Trong cuộc sống, để thoả mãn những nhu cầu của mình, con người phải lao động sản xuất để có thu nhập. Tuy vậy, không phải lúc nào con người cũng có việc làm và thu nhập ổn định. Đó là những lúc người lao động gặp rủi ro như ốm đau, bệnh tật, tai nạn lao động, v.v. Hơn nữa, hoạt động lao động sản xuất của con người còn phụ thuộc một phần vào các điều kiện tự nhiên, môi trường, xã hội, v.v. Vì thế,
phòng tránh và khắc phục rủi ro đã trở thành một nhu cầu cần thiết đối với mỗi
người. Đặc biệt, trong nền KTTT và nền sản xuất công nghiệp, khi mà thu nhập của người lao động chủ yếu là từ tiền lương thì việc gặp phải rủi ro dẫn đến mất hay giảm thu nhập càng có ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống của họ. Tính tất yếu phải đối mặt với khó khăn trong cuộc sống do mất hoặc giảm thu nhập trong những trường hợp bất khả kháng đã buộc con người tìm cách khắc phục bằng nhiều biện pháp truyền thống khác nhau như tiết kiệm hoặc dựa vào sự đùm bọc, cưu mang của cộng đồng. Tuy nhiên, khi xã hội càng phát triển thì những biện pháp "truyền thống" như trên đã tỏ ra không còn đủ sự an toàn để giúp cho mỗi người có thể khắc phục hoặc vượt qua khó khăn. Bổ sung vào đó là các biện pháp phi truyền thống chỉ có trong xã hội hiện đại như các hình thức bảo hiểm (BHXH, BHYT, BHTN), ƯĐXH, TGXH, v.v. Đây chính là những trụ cột cơ bản của hệ thống chính sách ASXH hiện đại, góp phần bảo vệ con người trước những rủi trong cuộc sống.
Mặc dù chính sách ASXH có tính hiện đại đầu tiên đã ra đời rất sớm, nhưng đến nay vẫn còn tồn tại nhiều quan niệm khác nhau khi trả lời câu hỏi "chính sách ASXH" là gì? Trên cơ sở nhìn nhận ASXH là các biện pháp bảo vệ các thành viên trong xã hội khỏi những rủi ro hoặc suy giảm về kinh tế Tổ chức Lao động Quốc tế cho rằng:
ASXH là một sự bảo vệ mà xã hội cung cấp cho các thành viên của mình thông qua một số biện pháp được áp dụng rộng rãi để đương đầu với những khó khăn, các cú
sốc về kinh tế và xã hội, làm mất hoặc suy giảm nghiêm trọng nguồn thu nhập do ốm đau, thai sản, thương tật do lao động, mất sức lao động, tuổi già hoặc tử vong. ASXH cung cấp chăm sóc y tế và trợ cấp cho các gia đình nạn nhân có trẻ em" [23,
tr.289].
Sở dĩ, Tổ chức Lao động Quốc tế đưa ra quan niệm này nhằm hướng biện pháp bảo vệ vào những nhóm dân có thu nhập thấp, có những điều kiện sống tối thiểu. Mục tiêu của chính sách ASXH là nhằm phân phối lại thu nhập, cung cấp dịch vụ xã hội, bảo vệ cuộc sống bình thường cho họ. Cùng với sự phát triển của đời sống KT - XH, quan niệm về ASXH của Tổ chức Lao động Quốc tế cũng đã trở nên "chật hẹp", không thể bao quát được hết nhu cầu thực tiễn và chưa thể phản ánh được đặc thù của nhiều quốc gia khác nhau. Từ thực tế đó, nhiều quốc gia, các tổ chức quốc tế và học giả đã đưa ra quan niệm khác về ASXH nhằm mở rộng hơn nội hàm của khái niệm này.
Theo M.Robert trong cuốn “Social security today and tomorrow” (ASXH hôm nay và ngày mai) thì ASXH là "hệ thống các chính sách hỗ trợ những người đang
đối mặt (hoặc đe doạ) bởi sự thiếu thốn nguồn thu nhập (mà đó chính là khoản lương bổng) hoặc các khoản chi tiêu đặc biệt khác" [121, tr.2]. Như vậy, quan điểm
này được sử dụng để đề cập đến tất các chương trình mà chính phủ các nước đặt ra với mục đích hàng đầu là giúp đỡ những người dân gặp rủi ro dẫn đến việc bị mất hoặc giảm sút thu nhập. Chế độ ASXH được xem như là sự bảo vệ của nhà nước đối với người dân trước những rủi ro về xã hội.
