- Luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ
3.3.2. Nguyên nhân chủ quan
- Do việc thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước theo một đường dây "khép kín" trong một bộ, một tổ chức từ khâu đưa vào kế hoạch thiết kế, thi công, giám sát thi công, đấu thầu, mua sắm thiết bị đến nghiệm thu công trình, do đó đã xảy ra tình trạng giới quyền lực và giới kinh doanh chia chác cho nhau tiền ngân sách nhà nước
- Do công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật trong thực hiện đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước:
Trước hết, do chủ đầu tư lựa chọn tư vấn giám sát thi công chưa có đủ năng lực, kinh nghiệm, chưa trang bị đủ những công cụ, thiết bị cần thiết phục vụ cho việc kiểm tra, nghiệm thu tương tứng với từng công đoạn và họ phải chịu trách nhiệm vật chất khi phạm sai sót.
Thứ hai, trong quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước, công tác giám sát, thanh tra chưa được tiến hành thường xuyên, chặt chẽ về khối lượng và chất lượng công trình nên chưa đảm bảo việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước đúng mục đích, hiệu quả.
Thứ ba, nhiều cuộc thanh tra của các cơ quan chức năng như Thanh tra Chính phủ, thanh tra xây dựng, kiểm toán nhà nước tiến hành phát hiện ra vi phạm song việc xử lý chưa tương xứng với hành vi vi phạm.
Thứ tư, do chức năng giám sát, kiểm tra trong đầu tư xây dựng của CĐT còn nhiều khuyết tật, CĐT (thông qua các ban QLDA) chưa thực hiện nghiêm túc giám sát hiện trường về trình tự thi công và quy trình quy phạm; chưa quán triệt quan điểm “phòng ngừa sự cố hơn là khắc phục sự cố” để loại trừ các sai phạm kỹ thuật, bảo đảm chất lượng công trình theo yêu cầu, tiết kiệm, hiệu quả; thực hiện tốt công tác giám sát - nghiệm thu trong giai đoạn xây lắp có thể sớm phát hiện và kịp thời sửa đổi, bổ sung thiết kế cho phù hợp điều kiện thực tế của hiện trường, chỉnh lý các tài liệu thiết kế trong trường hợp có sai sót.
- Sự tha hoá của một bộ phận cán bộ, công chức trong các cơ quan quản lý nhà nước về ngân sách nhà nước và xây dựng cơ bản. Theo Giáo sư Nguyễn Trường Tiến (Hội Khoa học - Kỹ thuật xây dựng) thì lỗi sai phạm của chủ đầu tư và các nhà
quản lý đầu tư trong quá trình thực hiện các dự án chiếm khoảng gần 60%, trách nhiệm của các nhà thầu xây lắp, cung cấp vật tư, thiết bị trên 30% và do các nhà quản lý tư vấn là hơn 10%. Bởi vậy, nguyên nhân cơ bản, trực tiếp dẫn đến các vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước là lỗi của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc quản lý và thực hiện các giai đoạn của dự án đầu tư đặc biệt là cá nhân những người đứng đầu: Chủ đầu tư và các nhà quản lý đầu tư, các nhà thầu xây lắp, tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát, các nhà thầu cung cấp trang thiết bị, các cơ quan tổ chức thực hiện chi đền bù giải phóng mặt bằng
- Do công tác phòng ngừa và xử lý vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước chưa được coi trọng, chưa được tiến hành thường xuyên.
