7. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂ N:
2.5PHÂN TÍCH NHỮNG HẠN CHẾ CỦA QUY TRÌNH CHI THƯỜNG XUYÊN
XUYÊN NSNN đỐI VỚI đVDT TRONG đIỀU KIỆN ÁP DỤNG TABMIS TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ
2.5.1 Phương pháp ựánh giá
Mục ựắch của việc ựánh giá là ựặt cơ sở khoa học cho việc ựề xuất các giải pháp hoàn thiện qui trình chi TX NSNN ựối với đVDT trong ựiều kiện áp dụng hệ thống TABMIS tại tỉnh Quảng Trị trong giai ựoạn hiện naỵ Vì thế, tác giả tập trung ựánh giá những hạn chế, bất cập của qui trình này theo phương pháp sau:
Bước 1: Sử dụng kỹ thuật thảo luận nhóm tập trung (focus group) với 2 nhóm: một nhóm gồm 08 chuyên viên ựang công tác trong ngành KBNN và Sở Tài chắnh; một nhóm gồm 08 chuyên viên ựang công tác trong các sở chủ quản như: Sở Khoa học - Công nghệ, Sở Giáo dục Ờ đào tạo; Sở Văn hoá thể thao và du lịch; Sở Lao ựộng - Thương binh - Xã hội (phụ lục 3) nhằm xác ựịnh các những hạn chế, bất cập của qui trình chi NSNN TX tại các đVDT trên ựịa bàn tỉnh Quảng Trị trong ựiều kiện áp dụng hệ thống
60
TABMIS; các khắa cạnh ựo lường chúng và các giải pháp hoàn thiện qui trình này trong giai ựoạn hiện naỵ
Phương thức thảo luận dưới sựựiều khiển của tác giả và theo qui trình sau ựây: - Các thành viên của từng nhóm thảo luận bày tỏ quan ựiểm của mình theo các nội dung của dàn bài thảo luận do tác giả soạn thảo (phụ lục 1); các thành viên khác ựưa ra quan ựiểm phản biện lại ý kiến của các thành viên trước ựó, cho ựến khi không còn quan ựiểm của ai, các thành viên cho biết ý kiến bằng văn bản, tác giả tổng hợp và giữ
lại những nguyên nhân ựược 2/3 số thành viên của mỗi nhóm ựề xuất.
- Cả hai nhóm thảo luận những hạn chế, bất cập ựược 02 nhóm xác ựịnh khác nhaụ Sau ựó lấy kiến của tất cả các thành viên và giữ lại những ý kiến ựược 2/3 số thành viên
ựề xuất và tổng hợp lại những vấn ựềựã ựược cả 02 nhóm thống nhất xác ựịnh
Bước 2: Dựa vào kết quả thảo luận nhóm tập trung, tác giả thiết kế thang ựo likert (7 bậc từ 1 - 7), cùng bản câu hỏi nháp và thực hiện phỏng vấn thử 15 cán bộ, viên chức trong ngành kho bạc và các đVDT ựể kiểm tra về mặt hình thức của các câu hỏi (từ ngữ, văn phạm); mức ựộ hiểu biết và khả năng cung cấp thông tin của những người ựược phỏng vấn.
Bước 3: Căn cứ vào kết quả phỏng vấn thử, tác giả hiệu chỉnh bản câu hỏi nháp thành bản câu hỏi chắnh thức (dạng thang Likert 5 bậc: 1- Hoàn toàn không ựồng ý; 2- Không ựồng ý; 3- không có ý kiến; 4- ựồng ý; 5- Hoàn toàn ựồng ý) và thực hiện phỏng vấn chắnh thức 140 (= 28 biến x 5 mẫu/biến) cán bộ, viên chức hiện ựang làm việc trong các đVDT thuộc 4 cấp ngân sách (cũng là các ựơn vị có giao dịch với KBNN Quảng Trị) theo phương thức chọn mẫu thuận tiện kết hợp ựịnh mức theo số
lượng cán bộ, viên chức của các ựơn vị này (phụ lục 4) về qui trình chi thường xuyên; trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước và các bên có liên quan từ khâu lập dự
toán, sử dụng và quyết toán, kiểm soát chi và cam kết chi thường xuyên NSNN trong
ựiều kiện áp dụng TABMIS. Trong ựó, một số cơ quan vừa có vai trò của đVDT vừa có vai trò của ựơn vị có thẩm quyền trong qui trình chi thường xuyên như: Văn phòng HđND và đoàn ựại biểu Quốc hội, Văn phòng UBND, Sở Tài chắnh, KBNN Quảng Trị, một số sở chủ quản như Sở KH-CN, Sở y tế, Sở Lđ-TB-XH.
