- Luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ
3.3.1. Nguyên nhân khách quan
- Do hạn chế của hệ thống pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản. Đây là hệ thống các quy định pháp luật được Nhà nước chú trọng hoàn thiện trong những năm gần đây, nhất là từ khi chúng ta gia nhập WTO. Tuy nhiên cả một thời gian dài từ 2005 khi Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu được ban hành đã phải chờ Nghị định hướng dẫn và khi phát hiện pháp luật có những lỗ hổng, thiếu đồng bộ, còn nhiều lỗi kỹ thuật thì đến năm 2013 các luật này mới được sửa đổi. Hơn nữa, trong hệ thống pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có giai đoạn dài thiếu vắng các văn bản qui phạm pháp luật qui định trách nhiệm của các cá nhân và cơ quan nhà nước trong việc quản lý, sử dụng và thanh toán vốn đầu tư xây dựng. Cụ thể: Ngày 16/12/2002 Quốc hội Khóa XI đã ban hành Luật Ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 đến ngày 6/6/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước nhưng phải chờ đến ngày 17/6/2011 Bộ Tài chính mới ban hành Thông tư số 86/2011/TT-BTC nhằm “Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước”. Như vậy, tính từ thời điểm việc chi ngân sách nhà nước nói chung và chi đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước nói riêng được “luật hóa” năm 2002 thì mãi cho tới gần một thập kỷ sau, năm 2011 chúng ta mới có được văn bản của cơ quan quản lý nhà nước qui định trách nhiệm trong việc quản lý, thanh toàn vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước và việc vi phạm pháp luật, xâm hại tài sản nhà nước xẩy ra trong lĩnh vực này là điều tất yếu.
Hơn thế nữa, các chỉ tiêu về kỹ thuật xây dựng, hệ thống định mức, tiêu chuẩn, quy chuẩn vẫn còn thiếu hoặc chưa cập nhật kịp thời với tiến bộ khoa học và công nghệ hiện đại nên nhiều lúc vẫn còn sử dụng các định mức, tiêu chuẩn, quy
chuẩn cũ, lạc hậu. Pháp luật được ban hành chậm, dẫn đến thiếu đồng bộ, không phù hợp, thiếu nhất quán giữa các qui phạm pháp luật liên quan gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật và làm nguyên nhân cho những vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có nguồn vốn ngân sách nhà nước.
- Luật Xây dựng năm 2003 có quy định không phù hợp với thực tiễn, nhiều tư tưởng thị trường hóa quá được đề cao, quá coi trọng các chủ đầu tư… thiếu các chế tài tăng cường quản lý chéo, quản lý việc gây lãng phí, tham nhũng, pháp luật còn tạo ra khả năng dễ nâng khống khối lượng công trình nên còn thiếu quy định pháp luật quản lý các nguồn vốn khác nhau; thiếu chế định cụ thể xác định năng lực chủ đầu tư, ban quản lý, nhà thầu… một thời gian dài có quy định bảo hành công trình, nhưng thiếu quy định giải quyết trường hợp nếu doanh nghiệp không còn tồn tại nữa sẽ không còn người bảo hành. Đồng thời có giai đoạn dài thiếu Luật Đầu tư công nên thiếu quy định cụ thể những vấn đề kế hoạch hóa đầu tư, phân bổ, kiểm soát phân hóa nguồn vốn đầu tư. Mặt khác, còn thiếu quy định về quy hoạch vùng lãnh thổ, vùng liên tỉnh, liên huyện, liên xã… dẫn đến các công trình xây dựng bị dàn trải, phân tán, lãng phí nguồn lực, nhất là công trình đầu tư xây dựng vốn nhà nước.
- Luật Đầu tư công (ra đời năm 2014) vẫn còn thiếu nhiều quy định về quyền và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân liên quan đến đề xuất chủ trương đầu tư nên trong thực tế đơn vị đề xuất không có trách nhiệm về tính khả thi của việc đề xuất chủ trương đầu tư nên nhiều chủ trương đầu tư đưa ra thực hiện thiếu khả thi, hiệu quả và vô cùng lãng phí. Hơn nữa, không quy định về quyền và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân liên quan đến đề xuất chủ trương đầu tư dẫn đổ dồn trách nhiệm về cho đơn vị thẩm định và người quyết định đầu tư trong khi người đề xuất chủ trương lại không có trách nhiệm về vấn đề này. Do đó, chủ trương đầu tư thiếu rõ ràng và trách nhiệm của người ban hành chủ trương đầu tư thiếu cụ thể là nguyên nhân của những vi phạm trong quá trình thực hiện và triển khai dự án. Trong Luật Đầu tư công cũng còn thiếu quy định đối với trường hợp được điều chỉnh chương trình đầu tư công theo quy định bởi nếu Luật chỉ quy định “Nếu việc điều chỉnh chương trình đầu tư công chỉ vì lý do điều chỉnh hoặc dừng chủ trương đầu tư của cấp thẩm quyền thì điều này còn chưa rõ hoặc chưa đáp ứng được mục tiêu phát
triển kinh tế. Hơn nữa, một trong các nguyên nhân vi phạm về tăng quy mô, tăng tổng mức đầu tư là do thiếu quy định về điều chỉnh chương trình đầu tư công, dẫn đến vi phạm trong việc cân đối được nguồn vốn.
