá nhân luôn liên quan đến quyền lực nhà nước, họ phải thỏa mãn điều kiện phải là người thực hiện nhiệm vụ, công vụ QLHCNN theo quy định. Người bị kiện trong VAHC luôn luôn liên quan đến quyền lực công (công quyền).
Nói cách khác là họ có chức năng, thẩm quyền, có trách nhiệm để thi hành công vụ trong lĩnh vực QLHCNN theo quy định của pháp luật. Đây là đặc trưng cơ bản để xác định đó là án hành chính. Trong trường hợp người có thẩm quyền không thực hiện nhiệm vụ, công vụ hoặc họ thực hiện không liên quan gì đến quyền lực hành chính công, dù có bị khởi kiện tại Tòa án thì cũng không trở thành chủ thể người bị kiện trong VAHC.
Thứ ba: Đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính mang tính đặc thù
Đây là một loại đối tượng xét xử đặc biệt mà các bên tranh chấp ban đầu có vị trí bất bình đẳng với nhau (quản lý và đối tượng quản lý) và sau đó, trong quan hệ tố tụng pháp luật lại đặt các bên vào vị trí bình đẳng, ngang nhau về quyền và nghĩa vụ trước tòa. Hoạt động HCNN do cá nhân và một số cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện. Để thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao thì các chủ thể quản lý thông qua chủ yếu các phương tiện QĐHC và HVHC. Theo quy định của Luật TTHC thì đối tượng khởi kiện trong VAHC bao gồm:
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND).
- Khiếu kiện QĐKLBTV công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh [82].
Thứ tư: Đặc điểm của trình tự, thủ tục giải quyết các VAHC
Thủ tục hành chính được xem là một dạng của hoạt động tài phán tư pháp. Theo nghĩa rộng thì tài phán là quyền lực của Chính phủ trong việc xem xét tính đúng sai của các hoạt động diễn ra trên phạm vi lãnh thổ nhất định; theo nghĩa hẹp thì thuật ngữ này dùng để chỉ thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét, đánh giá và ra các phán quyết đối với vụ việc cụ thể và với các đối tượng xác định. Theo khái niệm này thì tài phán được hiểu bao gồm hoạt động giải quyết tranh chấp của Tòa án và hoạt động giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính [66].
Chúng ta thừa nhận cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng thủ tục tố tụng, tuy nhiên không thành lập một hệ thống THC độc lập mà thành lập các THC với tư cách là tòa chuyên trách thuộc hệ thống TAND. Vậy, TTHC là việc giải quyết các KKHC bằng các trình tự, thủ tục tố tụng, được giải quyết bởi THC thuộc hệ thống TAND theo một cơ chế riêng được điều chỉnh bởi ngành Luật TTHC.
Xét về bản chất, TTHC là một phương thức giải quyết các KKHC, nó tồn tại song song với cơ chế giải quyết các khiếu nại, tố cáo hành chính. So với cơ chế giải quyết các KKHC bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, TTHC có ưu điểm lớn đó là các khiếu kiện được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan chuyên trách độc lập - đó là các THC thuộc TAND. Không những thế, TTHC còn bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án, đây là điều không thể có được khi giải quyết theo TTHC các KKHC. Chính vì vậy, đây là một cơ chế hữu hiệu góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi
những quyền lợi của họ bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của các cơ quan công quyền [125]. Trình tự, thủ tục giải quyết các VAHC được thể hiện ở một số điểm sau đây: Về cơ sở pháp lý để tiến hành các hoạt động tố tụng; Về người tham gia tố tụng; Về các hoạt động cụ thể được tiến hành trong hoạt động tố tụng.
Thứ năm: Đặc điểm về chủ thể tham gia xét xử các vụ án hành chính
Do có những đặc thù về người khởi kiện và người bị kiện trong VAHC, cho nên, trong quá trình giải quyết các VAHC có nhiều nguy cơ tiềm ẩn ảnh hưởng đến sự vô tư, khách quan của Thẩm phán và Hội thẩm nói riêng cũng như sự độc lập của Tòa án nói chung. Các biểu hiện tác động đến sự khách quan ấy trên thực tế có rất nhiều, phức tạp, đa dạng và xuất phát từ các chủ thể khác nhau, làm cho quá trình giải quyết vụ án thiếu khách quan từ đó các quyền và lợi ích chính đáng và hợp pháp của công dân không được bảo vệ một cách thỏa đáng [41].
Sự tương quan quyền lực giữa chủ thể tham gia xét xử và người bị kiện trong VAHC. Theo quy định của pháp luật thì người ra các QĐHC hay có HVHC đa số là những người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan nhà nước. Theo như các số liệu thống kê, thì đa số các vụ KKHC ở Việt Nam đều liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến cơ quan quản lý HCNN ở địa phương - UBND. Nếu xét về tổ chức trong bộ máy nhà nước, TAND nói chung và THC nói riêng không phụ thuộc nào vào cơ quan HCNN ở địa phương. Tuy nhiên, với vai trò là một cơ quan quản lý HCNN tại địa phương thì thẩm quyền của UBND bao trùm lên rất nhiều mặt, lĩnh vực trong đời sống xã hội tại địa phương. Với vị trí, vai trò to lớn như vậy, cơ quan HCNN ở địa phương có ảnh hưởng lớn lao đến đội ngũ cán bộ công chức nói chung và đội ngũ Thẩm phán, HTND trong địa phương mình nói riêng [54]. Khi người dân khởi kiện yêu cầu hủy bỏ quyết định trái pháp luật của chính quyền địa phương thì việc có Thẩm phán “e ngại”, nể nang, né tránh, không dám ra phán quyết khẳng định tính bất hợp pháp của QĐHC, HVHC là khó tránh khỏi [103].
Về HTND, hiện nay các HTND ở nước ta thường là các cán bộ, công, viên chức của các cơ quan nhà nước hoặc đương chức hoặc đã về hưu, do Mặt trận Tổ quốc giới thiệu nên tính nhân dân cũng ở mức độ nhất định. Vì là cán bộ, công chức và nhiều khi trong số đó là những người chưa được đào tạo chuyên sâu về pháp lý, nên quá trình giải quyết còn mang tính chủ quan và không tránh khỏi “cả nể” các cơ
quan nhà nước. Mặt khác, thực tiễn cho thấy quan điểm giải quyết án của HTND chủ yếu dựa vào ý chí của Thẩm phán - chủ tọa phiên tòa [46].