- Có ý kiến đề nghị mô hình cơ quan tài phán hành chính tương tự như Tòa án quân sự để vừa phù hợp với quy định của Hiến pháp (TANDTC là cơ quan xét xử cao
4.2.2. Hoàn thiện một số quy định của pháp luật liên quan đến xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Thứ nhất: Hoàn thiện một số quy định của pháp luật còn chưa thống nhất
Một số đề xuất, kiến nghị về những vấn đề lớn cần sửa đổi, bổ sung và quy định mới trong Luật TTHC. Việc sửa đổi toàn diện Luật TTHC phải phù hợp và đáp ứng yêu cầu chủ trương, đường lối của Đảng về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật và chiến lược cải cách tư pháp, xác định yêu cầu cần cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 vào Luật TTHC đảm bảo nguyên tắc
Hiến định: quyền con người, quyền công dân được Nhà nước công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm.
Các quy định của pháp luật TTHC cần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, khả thi, đồng bộ và thể hiện được đặc điểm của hoạt động giải quyết KKHC. Mặc dù được ban hành tương đối gần nhau nhưng khái niệm QĐHC, HVHC trong Luật TTHC năm 2015 và Luật Khiếu nại năm 2011 vẫn có những quy định khác nhau. Hai văn bản luật này có liên quan với nhau, việc xác định khái niệm QĐHC, HVHC là rất quan trọng, liên quan đến việc xác định đối tượng khiếu nại, đối tượng khởi kiện. Vì vậy, cần thiết phải sửa đổi để bảo đảm thống nhất khái niệm về QĐHC, HVHC trong hai văn bản pháp luật này. Bên cạnh đó, các cơ quan có thẩm quyền cần tăng cường hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật nhất là trong điều kiện Luật TTHC mới được ban hành; tăng cường công tác xây dựng pháp luật để đảm bảo sự thống nhất giữa các quy định của pháp luật, đặc biệt là các quy định trong Luật TTHC, Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, các quy định khác có liên quan như các quy định về sở hữu trí tuệ, cạnh tranh, xử lý VPHC,…
Tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật nội dung có liên quan đến giải quyết KKHC. Có thể khẳng định muốn giải quyết căn bản vấn đề KKHC, hạn chế các khiếu kiện nảy sinh thì việc hoàn thiện các quy định của pháp luật nội dung là đặc biệt quan trọng, nhất là pháp luật về đất đai, pháp luật về cán bộ, công chức, pháp luật về xử lý VPHC,... Quy định của pháp luật trên các lĩnh vực có đầy đủ, thống nhất, phù hợp với thực tiễn thì mới tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan hành chính nhà nước ban hành QĐHC, thực hiện HVHC, quản lý hành chính trên các lĩnh vực, tránh được các khiếu kiện phát sinh và trong trường hợp phát sinh KKHC thì Tòa án có cơ sở, có căn cứ để giải quyết vụ án, nâng cao chất lượng xét xử.
Trong tổng số đơn khiếu nại, tố cáo hàng năm các cơ quan hành chính nhà nước nhận được có khoảng 70% là đơn khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai… [53]. Trong lĩnh vực tư pháp, số lượng các VAHC liên quan đến việc khởi kiện của công dân đối với các QĐHC về quản lý đất đai. Như vậy, có thể nhận thấy, lĩnh vực đất đai là lĩnh vực nảy sinh nhiều khiếu nại, khiếu kiện, số lượng khiếu nại, khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai luôn chiếm tỷ lệ cao trong tổng số các khiếu nại, khiếu kiện phát sinh, pháp luật đất đai mặc dù trong thời gian vừa qua đã luôn được quan
tâm hoàn thiện nhưng vẫn còn nhiều bất cập. Chính vì vậy, trong thời gian tới cần thiết phải đặc biệt chú trọng việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật đất đai, nhất là các quy định về quản lý đất đai, việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư,…
Bên cạnh đó, cũng cần quan tâm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức, quy định cụ thể, rõ ràng chức trách, nhiệm vụ của từng vị trí công việc, trách nhiệm trong việc ban hành QĐHC, thực hiện HVHC của cán bộ, công chức. Cùng với việc nâng cao trình độ, năng lực chuyên môn nghiệp vụ thì cần chú trọng bồi dưỡng nâng cao hơn nữa phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức, đạo đức công vụ. Đồng thời, coi trọng cơ chế kiểm tra, giám sát việc tuân thủ các quy định của pháp luật, tăng cường thanh tra công vụ, thực hiện công khai đầy đủ, cụ thể về TTHC, thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan, cán bộ, công chức để nhân dân giám sát. Đẩy mạnh cải cách hành chính; cải cách TTHC một mặt phải tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, mặt khác phải bảo đảm yêu cầu quản lý của Nhà nước; đòi hỏi phải được tiến hành đồng bộ, khẩn trương, kiên trì, liên tục; bảo đảm để TTHC được quy định thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được thực hiện thống nhất trên cả nước.
Bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động xét xử các VAHC; tập trung giải quyết các vướng mắc về nghiệp vụ để kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn xét xử các VAHC. Làm tốt công tác đào tạo, tập huấn chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức; trong đó chú trọng đào tạo thông qua việc rút kinh nghiệm xét xử. Tập trung bồi dưỡng, bồi dưỡng chuyên sâu về kiến thức QLHCNN, kỹ năng xét xử cho Thẩm phán và HTND tham gia xét xử hành chính.
Thứ hai: Về bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong TTHC
Thực hiện quan điểm chỉ đạo tại các Nghị quyết về cải cách tư pháp đến năm 2020 về “đẩy mạnh tranh tụng tại phiên tòa” [7]. Thể chế hóa quy định tại khoản 5 Điều 103 của Hiến pháp năm 2013 về “Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm”. Tuy nhiên, đảm bảo nguyên tắc tranh tụng không đồng nhất với việc thay thế hoàn toàn mô hình xét hỏi sang mô hình tranh tụng mà cần phải tiếp thu có chọn lọc những hạt nhân hợp lý của mô hình tố tụng tranh tụng, phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam. Trong thủ tục TTHC, thì nguyên tắc tranh tụng được thể hiện
ngay từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc xét xử. Để duy trì những nội dung hợp lý của mô hình TTHC cần xác định rõ trách nhiệm chứng minh thuộc về đương sự
(bao gồm người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan), Tòa án chỉ có nghĩa vụ xác minh thu thập chứng cứ và xét hỏi khi cần thiết. Theo đó, thủ tục TTHC cần phải tạo điều kiện để đương sự thực hiện quyền tranh tụng, cụ thể như sau:
Quy định chặt chẽ về quyền, nghĩa vụ, thủ tục cung cấp chứng cứ, chứng minh; coi trách nhiệm thu thập chứng cứ của người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan (đương sự) là nội dung trọng tâm. Thời hạn giao nộp chứng cứ của đương sự do Thẩm phán được phân công giải quyết vụ việc ấn định nhưng phải trước khi có Quyết định đưa vụ án ra xét xử ở cấp sơ thẩm, trừ trường hợp có trở ngại khách quan mà không thể giao nộp chứng cứ đúng thời hạn.
Chứng cứ do đương sự giao nộp phải được đương sự chụp, sao thành nhiều bản (số lượng bản tương đương với số lượng các đương sự trong vụ án và VKSND cùng cấp). Khi nhận được chứng cứ từ đương sự, Tòa án thông báo cho phía bên kia biết chứng cứ do đương sự nộp. Nếu phía bên kia yêu cầu được chuyển giao chứng cứ thì yêu cầu các bên giao nhận cho nhau, việc giao nhận phải lập thành văn bản. Việc chuyển chứng cứ cũng có thể do Tòa án chuyển bản sao, bản chụp các chứng cứ cho phía bên kia, kèm theo yêu cầu đương sự đưa ra ý kiến về việc chấp nhận hay không chấp nhận chứng cứ đó; đồng thời gửi bản sao tài liệu này đến VKSND cùng cấp đối với những trường hợp VKSND tham gia phiên tòa hoặc có yêu cầu. Thẩm phán quy định thời hạn nhất định yêu cầu đương sự phải có ý kiến bằng văn bản đối với chứng cứ do bên kia nộp. Trường hợp đương sự không có ý kiến thì được xem như đã chấp nhận chứng cứ do phía bên kia cung cấp. Trong trường hợp cần phải thẩm tra lại chứng cứ mà đương sự cung cấp thì Tòa án có thể hoãn phiên tòa.
Cần bổ sung quy định về việc: Thẩm phán phải thông báo cho các bên có liên quan về những căn cứ đánh giá tính bất hợp pháp của QĐHC, HVHC (như sai thẩm quyền, áp dụng pháp luật không đúng...) trong thời hạn nhất định để các bên có điều kiện về thời gian chuẩn bị các ý kiến của mình để sẵn sàng cho việc lập luận tại tòa; Quá trình xác minh, thu thập chứng cứ thì Thẩm phán có toàn quyền đưa ra
và thực thi các biện pháp điều tra có tính bắt buộc đối với các bên đương sự và các bên có liên quan. Trong trường hợp các đương sự đã có yêu cầu hoặc Thẩm phán cũng đã có yêu cầu nhưng cơ quan hành chính không đưa ra các giấy tờ, tài liệu theo yêu cầu thì tòa sẽ coi chính họ đang cầm giữ giấy tờ, tài liệu như trong đơn khởi kiện đã cáo buộc. Có như vậy mới khắc phục được tình trạng quan liêu, hách dịch, cửa quyền của các cơ quan hành chính.