- Các quy chế, qui định về lựa chọn nhà thầu còn có kẽ hở làm nảy sinh những vấn đề phức tạp cho các bên trong quá trình quản lý thực hiện dự án. Hiện tượng bỏ giá thầu thấp hơn so với giá trần đã được các cấp có thẩm quyền xác định, hiện tượng đấu thầu mang tính chất đối phó chứ chưa phản ánh đúng bản chất của công tác đấu thầu vẫn còn tồn tại, điều này dễ dàng nhận thấy trong hồ sơ dự thầu do mắc phải những lỗi rất cơ bản.
- Do các quy định của từng cơ quan chủ quản về thời gian thực hiện và triển khai dự án phải tuỳ thuộc vào kế hoạch phân bổ vốn mà chưa căn cứ vào khối lượng thực hiện công việc nên vẫn còn hiện tượng chia nhỏ gói thầu để được chỉ định thầu từ đó tạo ra nhiều tiêu cực trong việc tổ chức lựa chọn nhà thầu. Việc giảm giá thầu quá mức để trúng thầu dẫn đến các hậu quả cho công tác quản lý dự án của chủ đầu tư. Bên cạnh đó hiện tượng ‘quân xanh’, ‘quân đỏ’ trong quá trình đấu thầu là vấn đề hết sức phổ biến hiện nay.
- Trách nhiệm của tổ chức, cá nhân lập và thẩm định thiết kế - dự toán chưa được quy định cụ thể, rõ ràng bằng những chế tài về pháp luật - kinh tế. Chưa có cơ chế bảo hành sản phẩm thiết kế và cơ chế thưởng phạt vật chất hoặc có các chế tài xử phạt ở mức cao hơn đối với các tổ chức, cá nhân thiết kế nhằm nâng cao trách nhiệm.
- Do đặc điểm, tính chất của sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện địa chất, thuỷ văn, khí hậu nên việc thi công phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, chất lượng và giá cả sản phẩm chịu ảnh hưởng trực tiếp của các điều kiện tự nhiên...nên việc thực hiện pháp luật dễ dẫn đến vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này.
- Do chế độ, chính sách của Nhà nước trong XDCB có nhiều thay đổi, điều chỉnh nên gây khó khăn cho CĐT trong thực hiện chức năng quản lý giá. Việc thay đổi giá dự toán làm đảo lộn kế hoạch vốn đầu tư của Nhà nước, nợ nần giữa các chủ thể kinh tế tăng lên. Làm tăng nợ công của Nhà nước.
- Do hạn chế của cơ chế quản lý nhà nước lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản và cơ chế quản lý, sử dụng, kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật về sử dụng ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản.
- Do cơ chế quyết định đầu tư: Trong đầu tư xây dựng có nguồn vốn nhà nước ở nước ta hiện nay thì việc quyết định đầu tư là hết sức quan trọng, nó có tác động quyết định đến tất cả các khâu thực hiện đầu tư, quyết định tính công khai minh bạch, việc chấp hành qui định của pháp luật về đầu tư và hiệu quả đầu tư. Vốn đầu tư xây dựng nhà nước hiện nay đang thực hiện theo cơ chế người quyết định đầu tư (Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương, Chủ tịch UBND huyện thành phố trực thuộc tỉnh…); người quyết định đầu tư chỉ định chủ đầu tư (tổ chức thực hiện đầu tư - các ban quản lý hiện nay); người quyết định đầu tư chỉ định người sử dụng (tiếp nhận khai thác sử dụng). Cơ chế này mang lại hậu quả: Việc quyết định đầu tư được thực hiện từ nguồn vốn ngân sách nhà nước nhưng lại hoàn toàn do cá nhân quyết định phụ thuộc vào ý chí chủ quan do lợi ích cá nhân và lợi ích nhóm chi phối dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, không đồng bộ, giá thành xây dựng cao, lãng phí, vi phạm pháp luật và tham nhũng nhiều, dự án công trình luôn chậm tiến độ. Trong thực tế thì có rất nhiều các dự án đầu tư có vốn ngân sách nhà nước đều có liên quan đến lợi ích của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư. Nguy hại hơn là không có ai chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tư, khi dự án đầu tư không có người chủ thật sự. Thực tế đã có quá nhiều công trình đầu tư có quá nhiều
vi phạm pháp luật, không hiệu quả, gây lãng phí, quá nhiều công trình kém chất lượng công trình bị thất thoát vốn tài sản của Nhà nước với số lượng rất lớn nhưng không có cá nhân nào phải chịu trách nhiệm.
- Do cơ chế quản lý, giám sát việc sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng: Vốn chi cho đầu tư xây dựng chiếm tỷ trọng rất lớn trong cơ cấu chi ngân
sách nhà nước, tuy nhiên việc quản lý và giám sát thanh toán vốn đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước lại không được coi trọng và bị buông lỏng đã tạo điều kiện cho các hành vi vi phạm pháp luật xâm hại tài sản nhà nước diễn ra ở hầu hết các dự án công trình.