5.3.1.1. Đổi mới thể chế công vụ
Nhiều hạn chế trong hệ thống ĐGTTCV hiện nay xuất phát từ mặt trái của thể chế công vụ theo mô hình chức nghiệp, phương thức quản lý chủ yếu dựa vào nguồn lực đầu vào và quản lý chặt chẽ về quá trình mà chưa chú trọng đúng mức đến kết quả. Do đó, NQL cần nghiên cứu chuyển đổi mô hình công vụ chức nghiệp sang mô hình vị trí việc làm, kiện toàn bộ máy và cơ cấu lại nhân sự theo hướng quản trị tinh gọn (Lean Management); thay đổi phương pháp quản lý từ tập trung yếu tố đầu vào và quá trình sang quản lý theo kết quả (Results-Based Management). Khuyến nghị này được các chuyên gia CG5, CG6, CG7 tích cực ủng hộ và cho rằng đây là giải pháp quan trọng, cơ bản và tạo nền tảng để giải quyết những hạn chế trong TTCV hiện nay.
Quản lý theo kiểu truyền thống thường là mô hình quản lý dựa trên nguồn lực đầu vào (Input-Based Management) hoặc dựa vào quá trình (Process-Based Management). Theo đó, đánh giá chủ yếu dựa vào việc kiểm đếm danh mục công việc và quy trình công việc đã thực hiện nên dễ xem nhẹ chất lượng, hiệu quả công việc. Trong khi đó, quản lý theo kết quả tập trung vào kết quả đạt được trên thực tế so với kết quả mong muốn ở mọi cấp độ (cá nhân, tổ/nhóm, đơn vị, tổ chức) và tác động của các kết quả đó đến các bên liên quan. Bảng so sánh dưới đây sẽ làm rõ sự khác biệt giữa các phương thức quản lý này:
93
Bảng 5.1. Bảng so sánh các phương thức quản lý
Phương thức quản lý
Trọng tâm của phương thức quản lý
Ghi chú Đầu vào Quá trình Mục tiêu Kết quả Tác động
Theo đầu vào X
-X: Trọng tâm -V: Quan trọng
Theo quá trình V X
Theo kết quả V V V X X
Nguồn: NCS đề xuất
Bảng so sánh trên cho thấy quản lý theo kết quả đặc biệt nhấn mạnh vào kết quả và những tác động của nó (cả tác động dương tính, âm tính, ngoại biên dương tính và ngoại biên âm tính). Để đạt được kết quả, phương thức này vẫn coi trọng phân tích, đánh giá đầu vào, quá trình và mục tiêu nhưng đặt trọng tâm vào kết quả; đo lường kết quả thường xuyên và khách quan; liên tục rút kinh nghiệm và cải thiện kết quả THCV nhằm nhằm nâng cao hiệu quả tổng thể của tổ chức.
Trong hệ thống quản lý theo kết quả, kết quả được thể hiện thành chuỗi với các mức độ khác nhau: xác định đầu vào, các hành động và kết quả trung gian, kết quả cuối cùng và tác động của nó đến các bên liên quan, giữa các bước có mối quan hệ nhân quả chặt chẽ. Trong thực tế, một số NQL có sự nhầm lẫn giữa kết quả trung gian và kết quả cuối cùng (mục đích cuối cùng cần đạt được). Trong khi đó, tập hợp của nhiều “kết quả trung gian” cần và đủ mới có thể đóng góp vào sự thành công của “kết quả cuối cùng”. Do đó, nếu chưa đạt được kết quả cuối cùng, NQL cần tiếp tục suy nghĩ các hoạt động và giải pháp trung gian phù hợp để từng bước đạt được kết quả.
Một trong những nội dung trong tâm của quản lý theo kết quả là đánh giá dựa trên kết quả đạt được với những minh chứng cụ thể, rõ ràng và đo lường được. Để đánh giá theo kết quả, NQL cần thiết lập hệ thống thang đo và các chỉ số đo lường được lượng hóa. Thang đo và các chỉ số cần được xây dựng cho tất cả cấp độ theo dõi và đánh giá dựa trên kết quả, gồm những chỉ số theo dõi sự tiến triển về đầu vào, hoạt động, đầu ra và các tác động. Sự tiến triển cần được theo dõi ở tất cả các cấp của hệ thống để cung cấp TTPH về các ưu điểm và hạn chế cần khắc phục. Khi xây dựng thang đo và chỉ số dựa trên kết quả cần có sự tham gia của các chuyên gia có năng lực kỹ thuật và độc lập, tất cả các chỉ số cần được xem xét toàn diện, bao gồm:
94
- Các chỉ số đo lường quá trình: phản ánh mức độ hiểu biết, tuân thủ, vận dụng hiệu quả quy định của pháp luật trong TTCV;
- Các chỉ số đo lường kết quả: phản ánh số lượng, tiến độ, chất lượng công việc được hoàn thành trên cơ sở mục tiêu, nguồn lực đầu vào và phản hồi của các bên liên quan (đánh giá của người dân, doanh nghiệp,...);
-Các chỉ số đo lường tác động: phản ánh mức độ tác động (tích cực và tiêu cực) trong TTCV đến các bên liên quan.