Bước 4: Phân tắch dữ liệu ựánh giá thu thập ựược từ kết quả khảo sát (sau khi gạn lọc các phiếu trả lời không hợp hợp lệ, hoặc có cơ sở khẳng ựịnh ắt có ựộ tin cậy (có nhiều ô trả lời ựể trắng, có hơn 01 ô trả lời; hoặc chỉ lựa chọn 01 hoặc 02 mức ựộ trả
61
lời) trên phần mềm SPSS 16.0 và sử dụng giá trị trung bình của kết quả phân tắch ựể ựánh giá những hạn chế, bất cập của qui trình chi NSNN TX tại các đVDT trên ựịa bàn tỉnh Quảng Trị trong ựiều kiện áp dụng hệ thống TABMIS; các giải pháp hoàn thiện qui trình này trong giai ựoạn hiện naỵ
2.5.2 Kết quả ựánh giá
Kết quả thảo luận nhóm tập trung xác ựịnh những hạn chế, bất cập của qui trình chi TX NSNN ựối với đVDT trong ựiều kiện áp dụng TABMIS tại tỉnh Quảng Trị tập trung ở các khâu: (1) dự toán (lập dự toán, thẩm ựịnh, tổng hợp, quyết ựịnh dự toán); (2) chấp hành dự toán và kiểm soát chi qua KBNN; (3) kiểm soát cam kết chi; (4) quyết toán và chuyển nguồn; (5) trách nhiệm và sự phối hợp giữa các cơ quan, ựơn vị
trong qui trình chi TX NSNN. Trong ựó, những hạn chế, bất cập của khâu dự toán
ựược ựo bằng 11 biến (CĐT1ọ CĐT11); của khâu chấp hành dự toán và kiểm soát cho qua KBNN ựược ựo bằng 6 biến (CHDT1 ọ CHDT6); của khâu kiểm soát cam kết chi ựược ựo bằng 4 biến (KSCK1 ọ KSCK4); của khâu quyết toán và chuyển nguồn
ựược ựo bằng 3 biến (KSCK1 ọ KSCK3); của khâu trách nhiệm và sự phối hợp giữa các cơ quan, ựơn vịựược ựo bằng 5 biến (TNPH1 ọ TNPH5) (phụ lục 5: 5.1 ọ 5.5).
Những phân tắch hạn chế của Quy trình chi TX NSNN ựối với đVDT trong ựiều kiện áp dụng TABMIS ựươc dựa trên phương pháp khảo sát ý kiến các chuyên gia và các ựối tượng ựang tham gia vào các hoạt ựộng quản lý NSNN. Qua ựó cho thấy những hạn chế của quy trình ở từng khâu ựược ựánh giá như sau:
2.5.2.1 đánh giá những bất cập ở khâu dự toán
Dựa vào các chỉ số: giá trị trung bình; ựộ lệch chuẩn; giá trị nhận ựược nhiều lựa chọn nhất (Mod) của các biến ựo lường những hạn chế, bất cập ở khâu dự toán (phụ
lục 5.1), kết hợp phân tắch thực tiễn tổ chức triển khai qui trình chi TX NSNN ựối với
đVDT trong ựiều kiện áp dụng TABMIS tại tỉnh Quảng Trị, tác giả xác ựịnh những hạn chế, bất cập ở khâu dự toán (lập dự toán, thẩm ựịnh, tổng hợp, quyết ựịnh dự toán) chi NSNN TX ựối với các đVDT trọng tâm vào các vấn ựề và ựược giải thắch như sau:
Thứ nhất, hệ thống cơ quan quản lý còn chồng chéo, trùng lắp, cơ chế, chắnh sách, chế ựộ qui ựịnh rườm rà khiến cho công tác lập, tổng hợp, quyết ựịnh, phân bổ
62
- Khâu lập dự toán hiện tại nhiều tầng nấc, thủ tục rườm rà, khá nhiều mẫu biểu nhưng thiếu thông tin. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Việc hướng dẫn lập dự toán NSNN ựược các cấp chắnh quyền, các cơ quan có thẩm quyền lần lượt hướng dẫn cho nhau từ trên xuống dưới, khiến cho công tác lập dự toán phức tạp, kém hiệu quả và bị kéo dài, việc thảo luận và quyết ựịnh dự toán vì thế còn mang tắnh hình thức, gây tốn kém công sức và tiền bạc.
- Các đVDT khi xây dựng dự toán vừa chịu sự hướng dẫn của cơ quan chuyên môn; vừa chịu sự hướng dẫn của cơ quan tài chắnh. Việc xây dựng dự toán còn qua bước bảo vệ lần 1 và sau khi ựược phê duyệt phải xây dựng, phân khai lần 2 mới có thể thực hiện ựược dự toán. Công tác lập dự toán vì vậy chịu sự can thiệp quá sâu của cơ quan có thẩm quyền dẫn ựến không còn linh hoạt, chủựộng, ựôi khi có biểu hiện áp
ựặt dự toán chứ không còn là thẩm ựịnh dự toán.
