Giám sát là một trong ba chức năng quan trọng nhất của Quốc Hội (đại diện – lập pháp – giám sát) và là một trong những hoạt động thường xuyên của đại biểu Quốc Hội. Hoạt động giám sát của đại biểu Quốc Hội là việc đại biểu Quốc Hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động thực thi pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. Chất lượng của hoạt động giám sát có tác động tích cực đến chất lượng của hoạt động lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Hoạt động giám sát của Quốc hội và đại biểu Quốc hội không chỉ nhằm mục đích đưa pháp luật vào cuộc sống, đảm bảo cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất trong cả nước, mà còn góp phần đề cao trách nhiệm của cơ quan hành pháp. Chính vì có tầm quan trọng như vậy nên ngay từ những ngày đầu thành lập Quốc hội, Hiến pháp 1946 quy định quyền “kiểm soát và phê bình Chính phủ”. Đến Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980, quyền giám sát của Quốc hội và đại biểu Quốc hội được quy định tương đối cụ thể tại các Điều 50 Hiến pháp 1959, Điều 83 Hiến pháp 1980 và được cụ thể hoá trong các Luật tổ chức Quốc hội ban hành năm1960, 1981.
Phải đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, quyền giám sát của Quốc hội và đại biểu Quốc hội mới thực sự có trọng lượng với việc cụ thể hoá quyền chất vấn, công khai hoá hoạt động chất vấn, bổ sung quyền bỏ phiếu tín nhiệm.
Theo kinh nghiệm một số nước trên thế giới, hoạt động giám sát của Quốc hội và đại biểu Quốc hội tập trung vào việc kiểm soát ngành hành pháp và bảo đảm các cơ quan hành pháp hoạt động theo các chuẩn mực Quốc hội xác lập và vì lợi ích của nhân dân. Ở nước ta, trọng tâm của hoạt động giám sát là đảm bảo việc thực thi pháp luật cũng như sự thống nhất của
hệ thống pháp luật. Theo ý kiến một số chuyên gia, cách tiếp cận này phát huy mặt tích cực nếu giả thiết pháp luật là hoàn thiện và bảo vệ lợi ích của nhân dân. Nhưng việc các văn bản pháp luật thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung, thậm chí gây phiền hà cho hoạt động của nhân dân cho thấy rủi ro của việc tiếp cận này.
Mặc khác, việc hướng trọng tâm giám sát vào việc thi hành pháp luật khiến cho phạm vi giám sát rất rộng, từ các cơ quan nhà nước ở TW đến các cấp chính quyền địa phương, do vậy khó mà xác định được ai sẽ bị giám sát bởi vì tất cả mọi người trong xã hội đều phải tuân thủ pháp luật, gây khó khăn và phân tán ưu tiên giám sát của các đại biểu Quốc hội, ảnh hưởng đến năng lực và hiệu quả giám sát, đặc biệt trong tình hình đa số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm.
Hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội được thể hiện thông qua ba hình thức chính sau đây:
- Hoạt động thu thập, phân tích, đánh giá và xử lý thông tin; - Kiến nghị, chất vấn;
- Bỏ phiếu tín nhiệm;
Hoạt động thu thập, phân tích, đánh giá và xử lý thông tin là hoạt động của đại biểu Quốc Hội nhằm tìm hiểu, đánh giá về hiệu quả hoạt động thực tế của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc đối tượng giám sát. Đại biểu Quốc Hội có thể lấy thông tin từ các nguồn sau đây:
Qua tiếp xúc cử tri: Với tư cách là người đại biểu nhân dân, tiếp xúc cử tri là một hoạt động thường xuyên của đại biểu Quốc Hội. Qua các cuộc tiếp xúc cử tri, đại biểu Quốc Hội nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng, nhận xét, đánh giá của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan hành pháp và tư pháp; lắng nghe những vướng mắc, kiến nghị của nhân dân với nhà nước về việc sửa đổi, hoàn thiện chính sách, pháp luật. Gặp gỡ, tiếp xúc cử tri là một trong những kênh thông tin quan trọng nhất, thực chất nhất để đại biểu Quốc Hội tiến hành hoạt động giám sát của mình.
Qua các phương tiện thông tin đại chúng: Ngày nay, các phương tiện thông tin đại chúng (báo chí, phát thanh, truyền hình v.v.) ngày càng giữ vai trò quan trọng trong việc phản ảnh dư luận xã hội đối với hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, là nguồn quan trọng cung cấp các dữ liệu, số liệu thống kê mang tính chất phản biện thường không có trong các bản báo cáo của các đối tượng giám sát trước Quốc Hội.
