a. Các căn cứ tiến hành điều tra
Điều 8 Pháp lệnh chống bán phá giá quy định việc điều tra áp dụng biện pháp chống bán phá giá được thực hiện khi có hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp
phá giá của tổ chức, cá nhân đại diện cho ngành sản xuất trong nước. Bộ trưởng Bộ thương mại có thể ra quyết định điều tra khi có bằng chứng rõ ràng về việc bán phá giá hàng hoá gây ra hoặc đe doạ gây ra thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất trong nước. Như vậy, để tiến hành điều tra nhằm áp dụng biện pháp chống bán phá giá đối với hàng nhập khẩu phải thoả mãn các điều kiện sau:
Điều kiện thứ nhất: Phải có hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá của bên có liên quan.
Tranh chấp chống bán phá giá là việc kiện giữa các bên tư nhân - các nhà sản xuất nội địa (sản xuất các sản phẩm tương tự với sản phẩm bị kiện) với các nhà sản xuất nước ngoài và các nhà xuất khẩu loại hàng hoá bị kiện. Vụ kiện chống phá giá cho dù đôi khi chịu tác động bởi những quan hệ chính trị giữa các quốc gia nhưng về bản chất nó không phải là một vấn đề chính trị để giải quyết trong các cuộc đàm phán liên chính phủ. Đơn thuần chúng chỉ là tranh chấp trong thương mại quốc tế, vì thế những nguyên tắc của luật tư được sử dụng để áp dụng trên tinh thần không có đơn kiện thì không có thẩm phán [40, tr. 243].
Do đó tiến trình điều tra bán phá giá chỉ được bắt đầu khi có hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá của người có liên quan. Quyền nộp hồ sơ được xem như là một biện pháp bảo vệ lợi ích của các doanh nghiệp, các chủ thể kinh doanh đang phải chịu thiệt hoặc đang bị đe dọa đến tình hình sản xuất do hành vi định giá không lành mạnh của các nhà cung cấp sản phẩm tương tự của nước ngoài.
Tương tự pháp luật của nhiều nước trên thế giới, pháp luật Việt Nam cũng đưa ra những điều kiện nhất định đối với chủ thể có quyền yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá. Nói cách khác, người nộp đơn phải có vị thế nhất định đối với thị trường liên quan, cụ thể là:
(i) Tổ chức, cá nhân nộp hồ sơ yêu cầu phải đại diện cho ngành sản xuất trong nước, có nghĩa là:
- Khối lượng, số lượng hoặc trị giá hàng hoá do họ sản xuất hoặc đại diện chiếm ít nhất 25% tổng khối lượng, số lượng hoặc trị giá hàng hoá tương tự của ngành sản xuất trong nước; và
- Khối lượng, số lượng hoặc trị giá của hàng hoá do họ sản xuất hoặc đại diện và của các nhà sản xuất trong nước ủng hộ việc nộp hồ sơ yêu cầu phải lớn hơn khối lượng, số lượng hoặc giá trị hàng hoá tương tự của các nhà sản xuất trong nước phản đối đơn yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá.
(ii) Ngành sản xuất mà họ đại diện phải sản xuất hàng hoá tương tự với hàng hoá bị yêu cầu điều tra [60, đ. 8].
Dựa trên quan niệm cho rằng tranh chấp thương mại liên quan đến phá giá hàng hoá nhập khẩu là tranh chấp giữa hai thị trường, hay nói hẹp hơn là giữa hai ngành sản xuất chứ không phải là tranh chấp giữa các nhà sản xuất đơn lẻ, do đó việc xác định vị thế đại diện của người nộp hồ sơ có ý nghĩa quyết định đối với việc có tiến hành điều tra hay không pháp luật của WTO và của các nước đều dựa vào thị phần của người nộp đơn cũng như tỷ lệ ủng hộ từ các nhà sản xuất trong nước khác đối với yêu cầu chống phá giá để xác định vai trò đại diện.