Thứ hai, thời gian lập dự toán quá sớm và bị kéo dài trong khi thời gian cho các cơ quan ựơn vị thực hiện nhiệm vụ xây dựng, thẩm ựịnh, tổng hợp hay quyết ựịnh dự
toán lại quá ngắn. Cụ thể là:
- Theo qui ựịnh hiện hành thì giai ựoạn lập dự toán của các đVDT thường bắt ựầu cuối tháng 5 và kết thúc vào 31/12 năm kế hoạch. Vì thế, căn cứựể xây dự toán ngân sách cho năm sau thiếu cơ sở khoa học, chưa xuất phát từ kết quả thu, chi của năm hiện hành; ựồng thời, những nhân tố ảnh hưởng ựến dự toán ựược xác ựịnh quá sớm cũng khó có thể ựầy ựủ và chắnh xác. Kết quả là việc xây dựng dự toán cho năm sau chủ yếu dựa vào kết quả của những năm trước, hoặc ựịnh mức chi chi hành chắnh ựã
ựược ban hành từ 1 ựến 2 năm trước; những ước lượng các chỉ tiêu dẫn ựến dự toán khó ựảm bảo bao quát hết ựược nhu cầu chi của năm sau, ựồng thời xuất hiện chênh lệch khá lớn giữa dự toán và kết quả thực hiện trong thực tế, do ựó việc bổ sung, ựiều chỉnh dự toán là không tránh khỏị
- Khoảng thời gian cho khâu lập dự toán là 6 tháng, nhưng trong thực tế mặc dù các đVDT ựã tiến hành từ rất sớm, song thời gian dự toán ựược cấp thẩm quyền (là cơ
quan Trung ương và HđND cấp tỉnh) phê duyệt lại quá chậm (tháng 12 hàng năm), vì thế, không còn ựủ thời gian cho các đVDT cấp I giao dự toán cho các ựơn vị trực thuộc. kết quả là ựến khi đVSDNS cuối cùng có dự toán ựể sử dụng thì khoảng thời gian không phải là 6 tháng mà có thể là 7,8 thậm chắ là 9 tháng kể từ khi bắt ựầu xây dựng dự toán.
63
- Trong ựiều kiện áp dụng TABMIS, sau khi dự toán ựược phê duyệt, ựơn vị lại cần có khoảng thời gian thực hiện phân khai theo các tiêu chắ quản lý của hệ thống, và thời gian ựồng bộ dự toán vào hệ thống TABMIS. Bởi vậy, thời gian cho khâu xây dựng dự toán quá sớm và kéo dài không chỉ làm ảnh hưởng ựến chất lượng dự toán, mà còn ảnh hưởng ựến tiến ựộ thực hiện dự toán.
Thứ ba, phương pháp xây dựng và phân bổ dự toán chủ yếu theo ựịnh mức chi phắ các yếu tố ựầu vào mà chưa quan tâm ựến hiệu quả ựầu ra. Trong khi ựó, mục tiêu của quản lý chi NSNN là nâng cao kết quảựầu ra và cao hơn nữa là nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN. Chắnh vì vậy tâm lý xây dựng dự toán lớn hơn nhiệm vụ vẫn còn xảy ra, hoặc vì chi NSNN chưa gắn với mục tiêu nên chưa khuyến khắch ựược ựối tượng sử dụng tiết kiệm NSNN. Mặt khác, vì dự toán ựược xây dựng trên các cơ sở
tiêu chuẩn, ựịnh mức có sẵn, nên các đVDT cho rằng dự toán ựược giao chắnh là nguồn tiền của họ, nếu không còn nhu cầu sử dụng, hoặc biết là sử dụng không hiệu quả họ vẫn cố gắng bằng mọi cách ựể rút hết dự toán, thậm chắ vào những ngày cuối năm các đVDT vẫn tranh thủ xin bổ sung dự toán mà không hề tắnh ựến việc sẽ sử
dụng dự toán vào mục ựắch gì? Tình trạng này thường dồn vào cuối năm, gây áp lực cho các cơ quan có trách nhiệm trong qui trình chi TX như cơ quan chủ quản, cơ quan tài chắnh, KBNN, vv.