- CĐT vì mục đích nhằm phục vụ tiến độ giải ngân kế hoạch năm, đã bỏ qua những sai sót, bất hợp lý của hồ sơ thiết kế; có nhiều CĐT lại không đủ năng lực chuyên môn và năng lực tổ chức để thẩm định, khắc phục những sai sót của hồ sơ, thường có tư tưởng khoán trắng cho tư vấn thẩm định trong khi trên thực tế trách nhiệm của các tổ chức tư vấn thẩm định là không lớn nên không đáp ứng được sự kỳ vọng của các CĐT; Sản phẩm thiết kế có nhiều sai lệch so với thực tế triển khai do giai đoạn chuẩn bị đầu tư không thực hiện nghiêm túc, có những công trình phương án thi công và mức đầu tư không khả thi;
- Chất lượng đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác thẩm định dự án còn rất hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu, điều này xuất phát từ công tác tổ chức cán bộ chưa thực hiện nghiêm túc, nhiều lúc vì nể nang cấp trên hoặc vì các mối quan hệ cá nhân nào đó để tuyển người mà chưa căn cứ vào đòi hỏi công việc, chưa thực sự là “vì công việc để tuyển người”.
- Do phần lớn các CĐT đều không có năng lực chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng, do vậy giám sát hiện trường đều thuê các tổ chức tư vấn giám sát thực hiện nên vấn đề chất lượng công trình hầu như khoán trắng cho đơn vị giám sát.
-Do trình độ năng lực của CĐT trong việc xử lý các mối quan hệ giữa CĐT với thiết kế, các đơn vị tư vấn CĐT, với nhà thầu (A-B), và giữa nhà thầu xây lắp với tư vấn giám sát tư vấn quản lý dự án, không có khả năngxử lý kịp thời hiệu quả các tình
huống nẩy sinh trong quá trình quản lý, thực hiện dự án, hạn chế dẫn đến vi phạm pháp luật gây thất thoát lãng phí, chậm tiến độ.
- Do chưa có quy định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khi giám sát, nghiệm thu từng phần và toàn bộ công trình nên chất lượng hạn chế. Nếu có quy định thì việc triển khai thực hiện chưa được nghiêm khắc nên tổ chức, cá nhân được giao trách nhiệm luôn có thái độ “dĩ hoà vi quý” để được nhà thầu có sự quan tâm.
- Do chất lượng khảo sát thiết kế chưa tốt thể hiện là nhiều công trình có sự phát sinh lớn mà giá trị phát sinh tăng lên là do khâu khảo sát không đảm bảo.
- Do việc lập các hợp đồng giao nhận thầu kinh tế còn sơ sài, tính ràng buộc pháp lý chưa cao, chưa đầy đủ điều khoản cụ thể về quản lý chất lượng xây dựng nên các vi phạm pháp luật xảy ra song rất khó khăn trong việc xác định lỗi thuộc bên nào.
- Do thực tế vẫn còn tồn tại dạng thực thanh, thực chi nhất là cơ chế thoả thuận giá giữa CĐT và các tổ chứcnhà thầu xây lắp nên các quy định pháp luật về vấn đề này không được áp dụng và nhiều trường hợp bị vi phạm nghiêm trọng.
- Do chất lượng nghiệm thu còn hạn chế như việc bỏ qua nhiều công đoạn, nghiệm thu qua loa, khoán gọn cho nhà thầu lập thủ tục nghiệm thu… đã tập hợp các chứng từ pháp lý lỏng lẻo, thiếu chính xác nên chất lượng công trình không được đánh giá một cách chính xác và là cơ hội để các bên lợi dụng việc hoàn chỉnh hồ sơ thanh toán khối lượng khống gây ảnh hưởng thiệt hại nghiêm trọng về kinh tế cho Nhà nước.
- Vi phạm pháp luật do thất thoát vốn đầu tư XDCB của Nhà nước trong khâu nghiệm thu là đáng kể và là một thiệt hại ‘kép’ vì chính khâu nghiệm thu không chính xác nhà thầu thu lợi bất chính một khoản tiền.
