* Nhóm nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất: Nguyên nhân về đạo đức nghề nghiệp
Những hạn chế, yếu kém trong quá trình giải quyết án hành chính của TAND cấp tỉnh hiện nay, một trong những nguyên nhân là phẩm chất đạo đức của một bộ phận Thẩm phán, thư ký tòa án chưa thực sự chuẩn mực. Một mặt, bị tác động bởi cơ chế thị trường, ảnh hưởng của lợi ích (bao gồm cả lợi ích vật chất, lợi ích chính trị) dẫn đến quá trình giải quyết một số VAHC chưa thực sự vô tư, khách quan theo hướng mang lại lợi thế cho phía cơ quan công quyền, cho cán bộ, công chức nhà nước. Phía tổ chức và công dân (người khởi kiện) thường ở trong hoàn cảnh “yếu thế” trong phán quyết của tòa án. Mặt khác, do lợi ích chính trị, tổ chức nên còn e ngại đối với các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN nên dẫn đến vừa đùn đẩy, né tránh xét xử án hành chính, vừa “câu giờ” xem thái độ, vừa đưa ra phán quyết có lợi cho người bị kiện.
Năm 2017, TANDTC đã xây dựng Quy chế kiểm tra trong TAND, quy định xử lý trách nhiệm người giữ chức danh tư pháp trong TAND. Tập trung kiểm tra những lĩnh vực dễ phát sinh tiêu cực như: chấp hành pháp luật về tuyển dụng, điều động, bổ nhiệm, luân chuyển, biệt phái cán bộ, công chức; việc công khai minh bạch tài chính; tinh thần thái độ phục vụ nhân dân của cán bộ, công chức. Thông qua kiểm tra đã kịp thời phát hiện rút kinh nghiệm những thiếu sót trong hoạt động quản lý, điều hành của TAND cấp tỉnh. Trong năm 2017, thông qua công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo đã xử lý kỷ luật 18 công chức thuộc TAND địa phương (trong đó, buộc thôi việc 02 trường hợp, hạ bậc lương 01 trường hợp, cảnh cáo 06 trường hợp, khiển trách 08 trường hợp, xử lý về hình sự 01 trường
hợp). Ngoài ra, các Tòa án địa phương quyết định kỷ luật hình thức khiển trách đối với 17 cán bộ, công chức, người lao động có vi phạm chính sách dân số, kế hoạch hóa gia đình [101].
Thứ hai: Về nhận thức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ của những người tiến hành tố tụng hành chính
Xét xử các VAHC là một trong những hoạt động khá mới đối với Tòa án. Mặt khác, hoạt động quản lý HCNN rất rộng, đa dạng, bao trùm hầu hết các lĩnh vực trong đời sống xã hội. Theo đó, pháp luật để điều chỉnh các quan hệ hành chính rất nhiều và phong phú. Để giải quyết được thấu đáo các tranh chấp hành chính đòi hỏi Thẩm phán phải có kiến thức sâu về pháp luật, kiến thức rộng trên nhiều lĩnh vực khác nhau: kinh tế, văn hóa - xã hội, phong tục tập quán…Đặc biệt là kiến thức về QLHCNN. So với yêu cầu Thẩm phán TAND cấp tỉnh nói chung vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu.
Những người tham gia giải quyết các VAHC của TAND cấp tỉnh về kiến thức QLHCNN vẫn còn những hạn chế, hầu chưa được đào tạo một cách cơ bản về kiến thức QLHCNN, thực tiễn quản lý hành chính học cũng chưa được trải qua. Như vậy về lý thuyết QLHCNN cũng chưa được đào tạo, về thực tế họ cũng chưa được trải nghiệm, vậy mà bổn phận của họ lại phải đưa ra phán quyết đúng - sai về lĩnh vực đó. Công tác bồi dưỡng cơ bản và cần thiết về QLHCNN cũng chưa thực sự được coi trọng. Một số cán bộ chưa nắm vững và không kịp thời cập nhật các quy định của pháp luật về QLHCNN cũng như quy phạm điều chỉnh hoạt động xét xử VAHC. Trong công tác chuyên môn còn vi phạm điều kiện khởi kiện và thụ lý VAHC. Đường lối giải quyết không đúng khiến cho một số vụ án bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm.