Quy định về tiêu chuẩn đại diện của tổ chức, cá nhân nộp hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá trong Pháp lệnh chống bán phá giá là phù hợp với các quy định của luật pháp quốc tế. Vấn đề đặt ra là dựa vào cơ sở nào để cơ quan điều tra có thể xác định được các tiêu chuẩn trên? Nội dung này dường như đã được quy định tại Điều 7 của Nghị định số 90/2005/NĐ-CP, theo đó người nội đơn có nghĩa vụ cung cấp các thông tin có liên quan cho Cơ quan điều tra. Vấn đề
này, Hiệp định chống bán phá giá WTO cũng như pháp luật chống bán phá giá của một số quốc gia và một số vùng giải quyết có quy định tương tự. Điều 5 của Hiệp định chống bán phá giá quy định cơ quan điều tra có nghĩa vụ xác định liệu người nộp đơn có đủ tư cách đại diện cho ngành sản xuất trong nước hay không; Luật pháp Hoa Kỳ trao quyền đó cho Bộ Thương mại [68, tr. 2]. Các cơ quan điều tra căn cứ vào những thông tin do người nộp hồ sơ cung cấp trong đơn yêu cầu để xác định vị thế đại diện của người nộp đơn, cụ thể là đơn yêu cầu phải liệt kê tất cả các nhà sản xuất làm ra sản phẩm tương tự, và ở chừng mực nhất định, người nộp đơn phải xác định số lượng, khối lượng sản phẩm tương tự mà các nhà sản xuất được liệt kê sản xuất ra [21, đ. 5.2]. Trong trường hợp đơn khiếu kiện không chứng minh được sự ủng hộ của các nhà sản xuất trong nước, luật pháp Hoa Kỳ cho phép Bộ Thương mại tổ chức một cuộc bỏ phiếu lấy ý kiến của toàn ngành để xác định liệu bên nộp đơn có đủ tư cách hay không. Nếu như ngành sản xuất có số lượng quá lớn các nhà sản xuất. Luật pháp của WTO và của các nước đều cho phép cơ quan điều tra có quyền quyết định mức độ ủng hộ hay phản đối đơn yêu cầu bằng cách sử dụng kỹ thuật chọn mẫu thống kê hợp lý [21, đ. 6.10].
Ngoài ra, để bảo đảm sự trung thực và chính xác trong quá trình đấu tranh chống bán phá giá, vấn đề loại trừ các nhà sản xuất trong nước có quan hệ với nhà xuất khẩu nước ngoài ra khỏi phạm vi ngành sản xuất trong nước Hiệp định chống bán phá giá quy định trong trường hợp có các nhà sản xuất có quan hệ với nhà xuất khẩu hoặc nhà nhập khẩu hoặc chính họ là người nhập khẩu hàng hoá đang bị nghi là bán phá giá thì khái niệm ngành sản xuất trong nước được dùng để chỉ tất cả những nhà sản xuất còn lại [21, đ. 4].
Pháp lệnh chống bán phá giá của Việt Nam quy định: ngành sản xuất trong nước là tập hợp các nhà sản xuất trong nước hoặc đại diện của họ có khối lượng, số lượng hoặc trị giá hàng hoá sản xuất chiếm tỷ lệ chủ yếu (trên 50%) trong tổng số lượng, khối lượng hoặc trị giá hàng hoá tương tự được sản xuất ở trong nước
với điều kiện các nhà sản xuất này không nhập khẩu và không có mối quan hệ liên kết trực tiếp với tổ chức, cá nhân xuất khẩu, nhập khẩu hàng hoá bị yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá. Các quy định loại trừ những nhà sản xuất trong nước có liên hệ với nhà xuất khẩu hoặc nhập khẩu hàng hoá bị yêu cầu ra khỏi phạm vi ngành sản xuất trong nước trong Pháp lệnh tương tự như pháp luật WTO. Pháp luật Việt Nam quy định hai trường hợp về mối quan hệ giữa nhà sản xuất trong nước và nhà xuất khẩu hoặc nhập khẩu hàng hoá, cụ thể như sau:
(i) Quan hệ liên kết trực tiếp trong các trường hợp sau đây:
- Bên này trực tiếp hoặc gián tiếp kiểm soát bên kia;
- Tất cả đều trực tiếp hoặc gián tiếp bị kiểm soát bởi một bên thứ ba; - Cùng trực tiếp hoặc gián tiếp kiểm soát bên thứ ba.
(ii) Quan hệ kiểm soát: Một bên có thể bị coi là kiểm soát được một bên khác khi bên đó có quyền chi phối các chính sách tài chính và hoạt động của bên khác nhằm thu được lợi ích kinh tế từ hoạt động kinh doanh của bên khác đó.
Ngoài các tổ chức, cá nhân đại diện cho người sản xuất trong nước nộp đơn, pháp luật chống bán phá giá của WTO, Hoa Kỳ, EU và nhiều nước khác còn quy định quyền nộp đơn yêu cầu điều tra từ phía người lao động của các nhà sản xuất sản phẩm tương tự. Dựa trên quan điểm về lợi ích bị xâm phạm, nhà lập pháp ở các nước cho rằng hành vi bán phá giá không chỉ gây thiệt hại cho nhà sản xuất mà còn gây thiệt hại cho người lao động trong ngành đó do mất việc làm hoặc giảm sút lương vì doanh số của các nhà sản xuất bị giảm. Vì thế, người lao động trong các ngành sản xuất hàng hoá tương tự hoặc đại diện của họ có quyền tự mình nộp đơn yêu cầu chống bán phá giá và có tiếng nói bình đẳng với giới sản xuất [19, tr. 7]. Pháp lệnh phá giá tại Việt Nam chưa coi người lao động là chủ thể có quyền nộp hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá.
Trong trường hợp đặc biệt, vì những lý do nhất định mà các doanh nghiệp trong nước chưa thể nộp đơn hoặc chưa đủ vị thế để đệ đơn yêu cầu hợp lệ theo các quy định trên. Khoản 2 điều 8 Pháp lệnh chống bán phá giá quy định Bộ trưởng Bộ Thương mại có thể ra quyết định điều tra khi có bằng chứng rõ ràng về việc bán phá giá hàng hoá gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất trong nước. Quy định này là phù hợp với tinh thần chung của luật pháp quốc tế về chống bán phá giá [21, đ. 5.6]. Do nhu cầu bảo vệ ngành sản xuất trong nước sản xuất hàng hoá tương tự trước sự tấn công mạnh mẽ của hàng hoá bán phá giá, mà bản thân ngành sản xuất trong nước chưa đủ mạnh về tiềm lực kinh tế, chưa có khả năng liên kết để chủ động yêu cầu nhà nước can thiệp, lúc đó, với tư cách là đại diện chung cho lợi ích xã hội, Nhà nước chủ động can thiệp bằng quyết định tiến hành điều tra. Đương nhiên, Bộ trưởng Bộ Thương mại chỉ có thể ra quyết định điều tra khi đã có đủ bằng chứng chắc chắn về hành vi bán phá giá và về thiệt hại cho ngành sản xuất trong nước. Mặc dù pháp luật của các nước đều quy định trường hợp đặc biệt này, nhưng thực tế cho thấy rất ít khi các cơ quan sử dụng quyền nêu trên.
Về vấn đề này, tại Úc, Luật chống bán phá giá yêu cầu rằng ngoài việc xác định được có phá giá và thiệt hại thì thuế bán phá giá chỉ được áp dụng khi có thể chứng minh rằng việc áp dụng đó có lợi cho nước Úc. Bộ trưởng Thương mại là người có quyền quyết định việc có áp dụng hay không thuế bán phá giá căn cứ vào việc áp dụng đó có đi ngược lại lợi ích của Úc hay không. Yêu cầu này được gọi là “yêu cầu về lợi ích xã hội” (public interest test) trong tiến trình quyết định áp dụng thuế chống bán phá giá. Đây là một trong những điều khoản gây tranh cãi nhiều nhất trong luật chống bán phá giá Úc. Một mặt, các ngành công nghiệp nội địa (đặc biệt là Phòng thương mại và công nghiệp Úc) phản đối và coi yêu cầu này như là “… không nhất quán trong việc áp dụng và để cho các yếu tố chính trị lạm dụng...” Mặt khác, nó bị những nhà nhập khẩu chỉ trích là “lợi ích xã hội” ở đây
thực chất không gì hơn là bảo vệ một số ngành công nghiệp cụ thể khỏi các tác động xấu từ hàng nhập khẩu. Cả hai quan điểm này đều lo lắng rằng sẽ có sự lạm dụng sai khái niệm lợi ích xã hội. Tuy nhiên trong thực tế, nếu như được sử dụng đúng, thì đây là một bước quan trọng để đảm bảo rằng các quyết định sẽ thực sự vì lợi ích của cả xã hội (bao gồm của cả người tiêu dùng Úc) hơn là chỉ bảo vệ một nhóm nhỏ những người được hưởng lợi (một số doanh nghiệp và công nhân của họ).