Thực tế, phương thức quản lý theo kết quả đã được nhiều quốc gia phát triển trên thế giới áp dụng trong các tổ chức công từ cuối thế kỷ XX. Gần đây, một số nước châu Á cũng đã áp dụng quản lý theo kết quả, như Hàn Quốc, Philippines,… Ở Việt Nam, quản lý theo kết quả được thí điểm lần đầu tiên từ năm 2004 tại một số cơ quan chuyên môn của UBND thành phố Hồ Chí Minh trong khuôn khổ dự án cải cách hành chính do Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) tài trợ. Ngoài ra, Đắk Lắk cũng là địa phương tích cực thí điểm quản lý theo kết quả tại một số tổ chức công với sự hỗ trợ của Cơ quan phát triển quốc tế Đan Mạch (DANIDA). Tuy nhiên, hiện nay phương thức này vẫn chưa được áp dụng phổ biến ở Việt Nam.
Để áp dụng được quản lý theo kết quả, đòi hỏi sự cam kết của hệ thống chính trị và chính quyền trong việc quan tâm, chỉ đạo, định hướng vào quá trình thiết kế, xây dựng các văn bản quản lý theo kết quả và tổ chức thực hiện các văn bản đó một cách có hiệu quả. Để làm được điều này, hệ thống chính trị và chính quyền cần bảo đảm các yếu tố sau:
-Cam kết và sẵn sàng áp dụng hệ thống quản lý theo kết quả, bố trí nguồn lực để xây dựng bộ công cụ quản lý theo kết quả nhằm đo lường hiệu quả TTCV của CC;
- Có cơ chế giám sát, phối hợp giữa hệ thống chính trị và chính quyền trong quá trình xây dựng chính sách, cơ chế và triển khai thực hiện quản lý theo kết quả đối với CC;
- Quản ký theo kết quả phải được áp dụng toàn diện, mọi mặt hoạt động của cơ quan: lập kế hoạch và phân bổ nguồn lực dựa trên kết quả cần đạt được; tăng cường phân cấp, phân quyền để CC chủ động, sáng tạo và nâng cao trách nhiệm trong công việc; đánh giá và đãi ngộ dựa trên KQTTCV. Phải xây dựng được các thang đo phù hợp với từng nhiệm vụ, tránh đo lường định tính các chỉ tiêu định lượng.
5.3.1.2. Hoàn thiện thể chế đánh giá thực thi công vụ
Các cơ quan hoạch định chính sách cần sớm hoàn thiện thể chế ĐGTTCV, đồng bộ hệ thống văn bản pháp luật về ĐGTTCV từ Luật, Nghị định và các văn bản hướng dẫn thi hành. Theo đó, “Thể chế đánh giá thực thi công vụ cần chuyển đổi sang đánh
95
giá theo kết quả thực thi công vụ thay vì theo quá trình như hiện nay” (Chuyên gia CG8); “Chính phủ cần ưu tiên hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đánh giá, tập trung vào kết quả thực thi công vụ; có chính sách ưu tiên đối với người có năng lực tốt, vượt trội; quy định cụ thể vai trò của người quản lý, giám sát theo nguyên tắc ai giao việc thì đánh giá và chịu trách nhiệm” (chuyên gia CG7).
Một là, Chính phủ cần quy định thống nhất sử dụng thuật ngữ “Đánh giá thực thi công vụ” thay cho “đánh giá công chức”. Văn hợp nhất Luật CBCC số: 25/VBHN- VPQH ngày 16/12/2019 có 17 lần dùng từ “thi hành công vụ”; 10 lần dùng thuật ngữ “đánh giá công chức”. Trong khi đó, Nghị định 90/2020/NĐ-CP vừa dùng “đánh giá công chức” và “xếp loại chất lượng công chức”. NCS khuyến nghị thay đổi tổng thể quan điểm tiếp cận, chuyển trọng tâm từ đánh giá bản thân công chức sang quá trình, kết quả, hiệu quả và năng lực TTCV của họ. Suy cho cùng, mọi yêu cầu đặt ra đối với CC (phẩm chất, đạo đức, lối sống, kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm,…) có mục đích cuối cùng là bảo đảm rằng công chức TTCV hiệu quả. Do đó, nội dung đánh giá phải xoay quanh tình hình TTCV, trọng tâm là KQTTCV. Chỉ có như vậy, việc đo lường, xếp loại KQĐG mới bảo đảm CB, CX và hạn chế được yếu tố chủ quan, cảm tính trong đánh giá.