Trong quá trình thụ lý, giải quyết các VAHC, một số thẩm phán có những sai sót trong việc nghiên cứu, áp dụng pháp luật không đúng hoặc năng lực, trình độ chuyên môn còn bị hạn chế… Ngoài ra, khi giải quyết các VAHC, bản lĩnh nghề nghiệp của thẩm phán chưa cao, còn bị áp lực liên quan đến mối quan hệ với người có thẩm quyền ban hành QĐHC hoặc cơ quan hành chính bị khiếu kiện. Bên cạnh đó, còn có những thẩm phán có tâm lý ngại va chạm nên chất lượng xét xử cũng
còn có những hạn chế, thậm chí có đưa ra xét xử thì phán quyết không đúng với quy định của pháp luật. Trong xét xử các VAHC, có một số trường hợp do ngại đụng chạm với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền cùng cấp, nên khi xem xét và thụ lý đơn khởi kiện VAHC của cá nhân, tổ chức, một số người có thẩm quyền xem xét thụ lý đơn khởi kiện còn đưa ra những lý do không đúng pháp luật để từ chối việc thụ lý vụ án.
Năng lực những người tiến hành tố tụng như: Thẩm phán, Kiểm sát viên, HTND từng bước được nâng lên. Tuy nhiên, trình độ năng lực của một bộ phận đội ngũ những người tiến hành tố tụng như Thẩm phán, Thư ký, Kiểm sát viên, HTND chưa đáp ứng được yêu cầu, không hiểu đúng, không cập nhật kịp thời các văn bản và hướng dẫn thi hành pháp luật, trong khi các quan hệ pháp luật hành chính ngày càng phức tạp; một bộ phận đội ngũ thẩm phán còn trẻ, kinh nghiệm chưa nhiều nên ảnh hưởng đến chất lượng giải quyết các VAHC trên thực tế. Ngoài ra, nhiều thẩm phán bị áp lực về tâm lý lo ngại án bị hủy, sửa nên thiếu sự chủ động, chậm đổi mới về kỹ năng xét xử, gây bức xúc cho các đương sự hoặc giải quyết không đúng, không đầy đủ, vượt quá yêu cầu của đương sự, dẫn đến bị hủy án hoặc sửa án.
Thứ ba: Nguyên nhân về tinh thần trách nhiệm thực thi công vụ
Lãnh đạo một số TAND cấp tỉnh chưa phát huy đầy đủ tinh thần trách nhiệm, tính chủ động trong triển khai các nhiệm vụ; năng lực quản lý và điều hành trong công tác còn hạn chế, lề lối làm việc, thủ tục hành chính - tư pháp tại các Tòa mặc dù có đổi mới nhưng còn chậm so với yêu cầu. Vẫn còn một số Thẩm phán, công chức Tòa án còn thụ động, thậm chí ngại xét xử hành chính (vì án hành chính vừa phức tạp, lại vừa đụng chạm đến nhiều vấn đề nhậy cảm), còn có biểu hiện đùn đẩy, né tránh hoặc “câu giờ” trong quá trình xét xử VAHC sơ thẩm và phúc thẩm. ý thức chấp hành kỷ luật, kỷ cương công vụ chưa nghiêm, tinh thần trách nhiệm, thái độ phục vụ nhân dân chưa tốt nên hiệu quả công tác chưa đáp ứng được yêu cầu đề ra.
Công tác tập huấn chuyên sâu đối với một số quy định của LTTHC phục vụ cho hoạt động tố tụng chưa được quan tâm đúng mức, có những nội dung mới chưa được cập nhật và hướng dẫn kịp thời nên chưa đảm bảo việc vận dụng các quy định của LTTHC được thống nhất và mang lại kết quả cao.
Công tác phối hợp trong hoạt động tố tụng còn nhiều hạn chế, chưa có quy định cụ thể nhiệm vụ và trách nhiệm của các cơ quan chuyên môn trong công tác phối hợp cũng như chế tài khi cán bộ các cơ quan chuyên môn không tham gia công tác phối hợp; đặc biệt vấn đề phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính và các cơ quan hữu quan trong việc thẩm định, định giá tài sản, cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ chưa được đầy đủ, kịp thời, thậm chí có trường hợp không cung cấp thông tin cho Tòa án khi đã có yêu cầu. Công tác tuyên truyền quy định của LTTHC trong nhân dân còn chưa thường xuyên nên sự hiểu biết và nhận thức của người dân trong việc tuân thủ quy định của LTTHC còn hạn chế.