Tuy nhiên, lợi ích xã hội là một cơ chế hữu hiệu để có thể tạo ra một chiếc van để giảm áp lực về chính trị hoặc chi phí bất hợp lý cho xã hội bằng cách không áp dụng thuế chống bán phá giá trong các vụ việc nhạy cảm. Đồng thời, lợi ích xã hội là cách để tính đến lợi ích của người tiêu dùng - người thực sự chịu các khoản thuế chống bán phá giá.
Ở Hoa Kỳ và Ấn độ, việc áp dụng thuế chống bán phá giá là bắt buộc khi xác định được có phá giá và có thiệt hại cho ngành công nghiệp nội địa tức là không đề cập đến chủ đề này.
Điều kiện thứ hai: Hồ sơ phải đảm bảo các nội dung do pháp luật quy định.
Hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá bao gồm:
(i) Đơn yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá;
(ii) Các tài liệu, thông tin liên quan khác mà tổ chức, cá nhân yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá cho là cần thiết.
Các quy định về nội dung của hồ sơ yêu cầu theo pháp luật Việt Nam giống quy định của Hiệp định chống bán phá giá. Từ quan điểm cho rằng, việc khởi kiện về chống bán phá giá có thể gây nên những xáo trộn hoặc bất ổn nhất định trong
thương mại cho nên người nộp đơn không thể tùy tiện đưa đơn yêu cầu khi chưa có những bằng chứng hợp lý về hành vi bán phá giá của hàng hoá cạnh tranh nhập khẩu từ nước ngoài. Vì thế, pháp luật của các nước và pháp luật Việt Nam quy định nội dung đơn yêu cầu phải đầy đủ các thông tin, phải có những lập luận và kèm theo các bằng chứng cần thiết để chứng minh những vấn đề sau :
- Có hiện tượng bán phá giá;
- Có thiệt hại thực tế hoặc thiệt hại chắc chắn sẽ xảy ra cho ngành sản xuất trong nước nếu không kịp thời ngăn chặn hành vi bán phá giá;
- Hiện tượng bán giá thấp hơn giá trị thông thường xảy ra trong thời gian dài (thường là 12 tháng);
- Xác định nguồn xuất khẩu hàng hoá bị yêu cầu bằng việc nêu tên những nhà xuất khẩu;
- Chứng minh ngành sản xuất trong nước là ngành sản xuất đang cạnh tranh với hàng nhập khẩu bị yêu cầu;
- Đưa ra các yêu cầu về thuế chống bán phá giá ...
Các nội dung cần chứng minh trong đơn yêu cầu mà pháp luật quy định là cần thiết nhằm buộc những người có quyền nộp đơn phải thật sự thận trọng khi đưa ra yêu cầu [21, đ. 5.2]. Từ đó bảo vệ trật tự chung trong quan hệ thương mại nội địa và thương mại quốc tế, đảm bảo quyền lợi chung của mọi chủ thể không phân biệt quốc tịch trên tinh thần tự do thương mại. Tuy nhiên, vấn đề được đặt ra là mức độ của sự chính xác trong nội dung đơn yêu cầu ảnh hưởng như thế nào đối với quyết định của người có thẩm quyển về việc mở cuộc điều tra. Cách giải quyết của Pháp lệnh chống bán phá giá có vẻ khác với pháp luật quốc tế Khoản 1 và Khoản 4 điều 10 quy định :
- Khoản 1 quy định: “Trong thời hạn mười lăm ngày kể (ngày nhận hồ sơ, nếu xét thấy hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá chưa đầy
đủ nội dung quy định, cơ quan điều tra phải thông báo cho tổ chức, cá nhân nộp hồ sơ để bổ sung...”
- Khoản 4 quy định: “Trong thời hạn sáu mươi ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ đầy đủ nội dung theo quy định, Bộ trưởng Bộ Thương mại ra quyết định điều tra; trong trường hợp đặc biệt, thời hạn ra quyết định điều tra có thể được gia hạn nhưng không quá ba mươi ngày”.
Với quy định này, để ra quyết định điều tra, cơ quan có thẩm quyền chỉ cần xác định hồ sơ yêu cầu có đầy đủ nội dung theo quy định tại điều 9 Pháp lệnh hay không mà chưa cần thiết phải xác định tính xác thực của nội dung đã trình bày trong đơn. Hiệp định chống bán phá giá và Luật chống bán phá giá của Cộng đồng