- Do công tác thanh quyết toán vốn đầu tư còn nhiều bất cập, sai phạm như chưa thực hiện thanh toán theo dự toán, hợp đồng nhằm khuyến khích tiến độ thực hiện dự án nên dẫn đến sự đầu tư dàn trải không tập trung và kém hiện quả. Có trường hợp việc nghiệm thu khối lượng khống để giữ kế hoạch vốn, không ít CĐT đã thông đồng ký hợp thức các chứng từ. Hoặc do Kho bạc nhà nước chưa tổ chức bộ phận thẩm định một cách khách quan trước khi thanh toán. Việc chậm quyết toán đã gây những khó khăn cho CĐT: CĐT trở thành con nợ của các nhà thầu và đến
lượt mình nhà thầu là con nợ của các đơn vị cung ứng vật liệu và ngân hàng. Trả lãi ngân hàng thì lợi nhuận của nhà thầu sẽ bị ảnh hưởng, phải chăng có khoản thu nào đó sẽ được hình thành trong quá trình quản lý lỏng lẻo hiện nay và điều đó có thể lý giải cho việc chất lượng các công trình mau xuống cấp. Bên cạnh đó, do khối lượng tài liệu, hồ sơ hoàn thành công trình để phục vụ báo cáo quyết toán vốn đầu tư là rất lớn, phải lập thành nhiều bộ hồ sơ là một trong các nguyên nhân của chất lượng hồ sơ hoàn công thiếu chính xác, ngoài ra việc không thực hiện nghiêm công tác nghiệm thu hoàn thành công việc theo quy định nên chất lượng hồ sơ hoàn công cũng rất hạn chế.
- Do việc quyết toán công trình không thực hiện nghiêm túc các qui định của Nhà nước còn dây dưa kéo dài.
- Do quá trình công tác kiểm toán trong lĩnh vực kiểm toán đầu tư XDCB có vốn ngân sách nhà nước của KTNN mới chỉ thực hiện được số ít trong tổng số dự án được đầu tư và chỉ tập trung kiểm toán báo cáo tài chính, báo cáo thực hiện vốn đầu tư hay quyết toán vốn của dự án; kiểm toán tuân thủ trong thực hiện quy chế quản lý đầu tư và xây dựng mà chưa chú trọng nhiều đến kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế và hiệu quả của dự án. Đặc biệt là trong đánh giá, phân tích nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tư thì chưa đi sâu để làm rõ trách nhiệm của cá nhân, tổ chức liên quan trong việc để xảy ra sai phạm làm căn cứ đưa ra kiến nghị xử lý triệt để, hoặc một số ít dự án có đưa ra song việc thực hiện kiến nghị kiểm toán của các đối tượng kiểm toán còn chưa nghiêm túc và kịp thời. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến hệ quả là nhiều vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước chưa được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh.
Kết luận chương 3
Qua nghiên cứu thực tiễn đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước, luận án đã đi đến kết luận như sau về thực trạng vi phạm pháp luật:
Thứ nhất, thực trạng vi phạm pháp luật trong khâu chủ trương đầu tư: nhiều dự án đầu tư xác định sai chủ trương đầu tư, dẫn đến đầu tư không có hiệu quả, hoặc hiệu quả đầu tư kém, nhiều dự án do xác định sai chủ trương đầu tư dẫn tới
không đưa vào hoạt động hoặc hoạt động không đúng mục đích dẫn đến thất thoát, lãng phí nghiêm trọng... Như vậy, sai lầm, vi phạm các bước nghiên cứu, phân tích chính sách và chủ trương đầu tư sẽ gây lãng phí, thất thoát nghiêm trọng nhất, cả về lãng phí trực tiếp và lãng phí gián tiếp.
Thứ hai, thực trạng vi phạm pháp luật trong khâu khảo sát thiết kế
Khảo sát không đảm bảo chất lượng, chưa đủ mẫu, chưa sát với thực tế hoặc không đúng với những tiêu chuẩn, quy chuẩn dẫn đến việc phải khảo sátlại hoặc phải phải thay đổi, bổ sung, điều chỉnh thiết kế, phương án thi công nhiều lần, kéo theo là làm thay đổi dự toán, làm chậm tiến độ thi công,... gây lãng phí thời gian, tiền của của dự án; thiết kế không đảm bảo chất lượng, không đồng bộ gây lún, nứt phải phá đi làm lại; phương án thiết kế không hợp lý, sử dụng vật tư, vật liệu không phù hợp với loại công trình (sử dụng vật liệu quá đắt tiền cho công trình cấp thấp); việc chọn hệ số an toàn quá cao, tính toán không chặt chẽ gây lãng phí vật liệu xây dựng và làm lợi cho các bên có lợi ích liên quan.
Thứ ba, vi phạm pháp luật trong khâu đền bù, giải phóng mặt bằng xây dựng
thể hiện trong các hành vi bớt xén tiền đền bù của dân; đền bù không thoả đáng, không đúng đối tượng; chi trả tiền đền bù không theo định mức, khung giá của Nhà nước và địa phương ban hành; khai khống diện tích, khối lượng tài sản được đền bù; làm giả hồ sơ đền bù... từ đó làm tăng thêm vốn đầu tư xây dựng công trình và chính việc đền bù không thoả đáng, hợp lý, không tuân theo quy định làm cho việc bàn giao mặt bằng xây dựng không đúng thời hạn quy định, dẫn đến chậm tiến độ thi công công trình, gây lãng phí, thất thoát vốn.
Thứ tư, vi phạm pháp luật trong công tác triển khai và điều hành kế hoạch đầu tư hàng năm: Bố trí danh mục các dự án đầu tư quá phân tán, dàn trải, không sát với tiến độ thi công của dự án đã được phê duyệt, bố trí kế hoạch đầu tư cho dự án không đủ điều kiện dẫn đến kéo dài thời gian thi công, chậm đưa vào sử dụng làm giảm hiệu quả đồng vốn đầu tư; bố trí kế hoạch đầu tư chỉ chú trọng kế hoạch khối lượng, không xây dựng kế hoạch vốn dẫn đến phát sinh mất cân đối giữa kế hoạch khối lượng và kế hoạch vốn dẫn đến hiện tượng thừa thiếu vốn giả tạo cho các dự án; bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm cho các dự án không theo sát tiến độ đầu tư thực hiện dự án đã được cấp thẩm quyền phê duyệt trong quyết định đầu tư...
Thứ năm, vi phạm pháp luật trong khâu lựa chọn nhà thầu như làm sai lệch bản chất đấu thầu như không thực hiện đúng trình tự đấu thầu; xét thầu, đánh giá để xếp loại nhà thầu khi lựa chọn nhà thầu không chính xác, thiếu chuẩn mực, không đủ khả năng; hiện tượng thông đồng giữa các nhà thầu khi tham gia đấu thầu đã khống chế giá trúng thầu cho đơn vị được thoả thuận để thắng thầu đưa đến phá giá trong đấu thầu.
Thứ sáu, thất thoát, lãng phí, vi phạm trong quá trình thi công xây lắp công trình cơ bản có vốn ngân sách nhà nước thể hiện: Thi công không đảm bảo khối lượng theo thiết kế được phê duyệt hoặc thi công không đúng thiết kế dẫn đến phải phá đi làm lại; sử dụng vật liệu không đảm bảo chất lượng; khai khống khối lượng; ăn bớt vật liệu trong quá trình thi công, chất lượng công trình không đảm bảo...
Thực trạng trên do nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân cơ bản là do pháp luật chưa cụ thể, chi tiết, khó thực hiện; do năng lực cán bộ quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản; do trình độ phát triển kinh tế - xã hội có nhiều biến đổi… và cơ bản là do ý thức trách nhiệm của cá nhân có thẩm quyền và lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm cộng với yếu tố vụ lợi dẫn đến các vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước ngày càng diễn ra phổ biến, tinh vi và đặc biệt nghiêm trọng. Đây chính là cơ sở thực tiễn để đưa ra các biện pháp phòng, chống có hiệu quả các vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước trong thời gian tới.
Chương 4