Theo John Dixon trong cuốn " Social Security in Global Perspective” (ASXH
trong viễn cảnh toàn cầu) thì hệ thống ASXH của một quốc gia là nhằm cung cấp các biện pháp công cộng (tiền mặt và hiện vật) cho những biến cố ngẫu nhiên mà luật pháp đã quy định người dân có quyền được hưởng bao gồm mất mát thu nhập hoặc thu nhập không đầy đủ, bù đắp hỗ trợ chi phí đối với những người sống phụ thuộc [124, tr.3]. Theo quan điểm này thì ASXH chỉ dành cho những cá nhân và hộ
gia đình bị rơi vào hoàn cảnh mất hoặc giảm thu nhập thường xuyên một cách đột ngột. Như thế, ASXH chỉ tập trung vào hạn chế nghèo đói, bồi thường xã hội và phân phối lại thu nhập. Các hình thức bảo hiểm không được coi là một bộ phận của ASXH. Vì thế, quan niệm này đã không còn phù hợp với giai đoạn hiện nay khi mà các chế
độ bảo hiểm đã trở thành một trụ cột quan trọng trong tất cả các hệ thống ASXH trên thế giới.
Nhóm tác giả M.Grosh, C.Ninno, E.Tesliuc và A.Ouerghi lại quan niệm một cách đơn giản rằng: "Mạng lưới ASXH vừa dùng để đỡ những người rơi từ trên
xuống về phương diện kinh tế trước khi họ rơi vào cảnh bần hàn, vừa trợ cấp hoặc cung cấp một khoản thu nhập tối thiểu cho những người ở trạng thái nghèo thường xuyên, lâu dài hơn" [54, tr.4]. Theo quan điểm này, ASXH chỉ bao gồm hệ thống
chính sách TGXH không có đóng góp và nhắm đến đối tượng là người nghèo và người dễ bị tổn thương. Đồng thời, ASXH cũng chỉ dừng lại ở những hoạt động chính thức của nhà nước mà không tính đến vai trò của tư nhân, thị trường trong việc cung cấp các dịch vụ ASXH khác.
Nhìn chung, các quan niệm đều nhấn mạnh rằng, ASXH là các biện pháp bảo vệ sự an toàn xã hội cho các thành viên của mình trong trường hợp họ gặp rủi ro dẫn đến bị mất hoặc giảm thu nhập hay tăng chi phí đột ngột, thông qua các tầng lưới khác nhau để duy trì cuộc sống bình thường. Các tầng lưới đó bao gồm các chính sách:
BHXH, BHYT và TGXH, v.v.
Ở Việt Nam, xung quanh khái niệm ASXH cũng còn có nhiều ý kiến khác nhau.
Theo tác giả Nguyễn Hải Hữu thì "ASXH là một hệ thống các cơ chế, chính sách, các
giải pháp công nhằm trợ giúp mọi thành viên trong xã hội đối phó với các rủi ro, các cú sốc về KT - XH làm cho họ suy giảm hoặc mất nguồn thu nhập do bị ốm đau, thai sản, tai nạn, bệnh nghề nghiệp, già cả không còn sức lao động hoặc vì các nguyên nhân khách quan khác rơi vào cảnh nghèo khổ, bần cùng hoá và cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khoẻ cho cộng đồng, thông qua các hệ thống chính sách về thị trường lao động, BHXH, BHYT, trợ giúp đặc biệt, TGXH và người nghèo" [23, tr.290].
Tác giả Mai Ngọc Cường trong công trình "Xây dựng và hoàn thiện hệ thống
chính sách ASXH ở Việt Nam" lại cho rằng, để thấy hết được bản chất của ASXH cần
phải tiếp cận khái niệm này theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, "ASXH là sự đảm bảo thực hiện các quyền để con người được an
bình, đảm bảo an ninh, an toàn trong xã hội" [26, tr.21]. Còn khi hiểu ASXH nghĩa hẹp
thì đó "là sự đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình
động hoặc mất việc làm; cho những người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, người bị thiên tai địch hoạ" [26, tr.22].
Trong Dự thảo "Chiến lược ASXH giai đoạn 2011 – 2020", được Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội xây dựng đã ghi nhận: “ASXH là sự bảo đảm mà xã hội cung
cấp cho mọi thành viên trong xã hội thông qua việc thực thi hệ thống các cơ chế, chính sách và biện pháp can thiệp trước các nguy cơ, rủi ro có thể dẫn đến suy giảm hoặc mất đi nguồn sinh kế” [8].