Hai là, quy định rõ mục đích đánh giá và việc sử dụng kết quả ĐGTTCV. Công chức luôn mong muốn được cung cấp TTPH, ghi nhận kết quả, biết được những điểm mạnh để phát huy, điểm yếu để khắc phục; được NQL đào tạo, hướng dẫn, phát triển qua mỗi kỳ đánh giá và nhận các phần thưởng tương xứng với KQĐG. Trong khi đó, NQL cũng cần TTPH từ nhân viên để có giải pháp nâng cao hiệu quả của chính sách, quy trình, quyết định quản lý. Do đó, nếu mục đích đánh giá và vấn đề sử dụng KQĐG được quy định rõ ràng, cụ thể, minh bạch có thể làm gia tăng ĐLLV của CC.
Ba là, luật hóa quy định chu kỳ ĐGTTCV: Hiện nay, thể chế đánh giá CC mới quy định việc đánh giá hàng năm, dẫn đến khó chi tiết, cụ thể, xác thực và phản hồi không thường xuyên. Theo đó, luật cần quy định cụ thể việc ĐGTTCV theo tháng, quý bởi hoạt động TTCV là công việc thường xuyên, liên tục và cần được đánh giá và điều chỉnh kịp thời. Trao đổi về vấn đề này, một số chuyên gia cho rằng: “Cần quy định cụ thể đánh giá theo từng tháng, quý chứ không chỉ đánh giá theo năm như hiện nay, có như vậy công tác đánh giá mới kịp thời, chính xác và hiệu quả” (Chuyên gia CG6); “Công chức cần báo cáo kết quả thực thi công vụ theo từng tuần, tháng cho NQL để có có cơ sở quản lý, giám sát, điều chỉnh” (Chuyên gia CG7).
96
đặc biệt là quyền và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị. Công việc của CC có tính đặc thù, liên quan đến nhiều đối tượng và phạm vi khác nhau nên cần nhiều chủ thể tham gia đánh giá để bảo đảm kết quả ĐGTTCV được toàn diện, chính xác, đầy đủ. Kết quả thảo luận nhóm đối với các CC trong cả giai đoạn phỏng vấn định tính ban đầu và định tính bổ sung đều có nhận định chung rằng, nhiều chủ thể tham gia đánh giá góp phần cải thiện sự CB, CX trong ĐGTTCV, hạn chế được sự thiên vị và sai lệch trong KQĐG. Tuy nhiên, cần quy định cụ thể quyền và trách nhiệm của các chủ thể đánh giá và các chủ thể có liên quan, tránh trường hợp đánh giá qua loa, đại khái. Khi chủ thể đánh giá có sự am hiểu về HTĐG, có kỹ năng, kinh nghiệm đánh giá và phẩm chất, uy tín cao sẽ mang lại sự yên tâm, tin tưởng của người được đánh giá và họ sẵn sàng phản hồi cởi mở về những vấn đề liên quan. Trên cơ sở đó, NCS đề xuất cần thể chế hóa cụ thể các chủ thể đánh giá như sau:
- Đối với người đứng đầu cơ quan: Thể chế đánh giá cần quy định rõ trách nhiệm người đứng đầu cơ quan trong công tác đánh giá, đặc biệt trong xây dựng quy chế, quy trình, quy định, tiêu chuẩn, phương pháp đánh giá; quyết định kết quả, sử dụng KQĐG và khắc phục tồn tại sau đánh giá.
- Người quản lý trực tiếp (người đứng đầu các đơn vị trực tiếp sử dụng CC). Người quản lý trực tiếp CC đóng vai trò rất quan trọng trong ĐGTTCV, hơn ai hết họ là người trực tiếp giao việc, phân công, hướng dẫn, theo dõi, nhận báo cáo về tình hình THCV của những CC thuộc diện quản lý. Do đó, họ có sự am hiểu về tình hình THCV của nhân viên cấp dưới, đồng thời họ có trách nhiệm đánh giá khách quan, CB để đội ngũ nhân viên của họ tâm huyết, trách nhiệm và yên tâm công tác.