Nhận thức pháp luật của một số đương sự, kể cả phía người bị kiện (thường là cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ, công chức) còn nhiều vấn đề cầnphải được bổ sung, nên trong nhiều trường hợp đương sự cố tình né tránh, đối phó, thậm chí chống đối bằng nhiều hình thức như: gây khó khăn trong việc cung cấp lời khai, chứng cứ, không đến Tòa theo giấy triệu tập, khiếu nại kéo dài,… cũng làm ảnh hưởng đến thời hạn và chất lượng giải quyết vụ án của TAND cấp tỉnh.
Thứ tư: Về kỹ năng và bản lĩnh nghề nghiệp của Thẩm phán và những người tiến hành tố tụng còn hạn chế
Việc thực hiện nguyên tắc thẩm phán và HTND độc lập chỉ tuân theo pháp luật chưa thực sự được bảo đảm. Có thể thấy, đây không còn là một nguyên tắc xa lạ đối với hoạt động tố tụng và phải được bảo đảm thực hiện nghiêm túc trong thực tiễn. Nhưng hiện nay cơ chế bảo đảm thực hiện nguyên tắc này vẫn có vấn đề. Luật chưa quy định hành vi nào là hành vi vi phạm nguyên tắc độc lập xét xử của HĐXX, các chế tài xử lý đối với người có hành vi vi phạm và cơ chế pháp lý bảo đảm địa vị pháp lý của thẩm phán và Hội thẩm nhằm bảo đảm cho các chủ thể này độc lập, chỉ tuân theo pháp luật trong quá trình xét xử, đặc biệt là đối với án hành chính - một loại án có tính chất đặc thù liên quan đến một bên tranh chấp luôn là cơ quan nhà nước (cơ quan mang quyền lực hành chính công). Một số quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 còn khó thi hành trong thực tiễn, nhưng chậm được nghiên cứu, hướng dẫn.
Thứ năm: Phán quyết của Tòa án chưa thuyết phục nên niềm tin của tổ chức và công dân vào việc giải quyết bằng con đường Tòa án chưa cao
Lượng án hành chính hàng năm so với các loại án khác (hình sự, dân sự) là chưa nhiều. Nguyên nhân của tình trạng này có nhiều, xong chủ yếu bởi phán quyết của một số bản án chưa thuyết phục, đa số “phần thắng” thuộc về người bị kiện
(công quyền). Trong thực tế việc giải quyết án hành chính của TAND là khá lâu, chậm về thời gian do án hành chính vừa khó, vừa phức tạp, đụng chạm, liên quan đến nhiều ngành, liên quan đến quyền lực cho nên tâm lý Thẩm phán rất “ngại” thụ lý, giải quyết án hành chính. Hoặc được phân công Thẩm phán luôn tìm mọi cách để “câu giờ” nhất là khi các chứng cứ chống lại người bị kiện. Việc ngại xét xử án hành chính của Thẩm phán cũng bởi cơ chế chính trị - tổ chức hiện nay đang là lực cản khá lớn đối với sự “vô tư - tự tin” trong xét xử. Mặt khác, việc thu thập chứng cứ của đương sự và cả Tòa án ở các ngành có liên quan chức năng chưa thực sự thuận lợi (mặc dù theo luật định thuộc về nghĩa vụ của các cơ quan này khi có yêu cầu của đương sự hay Tòa án). Chính vì vậy, niềm tin của dân chúng, của tổ chức ở nơi Tòa án bị giảm sút, nhất là khi phải “kiện quan”. Trong khi đó khiếu nại hành chính lại có số lượng không nhỏ hàng năm.