Trong bài "Đảm bảo ngày càng tốt hơn ASXH và phúc lợi xã hội là một nội
dung chủ yếu của Chiến lược phát triển KT - XH 2011 - 2020", Thủ tướng Nguyễn
Tấn Dũng cho rằng "ASXH và phúc lợi xã hội là hệ thống các chính sách và giải
pháp nhằm vừa bảo vệ mức sống tối thiểu của người dân trước những rủi ro và tác động bất thường về kinh tế, xã hội và môi trường; vừa góp phần không ngừng nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân" [29, tr.3].
Sở dĩ có nhiều quan điểm khác nhau khi nhìn nhận về chính sách ASXH như trên là do mấy nguyên nhân chủ yếu:
Thứ nhất, ASXH là lĩnh vực chứa đựng nội dung rộng lớn, đa dạng về hình
thức, có tính chất phức tạp và luôn biến đổi cùng với sự vận động của điều kiện KT- XH ở những giai đoạn nhất định.
Thứ hai, nhu cầu đảm bảo ASXH mà thực tiễn đặt ra ở các giai đoạn lịch sử là
không giống nhau; vì vậy, khái niệm với tư cách là công cụ phản ánh thực tiễn cũng có sự khác biệt nhau.
Thứ ba, do vị thế, quan điểm và thậm chí là lợi ích giai cấp của các nhà tư tưởng
là không giống nhau khi nhận thức về ASXH cả trên phương diện lý luận và thực tiễn.
Vận dụng các quan điểm nêu trên và kế thừa những thành quả nghiên cứu của các nhà khoa học, quản lý, luận án khẳng định: Chính sách ASXH là những chính sách bảo vệ của nhà nước nhằm phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro cho các thành viên của mình khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do các nguyên nhân ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, già cả không còn
sức lao động hoặc vì các nguyên nhân khách quan khác thông qua các chính sách BHXH, BHYT, ƯĐXH và TGXH.
Bản chất của chính sách ASXH là tạo ra mạng lưới an toàn nhiều tầng, nhiều lớp nhằm bảo vệ cho các thành viên trong trường hợp họ bị giảm hoặc mất thu nhập hoặc khi họ gặp phải những rủi ro khách quan khác như thiên tai, địch họa. Chức năng cơ bản của mọi chính sách ASXH là bảo vệ sự an toàn của các thành viên trong xã hội thông qua các biện pháp phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro. Bản chất của chính sách ASXH được thể hiện đầy đủ ở tính chính trị, tính kinh tế, tính xã hội và ý nghĩa nhân đạo sâu sắc của nó.
Chính sách ASXH có vị trí quan trọng trong chiến lược phát triển bền vững của mỗi quốc gia bởi những vấn đề của ASXH liên quan đến quyền lợi và sự phát triển của con người. Con người chính là mục tiêu trung tâm và yêu cầu của phát triền bền vững. Chính sách ASXH của một quốc gia phản ánh quan điểm, mục tiêu, nội dung và biện pháp giải quyết vấn đề xã hội của giai cấp thống trị. Việc đảm bảo ASXH luôn được các nhà nước coi là một nhiệm vụ trọng tâm để tạo sự ổn định của xã hội. Chính vì thế, các quốc gia luôn đặt "chính sách ASXH được đặt ngang tầm với chính
sách kinh tế và phù hợp với khả năng của nền kinh tế" [91, tr.69].
Chính sách ASXH góp phần thực hiện mục tiêu tái phân phối của cải xã hội, giảm bớt sự phân hoá giàu nghèo và phân tầng xã hội. Nhà nước thông qua chính sách ASXH nhằm tạo ra sự ổn định xã hội, đảm bảo công bằng và phát triển bền vững. Bên cạnh đó, một chính sách ASXH tích cực còn góp phần nâng cao năng suất lao động, hỗ trợ chuyển đổi cơ cấu lao động nói riêng và toàn bộ quá trình phát triển kinh tế nói chung.
Với tư cách là một công cụ quản lý, chính sách ASXH được nhà nước sử dụng như một chính sách quản lý nhằm điều tiết và thực hiện chức năng xã hội của nhà nước. Thông qua chính sách ASXH, nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội theo các mục tiêu và phương hướng đã định sẵn, làm cho xã hội ổn định và trật tự, tạo tiền đề để nhà nước thực hiện các nhiệm vụ và chức năng khác tốt hơn. Chính vì vậy, hiện nay các nhà nước luôn quan tâm và giữ vai trò quản lý thống nhất trong việc thực hiện chính sách ASXH.
Chính sách ASXH thể hiệnsự ghi nhận quyền cơ bản của con người, là công cụ để xây dựng một xã hội hài hòa, công bằng và không có sự loại trừ. Quyền hưởng ASXH không phải là đặc quyền cá nhân mà là quyền cơ bản của mỗi cá nhân sống trong cộng đồng. Theo Luật quốc tế thì quyền hưởng ASXH là một quyền con người, được quy định trong Điều 22 của Tuyên ngôn Thế giới về Nhân quyền ngày 10/12/1948: "Với tư cách là một thành viên của xã hội, mọi người đều có quyền được
hưởng bảo đảm xã hội. Quyền đó đặt cơ sở trên sự thoả mãn các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá cần cho nhân cách và tự do phát triển con người" [24, tr.9-10]. Với
quy định và định hướng như trên, cho nên hầu hết các quốc gia trên thế giới đều ghi nhận quyền hưởng các chế độ ASXH đối với công dân trong các văn bản pháp luật cao nhất. Tuỳ theo mỗi nước, do đặc thù về điều kiện chính trị - kinh tế - xã hội – văn hoá mà mức độ ghi nhận quyền hưởng ASXH cũng không giống nhau. Mức độ đảm bảo ASXH trở thành một thước đo trình độ công bằng và tiến bộ của mỗi xã hội, mỗi nhà nước.
Chính sách ASXH còn thể hiện chủ nghĩa nhân đạo và truyền thống đoàn kết, giúp đỡ, tương thân tương ái lẫn nhau của cộng đồng với những thành viên của mình. Chính sách ASXH dựa trên nguyên tắc cơ bản là sự đoàn kết, chia sẻ và tương trợ cộng đồng giữa các nhóm, các thế hệ người với nhau. Từ đó, nó thúc đẩy sự đồng
thuận, bình đẳng và công bằng trong xã hội, tạo tiền đề cho các nhân tố kinh tế,
chính trị, văn hoá, xã hội khác có điều kiện phát triển.
Chính sách ASXH có mối quan hệ với chính sách xã hội nhưng giữa chúng không đồng nhất với nhau về mục tiêu, đối tượng và các bộ phận cấu thành. Mục tiêu của chính sách xã hội hướng vào giải quyết các vấn đề nghèo đói, việc làm và tăng cường vị thế xã hội cho các nhóm. Đối tượng của chính sách xã hội hướng đến là "người nghèo, phụ nữ, trẻ em, thanh niên, người tàn tật, dân tộc thiểu số“[26;23]. Vì có sự khác biệt nhau về mục tiêu và đối tượng nên chính sách xã hội có các chính
sách bộ phận cơ bản là: dân tộc, xóa đói giảm nghèo, lao động – việc làm, gia đình,
giáo dục – đào tạo, v.v. Có thể nói, "chính sách xã hội là một loại hình chính sách
được thể chế hóa bằng pháp luật của nhà nước, là hệ thống quan điểm, chủ trương, phương hướng và biện pháp để giải quyết những vấn đề xã hội đặt ra trong thời gian và không gian nhất định, trước hết là những vấn đề xã hội liên quan đến đời sống
của con người theo nguyên tắc tiến bộ và công bằng xã hội, nhằm góp phần ổn định và phát triển bền vững đất nước“ [26;23]. Trong khi đó, chính sách ASXH hướng
đến mục tiêu là đảm bảo cơ cấu thu nhập, phòng ngừa, hạn chế và giảm thiểu rủi ro cho mọi người dân (kể cả người có việc làm hoặc không có việc làm, người trong/ngoài độ tuổi lao động). Với mục tiêu và đối tượng như vậy nên các bộ phận cấu thành chính sách ASXH chủ yếu là chính sách liên quan đến bảo hiểm và trợ giúp.
Sẽ là sai lầm và không đầy đủ khi chỉ xem xét chính sách ASXH là một chính sách xã hội thông thường. Để thấy hết được ý nghĩa của chính sách ASXH thì vấn đề quan trọng hàng đầu là phải khái quát được vị trí, vai trò của nó trong chỉnh thể xã hội, đặc biệt là trong quan hệ với tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và công bằng xã