Thứ tư, hệ thống ựịnh mức lập và phân bổ dự toán chưa ựược xem xét ựiều chỉnh cho phù hợp. Cụ thể là:
- đối với các đVDT, ựịnh mức chi hành chắnh là một trong các cơ sở quan trọng
ựể lập dự toán nhưng việc xác ựịnh ựịnh mức chi hành chắnh còn thiếu cơ sở khoa học, chưa bao quát hết ựược các nhiệm vụ chi của các cơ quan, ựơn vị, lĩnh vực, hoặc mang nặng tắnh bình quân, chưa sát với thực tế. định mức chi hành chắnh còn thấp, nên một số nhu cầu chi chưa ựược ựáp ứng, dự toán không bao quát hết các nhiệm vụ, dẫn ựến hiện tượng bổ sung dự toán quá nhiều lần trong năm, đVDT không chủ ựộng ựược trong việc quản lý, thực hiện dự toán.
- định mức chi hành chắnh ựã ựược xây dựng chưa ựảm bảo tắnh khoa học, chưa bao quát hết nhiệm vụ chi lại còn ựược giao ổn ựịnh trong 3 năm, một mặt chưa phù hợp với thời kỳ xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của nhà nước và của tỉnh là 5 năm; mặt khác là không ựược ựiều chỉnh trong một thời gian khá dài, không ựáp
64
ứng ựược mức ựộ biến ựộng giá cả trên thị trường cũng như mức tăng qui mô hoạt
ựộng, nhiệm vụ chuyên môn, nhiệm vụ chắnh trị.
Thứ năm, mẫu biểu áp dụng trong khâu lập dự toán chưa phù hợp với yêu cầu quản lý ngân sách cũng như yêu cầu quản lý của hệ thống TABMIS trong qui trình chi NSNN làm cho qui trình phân bổ dự toán càng trở nên phức tạp. Cụ thể là:
- Hệ thống mẫu biểu dùng trong khâu lập dự toán khá nhiều, vừa thừa lại vừa thiếu so với yêu cầu quản lý của hệ thống TABMIS và yêu cầu kiểm soát chi của KBNN. Ngoài các mẫu biểu các đVDT lập từ ban ựầu, sau khi có Quyết ựịnh giao dự
toán của cấp có thẩm quyền ựơn vị phải thực hiện lập bổ sung thêm một số loại mẫu biểu khác dưới dạng bổ sung, thuyết minh thông tin bổ sung ựể cơ quan có trách nhiệm thực hiện nhập dự toán vào hệ thống TABMIS và KBNN có cơ sở ựể kiểm soát chị Trong thực tế ngoài hồ sơ dự toán ban ựầu của đVDT gửi cơ quan có thẩm quyền, hiện nay đVDT phải gửi ựến KBNN các loại giấy tờ: Quyết ựịnh giao dự toán của cấp có thẩm quyền; bảng thẩm ựịnh theo nội dung chi ựối với các nguồn kinh phắ không tự
chủ; các nguồn bổ sung; bảng phân khai theo các ựoạn mã COA của hệ thống TABMIS. Nếu trong quá trình sử dụng dự toán đVDT có nhu cầu ựiều chỉnh nội dung chi, mức chi, nguồn kinh phắ,Ầ thì lập bổ sung một số mẫu biểu gửi cơ quan có thẩm quyền, sau ựó cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, ựơn vị lại lập bổ sung mẫu ựề nghị ựiều chỉnh các thông tin ựể cơ quan có trách nhiệm thực hiện ựiều chỉnh trên hệ thống TABMIS.
- Hệ thống TABMIS ựã triển khai thực hiện ựược gần 5 năm, theo ựó hệ thống văn bản chế ựộ liên quan ựến qui trình chi TX, chế ựộ kế toán ựã ựược thay ựổi khá toàn diện, nhưng chưa có văn bản hệ thống các loại mẫu biểu báo cáo cho phù hợp ựể
các cơ quan, tổ chức, ựơn vị sử dụng NSNN áp dụng cho ựồng bộ.
Ngoài ra, qui trình phân bổ dự toán trong hệ thống TABMIS quá phức tạp, phụ
thuộc hoàn toàn vào kỹ năng của người thực hiện, nên việc xảy ra sai sót là không thể
tránh khỏi, khi sai sót thì qui trình ựiều chỉnh cũng rất phức tạp. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thứ sáu, việc tạm cấp dự toán, ựiều chỉnh dự toán hay ứng trước dự toán vẫn còn diễn ra khá phổ biến, làm cho khâu lập dự toán ựã phức tạp lại càng phức tạp hơn. Cụ thể:
- Mặc dù thời gian cho khâu lập dự toán, tổng hợp, thẩm ựịnh và quyết ựịnh dự
toán là khá dài, theo qui ựịnh là 6 tháng nhưng trên thực tế do chất lượng thực hiện ở
65
chỉ ựược tạm cấp 1 tháng và mức tạm cấp thì chỉ ựược 1/12 tổng chi hành chắnh của