Về thủ tục tố tụng tại phiên tòa, cần nghiên cứu theo hướng phiên tòa không diễn ra như hiện nay, mà phải tăng cường mạnh mẽ vai trò của Tòa án chủ yếu điều hành phiên tòa, hai bên trình bày tranh luận và đưa ra chứng cứ, quy định việc công bố lời khai của đương sự vắng mặt khi tranh luận tại phiên tòa. Thẩm phán chỉ hỏi ở mức độ rất hạn chế để làm rõ những vấn đề chưa rõ. Kết quả tranh tụng tại tòa là căn cứ để HĐXX đưa ra các phán quyết. Hoàn thiện cơ chế đảm bảo để luật sư thực hiện tốt việc tranh tụng tại phiên tòa, đồng thời xác định rõ chế độ trách nhiệm đối với Luật sư khi tham gia tố tụng tại Tòa án.
Thứ ba: Về thẩm quyền của Tòa án
Thẩm quyền của Tòa án cần được sửa đổi, bổ sung phù hợp và đồng bộ với quy định của Luật Tổ chức TAND năm 2014 [81]. Với mô hình Tòa án bốn cấp, thì TAND cấp huyện có nhiệm vụ, quyền hạn giải quyết sơ thẩm đối với một số loại việc. Tòa án cấp tỉnh xét xử sơ thẩm đối với hầu hết loại việc và xét xử phúc thẩm những vụ việc mà bản án, quyết định sơ thẩm của TAND cấp huyện chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật. TAND cấp cao phúc thẩm những vụ việc mà bản án, quyết định sơ thẩm của TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc địa hạt tư pháp chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật; giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của các TAND thuộc địa hạt tư pháp bị kháng nghị theo quy định của pháp luật, theo đó HĐXX giám đốc thẩm, tái thẩm gồm 3 Thẩm phán cấp cao xét xử bản án, quyết định của Tòa án cấp tỉnh có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm; Ủy ban Thẩm phán TAND cấp cao xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định của Tòa án cấp cao có hiệu lực pháp luật. Hội đồng Thẩm phán TANDTC (Hội đồng 5 Thẩm phán và Hội đồng
toàn thể) xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Ủy ban Thẩm phán TAND cấp cao bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm. Thời hạn giám đốc thẩm phải theo hướng rút ngắn, có điểm dừng và có tính đến thời hiệu yêu cầu thi hành bản án, quyết định của Tòa án.
Thẩm quyền xét xử của Hội đồng xét xử.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 193 Luật TTHC quy định HĐXX có quyền: “Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” mà không quy định quyền sửa một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn giải quyết VAHC có trường hợp Tòa án đã hủy QĐHC; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật nhưng cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định mới vẫn giữ nguyên những nội dung trong quyết định mà Tòa án đã hủy hoặc có trường hợp ban hành quyết định mới nhưng vẫn không đúng quy định pháp luật dẫn đến vụ việc không được giải quyết triệt để và vụ án giải quyết nhiều lần.
Vì vậy, cần bổ sung thẩm quyền sửa quyết định một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật là hợp lý.
Tiếp tục bổ sung chức năng, nhiệm vụ và mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các KKHC. Trong quá trình nghiên cứu để xây dựng THC ở nước ta, việc xác định thẩm quyền của THC là vấn đề rất quan trọng. Đây là một trong những yếu tố quyết định vai trò của THC. Quy định thẩm quyền phù hợp sẽ đảm bảo cho THC hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, khách quan. Việc quy định tổ chức cũng như thẩm quyền của THC phải phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ mày nhà nước, đặc điểm của nền hành chính, truyền thống pháp lý, đồng thời phải đảm bảo tính đặc thù trong hoạt động XXHC. Việc xác định thẩm quyền của THC cũng phải căn cứ vào cơ cấu tổ chức, vị trí của THC trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Mặt khác, vị trí, cơ cấu tổ chức có ý nghĩa quyết định phạm vi thẩm quyền của THC.
Theo quy định tại Điều 30, 31, 32 của Luật TTHC năm 2015 thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện QĐHC, HVHC, trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Tòa án cũng có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống…
Việc quy định Tòa án không có thẩm quyền giải quyết đối với khiếu kiện các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định là phù hợp. Tuy nhiên, cần cân nhắc việc quy định Tòa án không có thẩm quyền giải quyết đối với khiếu kiện các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức; Khoản 3 Điều 102 của Hiến pháp năm 2013 quy định TAND có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân... [79]. Do vậy, cần mở rộng thẩm quyền theo hướng Tòa án không được từ chối thụ lý VAHC với lý do không có luật quy định. Nên trao thẩm quyền cho TAND được xét xử các QĐHC, HVHC thuộc nhóm quan hệ nội bộ. Như đã phân tích nhiều QĐHC, HVHC nội bộ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân. Nếu vẫn cứ loại trừ nhóm quan hệ này không được khởi kiện (như Luật TTHC năm 2105) là chưa đảm bảo quyền lợi cho các chủ thể trong quan hệ pháp luật này.
Bởi vì QĐHC, HVHC mặc dù mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức nhưng liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì cần thiết quy định có thể bị khởi kiện tại Tòa án. Luật quy định thẩm quyền của Tòa án loại trừ những QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức (tức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng,