2.2.2.1. Khái niệm đánh giá thực thi công vụ
“Tổ chức hành chính nhà nước cũng có những đặc điểm chung giống như bất cứ một tổ chức nào khác” (Nguyễn Thị Hồng Hải và cộng sự, 2014). Các quan điểm, lý thuyết về QTNL nói chung và ĐGTHCV nói riêng được áp dụng ở khu vực tư hoàn toàn có thể được áp dụng vào khu vực công bởi các tổ chức công và tư đều có sự tương đồng về chức năng trong QTNL (Hays và Reeves, 1989, dẫn lại từ Park, 2013). Từ quan điểm tiếp cận này, khái niệm “đánh giá thực thi công vụ” rất gần với khái niệm “đánh giá thực hiện công việc”. Trong khi đó, Getnet và cộng sự (2014) cho rằng thuật ngữ “Performance Evaluation”, “Performance Appraisal”, “Employee
24
Evaluation” và “Results Appraisal” đều được dùng để chỉ một hệ thống chính thức xem xét, đo lường tình hình THCV của NLĐ nhằm xác định mức độ hiệu quả trong THCV, năng lực và phẩm chất của họ, do đó các thuật ngữ này có thể được dùng thay thế cho nhau.
Trong các công trình nghiên cứu ở khu vực tư, các nhà khoa học nước ngoài đã đưa ra nhiều phát biểu về “đánh giá thực hiện công việc”. Jones và George (2008) cho rằng ĐGTHCV là đo lường hiệu quả THCV của nhân viên và những đóng góp của họ cho tổ chức. Trong khi đó, Najafi và cộng sự (2010) phát biểu rằng ĐGTHCV là quá trình đánh giá có hệ thống về thành tích của NLĐ trong công việc và tiềm năng phát triển của họ, trên cơ sở so với các tiêu chuẩn đã được xác định từ trước. Cùng quan điểm này, Dessler (2005) cho rằng đó là quá trình so sánh về tình hình THCV của NLĐ trong quá khứ và hiện tại với các tiêu chuẩn được thiết lập. Điều đó mang lại cơ hội để xem xét lại nội dung công việc, kết quả đã đạt được trong kỳ báo cáo và thống nhất các mục tiêu cho giai đoạn tiếp theo. Trong khi đó, Jones và George (2008) nhấn mạnh rằng, ĐGTHCV không chỉ đánh giá hiệu quả THCV mà còn đo lường những đóng góp của NLĐ cho tổ chức. Đó là một quá trình mà một đánh giá viên (thường là NQL hoặc đồng nghiệp) đánh giá tình hình THCV của một NLĐ trong tổ chức (Murphy và Cleveland, 1995).
Một điều dễ nhận thấy, các phát biểu của những nhà nghiên cứu khu vực tư không có sự khác biệt đáng kể so với các nghiên cứu trong khu vực công (Lira và cộng sự, 2016; Seniwoliba, 2014; Kamiti, 2014; Park, 2013; Akbar và cộng sự, 2012; Mathooko và cộng sự, 2011; Roberts và Pavlak, 1996; Behn và Robert, 1995; Ammons và Condrey, 1991). Trong đó, Seniwoliba (2014) cho rằng, ĐGTTCV là quá trình đo lường tình hình THCV và năng lực tương đối của CC thông qua hành vi, kết quả THCV so với những tiêu chuẩn xác định trong một khoảng thời gian cụ thể.
Nhiều nhà nghiên cứu Việt Nam cũng đưa ra quan điểm, định nghĩa khác nhau về “đánh giá thực hiện công việc”. Lê Thanh Hà (2009) phát biểu rằng: “Đánh giá thực hiện công việc là sự đánh giá có hệ thống và chính thức tình hình tình hình thực hiện công việc của người (nhóm người) lao động trong quan hệ so sánh với các tiêu chuẩn đã được xây dựng và thỏa thuận về sự đánh giá đó với người lao động. Đây thực chất là việc so sánh tình hình THCV của chính người (nhóm người) lao động so với yêu cầu đề ra của tổ chức”. Theo Nguyễn Vân Điềm và Nguyễn Ngọc Quân (2012) “Đánh giá thực hiện công việc thường được hiểu là quá trình đánh giá có hệ thống và chính thức tình hình thực hiện công việc của người lao động trong quan hệ so sánh với các tiêu chuẩn đã được xây dựng và thảo luận về sự đánh giá đó với người lao động”. Trong khi đó, Mai Thanh Lan (2019) lại phát biểu rằng “Đánh giá thực hiện công việc là đánh giá mức độ hoàn thành công việc (Performance Appraising) nhằm xác định mức độ hoàn thành công việc của bộ phận và từng cá nhân người lao động so với những tiêu chuẩn đã đề ra của tổ chức”. Mặc dù có những biểu rất đa dạng nhưng các quan điểm này đều thống nhất rằng bản chất của ĐGTHCV là đo lường tình hình THCV trên thực tế của NLĐ so với các tiêu chuẩn đã xác lập nhằm xem xét, ghi nhận một cách công bằng, chính xác quá trình, kết quả THCV của NLĐ.
Để phản ánh việc đo lường tình hình THCV của NLĐ trong các tổ chức công, các nhà nghiên cứu Việt Nam dùng cả hai thuật ngữ là “đánh giá thực hiện công việc” và “đánh giá thực thi công vụ”. Theo Trần Thị Thu và Vũ Hoàng Ngân (2011): “Đánh giá thực hiện công việc trong tổ chức công là việc đánh giá kết quả làm việc của nhân viên, trong sự so sánh với các mục tiêu đã đề ra, hoặc so sánh với kết quả của người lao động khác để có thể xác định mức độ thực hiện công việc của họ”. Nguyễn Thị Hồng Hải (2012) lại dùng thuật ngữ “đánh giá thực thi công vụ” và cho rằng đó “là việc làm thường kỳ diễn ra sau một khoảng thời gian thực thi công việc nhất định, thông thường mỗi năm tổ chức một lần, nhằm đánh giá kết quả thực thi công việc trong thời gian một năm qua”, hoạt động này “tập trung vào xem xét kết quả thực thi công việc của công chức trong mối tương quan so sánh với tiêu chuẩn thực hiện công việc”. Theo Bộ Nội vụ (2018b), “Đánh giá thực thi công vụ của công chức là một quá trình xem xét có hệ thống và chính thức tình hình thực hiện công việc của công chức dựa trên các tiêu chí đánh giá đã được xác định, bằng các phương pháp đánh giá phù hợp để phản ánh quá trình làm việc, kết quả làm việc của công chức”.
Từ các phân tích trên, NCS cho rằng “Đánh giá thực thi công vụ là đo lường một cách có hệ thống và chính thức tình hình thực thi công vụ của công chức trên cơ sở so sánh với những tiêu chuẩn đã được xác lập nhằm bảo đảm sự công bằng, chính xác và công chức hài lòng với việc đánh giá đó”. Quan điểm này được cụ thể hóa như sau:
(1) ĐGTTCV là hoạt động đo lường một cách hệ thống với việc xác định đầy đủ chủ thể, quy trình, tiêu chuẩn, phương pháp, chu kỳ đánh giá,... Đây là một chức năng trong QLCC, được ghi nhận một cách chính thức bởi các quy phạm pháp luật và quy chế, quy định, quy trình nội bộ của CQHCNN.
(2) Đối tượng của ĐGTTCV là tình hình TTCV của công chức, trọng tâm là quá trình, kết quả, hiệu quả TTCV của họ. (3) Bản chất của ĐGTTCV là đo lường tình hình TTCV trên thực tế của công chức trên cơ sở so sánh với các tiêu chuẩn đã được xác lập, từ đó làm rõ KQTTCV, năng lực, trách nhiệm và đạo đức trong thực thi công vụ của công chức.
25
(4) ĐGTTCV cần bảo đảm sự công bằng, chính xác và công chức hài lòng với việc đánh giá đó.
2.2.2.2. Mục đích của đánh giá thực thi công vụ
Fisher và cộng sự (2003) xác định ba mục đích chính của đánh giá là: (1) Phát triển nhân sự (đánh giá được năng lực, xác định nhu cầu đào tạo và chuẩn bị kế hoạch phát triển cá nhân); (2) Phục vụ cho các quyết định hành chính (khen thưởng, trả lương,...); (3) Hoàn thiện quy trình nội bộ và phát triển tổ chức (thông qua việc tạo ĐLLV, cải thiện hiệu suất,...). Trong khi đó, Getnet và cộng sự (2014) nhấn mạnh mục đích kép của đánh giá là phát triển năng lực của nhân sự và cải thiện hiệu quả hoạt động của tổ chức. Trong nghiên cứu này, NCS nhìn nhận mục đích của ĐGTTCV trong tổng thể chức năng QTNL và tạo ĐLLV cho đội ngũ công chức.
ĐGTTCV được xem là một chức năng quan trọng để nắm bắt phẩm chất chính trị, đạo đức lối sống, năng lực, quá trình và KQTTCV của công chức. Thực thi công vụ là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước nên cần có sự kiểm soát và đánh giá nhằm bảo đảm việc thực thi quyền lực nhà nước đúng quy định, trách hiện tượng lạm quyền, tiếm quyền, sử dụng quyền lực sai mục đích. Hoạt động này cung cấp TTPH để NQL điều chỉnh các chính sách, quyết định quản lý cho phù hợp với thực tiễn, bảo đảm hiệu lực, cải thiện năng suất và hiệu quả hoạt động của cơ quan, tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh, thúc đẩy sự phát triển của tổ chức.
ĐGTTCV đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ĐLLV cho đội ngũ công chức, góp phần thỏa mãn nhu cầu được ghi nhận thành tích; nhu cầu được tôn trọng, được khẳng định và phát triển năng lực cá nhân. ĐGTTCV góp phần làm rõ quá trình, kết quả, hiệu quả TTCV của công chức và những đóng góp của họ cho tổ chức. Thông qua ĐGTTCV, nhà quản lý kịp thời ghi nhận, động viên, khen thưởng những nhân tố tích cực và cùng với công chức khắc phục những tồn tại, hạn chế, yếu kém. Kết quả ĐGTTCV cũng là căn cứ quan trọng trong quy hoạch, bổ nhiệm, miễn nhiệm, luân chuyển, điều động, sa thải, đào tạo, bồi dưỡng, phát triển, đãi ngộ và thực hiện các chính sách khác đối với công chức.
Bên cạnh đó, ĐGTTCV cũng tạo ra sự tương tác hai chiều giữa NQL và những công chức được đánh giá. Qua các kỳ đánh giá, công chức được bày tỏ quan điểm, nguyện vọng, nhu cầu và đưa ra những đề xuất đối với NQL. Đồng thời, họ cũng được NQL cung cấp các TTPH và giải đáp những chính sách, quy trình, quyết định quản lý có liên quan. Trên cơ sở đó, NQL và những công chức dưới quyền có sự thấu hiểu,chia sẻ và cùng nhau thảo luận về mục tiêu, kế hoạch phát triển cá nhân, cũng như cách thức nâng cao hiệu quả TTCV trong tương lai. Điều đó thực sự hữu ích trong việc gắn kết, tăng cường sự chia sẻ, thấu hiểu trong tổ chức và góp phần tạo ĐLLV cho đội ngũ công chức.
2.2.2.3. Các yếu tố cấu thành hệ thống đánh giá thực thi công vụ
Hệ thống ĐGTTCV được cấu thành bởi nhiều yếu tố khác nhau. Theo Nguyễn Vân Điềm và Nguyễn Ngọc Quân (2012), HTĐG trong tổ chức gồm ba yếu tố cơ bản: (1) Tiêu chuẩn thực hiện công việc; (2) Đo lường theo tiêu chuẩn (phương pháp, công cụ, kỹ thuật đo lường,...); (3) Thông tin phản hồi về đánh giá. Trong khi đó, Đào Thị Thanh Thủy (2019) nhấn mạnh cấu yếu tố then chốt, gồm: tiêu chí, chủ thể, phương pháp và quy trình đánh giá. Tiếp cận mở rộng hơn, Mai Thanh Lan (2019) cho rằng HTĐG bao gồm các yếu tố cấu thành chủ yếu: mục tiêu, chu kỳ, chủ thể, đối tượng, tiêu chuẩn, phương pháp, quy trình đánh giá và sử dụng KQĐG. Trong nghiên cứu này, NCS tiếp cận các yếu tố cấu thành hệ thống ĐGTTCV gồm các yếu tố cơ bản sau:
Một là, mục đích của ĐGTTCV: mục đích của ĐGTTCV có thể được nhìn nhận ở góc độ NQL và NLĐ trên các khía cạnh hành chính, tạo ĐLLV, cải thiện hiệu suất thực hiện công việc. Tuy nhiên, điều quan trọng nhất là HTĐG phải bảo đảm được sự công bằng, chính xác, cải thiện sự hài lòng và góp phần tạo ĐLLV đối với người được đánh giá.
Hai là, chu kỳ ĐGTTCV: Mỗi công việc cần một thời gian nhất định để hoàn thành, trên cơ sở đó công chức phân bổ thời gian, nguồn lực được giao và xác định các mục tiêu ưu tiên trong công việc, đồng thời NQL cũng có có sở theo dõi và đánh giá tình hình TTCV của công chức. Theo đó, chu kỳ ĐGTTCV là những khoảng thời gian được lặp lại mang tính định kỳ nhằm xem xét về tình hình TTCV của công chức. NQL có thể xây dựng chu kỳ đánh giá lặp lại theo tuần, tháng, quý, sáu tháng, một năm hoặc kết hợp nhiều chu kỳ đánh giá. Khi chu kỳ đánh giá càng cụ thể, ngắn hạn (ví dụ theo tuần, tháng) thì việc đánh giá càng kịp thời, sát thực, TTPH nhanh chóng và thuận lợi cho việc cải thiện hiệu suất thường xuyên.
Ba là, chủ thể ĐGTTCV: Đó là những người được trao quyền ĐGTTCV của công chức. Họ có thể là chính công chức được đánh giá (tự đánh giá), nhà quản lý, đồng nghiệp, cấp dưới, người dân,... Khi chủ thể đánh giá có sự am hiểu về HTĐG, có kỹ năng, kinh nghiệm đánh giá và phẩm chất, uy tín cao sẽ mang lại sự yên tâm, tin tưởng của người được đánh giá và họ sẵn sàng phản hồi cởi mở về những vấn đề liên quan. Trong các chủ thể đánh giá, ý kiến của người quản lý trực tiếp là quan trọng nhất
26
bởi hơn ai hết họ am hiểu về tình hình TTCV của người được đánh giá bởi họ trực tiếp giao việc, phân công, hướng dẫn, theo dõi, nhận báo cáo về tình hình TTCV của công chức dưới quyền. Đồng thời, họ cũng cần đánh giá CB, CX để nhân viên dưới quyền tin tưởng, hài lòng và yên tâm công tác.
Bốn là, đối tượng ĐGTTCV: đối tượng của ĐGTTCV là tình hình TTCV, mà trọng tâm là quá trình, kết quả TTCV của CC. Trong đó, quá trình TTCV thường được phản ánh qua số ngày làm việc; ý thức chấp hành giờ giấc, kỷ luật lao động, nội quy, quy chế của cơ quan, đơn vị; tinh thần phối hợp và trách nhiệm trong công việc;... Kết quả TTCV thường được phản ánh qua khối lượng, chất lượng, hiệu quả công việc được hoàn thành. Bên cạnh đó, do tính chất đặc thù của hoạt động TTCV các yếu tố về phẩm chất chính trị, đạo đức lối sống, năng lực chuyên môn và năng lực lãnh đạo, quản lý (đối với CC là lãnh đạo, quản lý) cũng được xem là đối tượng ĐGTTCV.
Năm là, tiêu chuẩn ĐGTTCV: Đó là hệ thống tiêu chí và chỉ tiêu phản ánh các khía cạnh đo lường về quá trình, kết quả và phẩm chất, năng lực của công chức trong TTCV. Cơ sở chủ yếu để xác định tiêu chuẩn là căn cứ vào kết quả phân tích công việc. Tiêu chuẩn cần đáp ứng những yêu cầu cơ bản, sau: tiêu chuẩn phải cơ bản, tiêu biểu, bao quát, phù hợp, cụ thể, rõ ràng, có tính khả thi và được xây dựng trước khi giao việc cho công chức. Trong xây dựng tiêu chuẩn, NQL cần chú ý đến tính chất có thể định lượng/đo lường của các tiêu chí đặt ra. Khi tiêu chuẩn đo lường được diễn đạt một cách cụ thể, rõ ràng, nhất quán thì việc so sánh giữa tiêu chuẩn với tình hình TTCV trên thực tế của CC sẽ đưa đến những KQĐG công bằng, chính xác, cải thiện sự hài lòng của CC trong ĐGTTCV.
Sáu là, phương pháp ĐGTTCV: Đó là cách thức đo lường tình hình TTCV của công chức trên nhằm ghi nhận, làm rõ những kết quả đạt được, chưa đạt được và những đóng góp của công chức trong TTCV. Để bảo đảm sự công bằng, chính xác, thống nhất trong ĐGTTCV, phương pháp đánh giá cần đơn giản, dễ hiểu, dễ áp dụng, thuận lợi cho việc tổng hợp và xếp loại KQĐG. Các NQL nên áp dụng kết hợp phương pháp đánh giá định lượng (như Phương pháp đánh giá dựa trên chỉ số then chốt, Phương pháp quản trị theo mục tiêu,...) và phương pháp định tính (như Phương pháp Bản tường thuật, Phương pháp đánh giá qua nhật ký công tác,...) trong ĐGTTCV của công chức.
Bảy là, quy trình ĐGTTCV: Đó là trình tự triển khai các bước trong ĐGTTCV. Quy trình cơ bản trong ĐGTTCV đối với công chức đã được luật hóa. Trên cơ sở quy trình cơ bản này, người đứng đầu CQHCNN có thể cụ thể hóa các bước triển khai cho phù hợp với phương pháp đánh giá và điều kiện đặc thù của cơ quan. Quy trình đánhgiá cần được xây dựng dễ hiểu, nhất quán, được công bố công khai và đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động đánh giá.
Tám là, thông tin phản hồi: Đây là một nội dung quan trọng nhằm cung cấp các thông tin liên quan đến việc ĐGTTCV cho các CC. Các TTPH có thể về những nhận xét, đánh giá ưu điểm, nhược điểm, nguyên nhân, những vấn đề cần khắc phục về ý thức, thái độ, hành vi, KQTTCV,... Tùy từng cơ quan mà TTPH có thể được cung cấp trong buổi phỏng vấn đánh giá, cuộc họp của đơn vị hoặc thông qua phản hồi bằng văn bản. Trên cơ sở TTPH, mỗi CC biết được những nhiệm vụ họ đã làm tốt và các ưu điểm cần phát huy, cũng như những hạn chế, nhược điểm cần khắc phục và đặt ra những mục tiêu và phương thức thực hiện công việc hiệu quả hơn trong tương lai.
Như vậy, ĐGTTCV là một trong những chức năng rất quan trong công tác quản lý công chức. ĐGTTCV đại diện cho một thủ tục có hệ thống và chính thức để đo lường tình hình TTCV của CC trên cơ sở so sánh với các tiêu chuẩn đã được