-Công chức tự đánh giá: Trong quá trình khảo sát, NCS nhận được nhiều ý kiến băn khoăn nếu để CC tự đánh giá sẽ khó bảo đảm khách quan bởi họ luôn có xu hướng đánh giá tốt về bản thân. Tuy nhiên, NQL cần phát huy vai trò tự đánh giá của CC bởi
(1) Đây không phải chủ thể quyết định KQĐG; (2) Khi tiêu chuẩn đánh giá cụ thể, minh bạch và lượng hóa thì CC không thể làm sai lệch KQĐG; (3) Để CC tự đánh giá là cách thức phát huy dân chủ, bảo đảm khách quan trong đánh giá, hạn chế các thắc mắc, khiếu nại trong đánh giá; (4) Khi kết quả tự đánh giá của CC và KQĐG của NQL, ý kiến nhận xét của tập thể có sự tương đồng, CC được đánh giá tin rằng HTĐG bảo đảm CB, CX và họ có xu hướng HL hơn với KQĐG.
- Đồng nghiệp: là những người cùng làm việc với CC nên có góc nhìn đa chiều từ bên ngoài, họ dễ thấy được kết quả, ưu điểm, hạn chế của người được đánh giá. Tuy
97
nhiên, hiện nay ý kiến đánh giá của đồng nghiệp chỉ được xem là phản hồi, nhận xét của tính tập thể nên hiệu quả nhận xét, góp ý không cao.
- Người đứng đầu bộ phận chuyên trách có chức năng tư vấn, tham mưu về QLCC (Sở Nội vụ thuộc UBND cấp tỉnh, Phòng Nội vụ thuộc UBND cấp huyện, Phòng Tổ chức - Cán bộ trong các tổ chức,... Họ cần phát huy vai trò tư vấn, tham mưu trong việc xây dựng quy chế, quy định, quy trình, các tài liệu hướng dẫn về QLCC nói chung, ĐGTTCV nói riêng trên cơ sở quy định của pháp luật và điều kiện đặc thù của cơ quan. Đây cũng là đơn vị đầu mối triển khai, tổng hợp KQĐG và tham mưu, giải quyết các vấn đề phát sinh trong ĐGTTCV.
- Công dân (người thụ hưởng và bị tác động bởi dịch vụ công do CC thực hiện): đánh giá của công dân là một kênh thông tin phản ánh khách quan về KQTTCV của công chức. Theo đó, Chính phủ cần thể chế hóa các quy định về việc đánh giá và sử dụng KQĐG của công dân trong ĐGTTCV, đặc biệt là những bộ phận thường xuyên tiếp xúc với nhân dân.
Năm là, quy định cụ thể hệ thống tiêu chuẩn ĐGTTCV. Tiêu chuẩn ĐGTTCV được hiểu là hệ thống thước đo về mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức trong TTCV. Do đó, hệ thống tiêu chuẩn phải được xây dựng rõ ràng, có khả năng quan sát, đo lường được và phải được xác định trước khi hành động thực thi được tiến hành. Đây cũng là mong muốn đội ngũ CC được thể hiện qua nội dung trả lời phỏng vấn: “Các tiêu chuẩn đánh giá cần xây dựng thống nhất trong toàn bộ tổ chức, tránh tình trạng biến động quá thường xuyên hoặc áp dụng các tiêu chuẩn khác nhau cho các vị trí việc làm giống nhau” (CC2); “Đánh giá là công bằng hơn khi tiêu chuẩn đo lường được quy định rõ ràng, cụ thể và thuận lợi so sánh giữa tiêu chuẩn với kết quả thực hiện công việc trên thực tế” (CC20).
Mặt khác, các tiêu chuẩn đánh giá cần được xây dựng phù hợp với tính chất công việc của CC chuyên môn (thừa hành) và CC là lãnh đạo, quản lý. Theo đó, NCS đề xuất bộ tiêu chuẩn ĐGTTCV đối với CC chuyên môn như sau:
98
Bảng 5.2. Đề xuất bộ tiêu chí ĐGTTCV đối với công chức chuyên môn
TT Tiêu chí chung Trọng số Tiêu chí cụ thể Thang đo Tổng điểm
1
Kết quả
thực thi
công vụ 0,7
Khối lượng công việc (so với mô tả công việc và khối lượng công việc được giao bổ sung)
1 2 3 4 5
Tiến độ công việc (tốc độ, mức độ kịp thời
trong xử lý công việc) 1 2 3 4 5
Chất lượng công việc được hoàn thành
1 2 3 4 5
Hiệu quả công việc (so sánh đầu
- đầu ra, tác động đến các bên liên quan) 1 2 3 4 5
2
Chấp hành kỷ
luật lao động 0,15
Tuân thủ thủ tục 1 2 3 4 5
Tuân thủ thời gian 1 2 3 4 5
Tuân thủ về công nghệ 1 2 3 4 5
3
Phẩm chất và thái độ trong
TTCV 0,15
Trong phụng vụ nhân dân, xã
hội và tổ quốc 1 2 3 4 5
Tinh thần hợp tác trong công
việc và phụng sự tổ chức 1 2 3 4 5
Tinh thần trách nhiệm (sẵn sàng nhận thêm