Qua báo cáo định kỳ của các đối tượng giám sát trước Quốc Hội, các báo cáo thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc Hội: Mỗi năm hai lần, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải có báo cáo trước Quốc Hội về tình hình thực hiện nhiệm vụ của mình. Tại kỳ họp cuối năm, Quốc Hội dành thời gian xem xét, thảo luận về báo cáo công tác hàng năm của các cơ quan này, đồng thời nghe báo cáo thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc Hội. Các phiên thảo luận báo cáo của các cơ quan nhà nước là công cụ để Quốc hội phân tích, đánh giá thông tin thu thập được và đưa ra ý kiến chính thức của mình. Hiệu quả của các hoạt động này phụ thuộc rất lớn vào khả năng của các vị đại biểu Quốc hội trong việc phân tích thông tin. Tuy nhiên, phải có trình độ chuyên môn sâu mới làm được điều này. Rủi ro lớn nhất ở đây là các đại biểu không nhất thiết phải có một trình độ như vậy. Hơn thế nữa, các vị đại biểu kiêm nhiệm lại còn không có đủ cả thời gian để nghiên cứu các báo cáo. Vì vậy, để vượt qua rủi ro này, điều quan trọng là các đại biểu, đặc biệt là các đại biểu chuyên trách cũng phải có sự chuyên môn hóa rất sâu. Quốc hội các nước đều tổ chức công việc theo cách làm như vậy. Và các đại biểu có chuyên môn và có sở trường ở các nước đều trở thành các chuyên gia hàng đầu trong lĩnh vực mà họ quan tâm. Ngoài ra, họ còn được trợ giúp bởi một trung tâm nghiên cứu rất hiệu năng của Quốc hội.
Tham gia các đoàn giám sát: Đại biểu Quốc Hội có thể tự mình tiến hành hoạt động giám sát hoặc tham gia các đoàn giám sát do Uỷ ban thường vụ Quốc Hội, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc Hội hoặc Đoàn đại
biểu Quốc Hội thành lập. Các đoàn giám sát được thành lập căn cứ vào chương trình giám sát của từng tổ chức hoặc theo đề nghị của đại biểu Quốc Hội hoặc tổ chức có thẩm quyền.
Thực tế trong thời gian qua cho thấy hoạt động thu thập, đánh giá thông tin phục vụ hoạt động giám sát của các đại biểu chủ yếu mới chỉ dừng lại ở việc nghe báo cáo của các đối tượng giám sát, thu thập thông tin, nắm tình hình qua việc tham gia các đoàn giám sát của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội. Hoạt động giám sát này hàm chứa nhiều rủi ro vì nó chỉ tiếp cận ở khía cạnh thông tin chính diện của vấn đề. Thậm chí, có vị Bộ trưởng còn cho rằng “đằng nào thì cũng chỉ là việc múa con số” qua các báo cáo gửi đại biểu Quốc hội. “Việc múa các con số” phản ánh hai vấn đề rất lớn trong hoạt động giám sát của Quốc hội: Một là, khả năng xác định tính chính xác của các thông tin được báo cáo. Hai là, khả năng phân tích để nhận biết các thông tin đó đang nói lên điều gì. Năng lực giám sát suy cho cùng là khả năng thu thập thông tin và phân tích, đánh giá thông tin thu thập được để đưa ra chính kiến của mình. Các quyền năng của đại biểu Quốc hội trong việc yêu cầu cung cấp thông tin, yêu cầu báo cáo và chất vấn chính là cơ sở pháp lý quan trọng bảo đảm cho việc thu thập thông tin về hoạt động của các cơ quan nhà nước, cũng như về việc triển khai thực hiện các quyết định của Quốc hội trong cuộc sống. Tuy nhiên, cách thu thập thông tin dựa vào báo cáo do các cơ quan bị giám sát cung cấp bao giờ cũng chứa đựng rủi ro của việc “múa các con số”. Điều dễ hiểu là: ít ai thích “vạch áo cho người xem lưng”. Các cơ quan bị giám sát cũng ít có lợi ích trong việc cung cấp cho Quốc hội những thông tin bất lợi về mình.
Để đa dạng hoá nguồn thông tin phục vụ hoạt động giám sát, theo chúng tôi, ngoài việc thu thập thông tin qua các báo cáo của đối tượng bị giám sát, đại biểu Quốc hội cần tích cực hơn nữa trong việc tiếp xúc cử tri, tiếp xúc với báo chí. Nhân dân và các phương tiện thông tin đại chúng là
nguồn thông tin quan trọng và phong phú nhất. Ngoài ra, cần tiếp cận các nguồn thông tin của các tổ chức nghiên cứu, tư vấn và điều tra độc lập độc lập, đồng thời Quốc hội cũng cần xây dựng được một hệ thống thông tin phát triển và hiệu quả của mình.
Hoạt động chất vấn
Sau khi thu thập, phân tích, đánh giá, xử lý thông tin, giai đoạn tiếp theo của quá trình giám sát là chất vấn, kiến nghị. Chất vấn là một hình thức giám sát, trong đó đại biểu Quốc Hội nêu những vấn đề thuộc trách nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát và yêu cầu những người này trả lời. Chất vấn là kênh quan trọng để Quốc hội và nhân dân biết thực chất và hiệu quả hoạt động của Chính phủ và các Bộ, Ngành. Cho đến nay, với sự tham gia của các phương tiện thông tin đại chúng, hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội tại Hội trường được đánh giá là hình thức giám sát hiệu quả hơn cả.