* Nhóm nguyên nhân khách quan
Một là: Về hệ thống pháp luật liên quan đến xét xử các vụ án hành chính:
Quy định của LTTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn những vấn đề chưa đầy đủ, chưa thống nhất. Có những quy định chưa đáp ứng thực tế; chưa phù hợp hoặc không còn phù hợp, thiếu rõ ràng, chưa chi tiết, cụ thể, thậm chí có xung đột nhưng chậm được sửa đổi, bổ sung hoặc hướng dẫn kịp thời, nên còn có những cách hiểu khác nhau; có những quy định chưa bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Một số vấn đề phát sinh mới chưa được bổ sung vào LTTHC và chưa được hướng dẫn kịp thời. Các điều luật quy định có tính chất bổ trợ trong hoạt động tố tụng như cấp, thông báo, tống đạt văn bản tố tụng, giám định, thẩm định, định giá… chưa mang tính xã hội hóa còn ràng buộc trách nhiệm cho Tòa án.
Một số quy định của Luật TTHC vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể, chưa rõ gây khó khăn cho việc áp dụng của TA. Khái niệm “QĐHC” được giải thích tại khoản 1 Điều 3 Luật TTHC được xác định “QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà
nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Như vậy, QĐHC được xác định là văn bản có thể được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc hình thức khác có nội dung quyết định về một vấn đề cụ thể. Tuy nhiên, chưa nêu được những tiêu chí đặc trưng để xác định văn bản nào là QĐHC là đối tượng khởi kiện của VAHC, văn bản nào không phải QĐHC và không thuộc đối tượng khởi kiện của VAHC là một vấn đề hết sức phức tạp. Mặt khác, những QĐHC, HVHC của cơ quan, tổ chức khác là những tổ chức nào khi thỏa mãn những điều kiện gì để trở thành đối tượng khởi kiện của VAHC. Bởi vì, những cơ quan, tổ chức khác thường họ không có chức năng QLHCNN. Bởi vậy, cần phải được hướng dẫn cụ thể, có những tiêu chí cụ thể, rõ ràng để quá trình giải quyết Tòa án đỡ gặp khó khăn, vướng mắc trong việc xác định văn bản là đối tượng khởi kiện VAHC khi xem xét, quyết định việc thụ lý VAHC.
Về QĐHC, HVHC mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ chức. Theo quy định tại khoản 4 Điều 3 Luật TTHC 2010: “QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó”. Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011 tại khoản 1 Điều 11 thì “QĐHC, HVHC trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ, QĐHC, HVHC trong chỉ đạo, điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới”. Như vậy, cùng là khái niệm QĐHC, HVHC nội bộ nhưng, tại hai văn bản pháp luật khác nhau thì nội hàm đã có sự khác nhau và đối tượng là QĐHC, HVHC nội bộ theo quy định của Luật Khiếu nại rộng hơn so với Luật TTHC, không chỉ giới hạn trong phạm vi một cơ quan tổ chức mà mở rộng hơn còn có trong mối quan hệ giữa cơ quan hành chính cấp trên với cấp dưới.
Hai là: Về cơ chế đảm bảo thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án:
Nguyên tắc xét xử của TAND nói chung, bên cạnh việc nhiệm vụ góp phần bảo vệ nền công lý, bảo vệ pháp luật, đảm bảo sự công bằng xã hội, thì TAND còn có chức năng góp phần thực hiện nhiệm vụ chính trị ở địa phương thông qua hoạt động xét xử của mình. Bởi vậy, vai trò của cấp ủy địa phương khá quan trọng trong việc
cùng tham gia sử dụng cán bộ, nhất là đội ngũ Thẩm phán, lãnh đạo TAND. Khi bổ nhiệm, tái bổ nhiệm Thẩm phán hoặc chức danh lãnh đạo TAND không thể không có ý kiến của cấp ủy địa phương (Ban Thường vụ Tỉnh ủy, Thành ủy). Thậm chí có những cấp ủy có ý kiến bằng văn bản về việc không đồng ý sử dụng Thẩm phán hoặc lãnh đạo Tòa án trên địa bàn và đề nghị TANDTC luân chuyển. Những cơ chế đó không thể không tác động đến chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh. Trong khi, người bị kiện trong VAHC mà Tòa xét xử lại chủ yếu thuộc hệ thống các cơ quan, cán bộ, công chức của địa phương đó.
Về việc thực hiện nguyên tắc thẩm phán và Hội thẩm độc lập chỉ tuân theo pháp luật. Có thể thấy, đây không còn là một nguyên tắc xa lạ được quy định phải bảo đảm thực hiện trong quá trình thực hiện hoạt động tố tụng. Nhưng hiện nay trong quy định của pháp luật vẫn thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện nguyên tắc