Điều 40 Luật hoạt động giám sát của Quốc Hội quy định: “Đại biểu Quốc Hội có quyền chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc Hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao”.
Trên thực tế hoạt động chất vấn chủ yếu được thực hiện với các Bộ trưởng hoặc các thành viên khác của Chính phủ, mục đích nhằm tăng cường trách nhiệm của Bộ trưởng trong thi hành pháp luật, quản lý hành chính nhà nước, là kênh phản biện giúp các cơ quan hành chính hoạt động có hiệu quả.
Theo kinh nghiệm ở một số nước, chất vấn là hoạt động thường xuyên tại Quốc hội. Ở Anh, lịch thời gian dành cho chất vấn được ấn định vào đầu giờ mỗi phiên họp của Nghị viện. Vào thứ 3 và thứ 5 hàng tuần, Hạ viện dành 55 phút để các Bộ trưởng trả lời các câu hỏi đó. Đối với câu hỏi miệng, Bộ trưởng phải trả lời sau 2 ngày hoặc trả lời ngay. Đối với câu hỏi viết, Bộ trưởng được chuẩn bị 7 ngày và công bố trong báo cáo chính thức. Các Bộ trưởng có quyền từ chối trả lời những câu hỏi về quốc phòng, an ninh, bí mật thương mại, thông tin cá nhân, hoặc khi chi phí để trả lời quá 200 bảng [39]
Tại Pháp, hàng tuần, mỗi viện phải dành một phiên họp cho việc đặt câu hỏi và trả lời miệng. Tại CHLB Đức, Hạ viện thực hiện quyền kiểm tra, giám sát tối cao đối với Chính phủ, trong đó hiệu quả nhất là thông qua một giờ chất vấn vào đầu các phiên họp toàn thể Hạ viện. Buổi chất vấn được các phương tiện thông tin đại chúng truyền hình trực tiếp.
Ở nước ta, chất vấn nằm trong chương trình của mỗi kỳ họp Quốc hội. Chất vấn được thực hiện bằng văn bản hoặc hỏi trực tiếp. Đại biểu Quốc hội ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếu ghi chất vấn và gửi đến Chủ tịch Quốc hội để chuyển đến người bị chất vấn. Đoàn thư ký kỳ họp giúp Chủ tịch Quốc hội tổng hợp các chất vấn của đại biểu Quốc hội và báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội dự kiến danh sách những người có trách nhiệm trả lời chất vấn tại kỳ họp và báo cáo Quốc hội quyết định. Việc trả lời chất vấn được thực hiện tại phiên họp toàn thể của Quốc hội theo trình tự: Trước tiên, Người bị chất vấn trả lời trực tiếp, đầy đủ nội dung các vấn đề mà đại biểu Quốc hội đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệm, biện pháp khắc phục. Đại biểu Quốc hội có thể nêu câu hỏi liên quan đến nội dung đã chất vấn để người bị chất vấn trả lời. Sau khi nghe trả lời chất vấn, nếu đại biểu Quốc hội không đồng ý với nội dung trả lời thì có quyền đề nghị Quốc hội tiếp tục thảo luận tại phiên họp đó, đưa ra thảo luận tại phiên họp khác của Quốc hội hoặc kiến nghị Quốc hội xem xét trách nhiệm đối với người bị chất vấn.
Ngoài phiên chất vấn được tổ chức trong chương trình của mỗi kỳ họp (một năm 2 kỳ), việc trả lời chất vấn cũng có thể được tiến hành tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc Hội theo trình tự: Chủ tịch Quốc hội nêu chất vấn đại biểu Quốc hội đã được Quốc hội quyết định cho trả lời tại phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và những chất vấn khác được gửi tới Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội. Người bị chất vấn trả lời trực tiếp, đầy đủ nội dung các vấn đề mà đại biểu Quốc hội đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệm, biện pháp khắc phục. Đại biểu Quốc
hội đã chất vấn có thể được mời tham dự phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và phát biểu ý kiến. Trong trường hợp đại biểu Quốc hội có chất vấn không tham dự phiên họp thì nội dung trả lời chất vấn, kết quả phiên họp trả lời chất vấn phải được gửi tới đại biểu đó chậm nhất là bảy ngày, kể từ ngày kết thúc phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; nếu đại biểu Quốc hội có chất vấn không đồng ý với nội dung trả lời thì có quyền đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đưa ra thảo luận tại kỳ họp Quốc hội.
Qua khảo sát tình hình hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội thời gian qua, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
- Thứ nhất, so với các nước khác trên thế giới, hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội ở ta diễn ra chưa thường xuyên. Hoạt động chất vấn chủ yếu mới chỉ giới hạn trong phiên chất vấn của mỗi kỳ họp, như vậy tổng thời gian để các đại biểu chất vấn khoảng 2-4 ngày/năm, chưa đủ để đáp ứng yêu cầu giám sát và giúp các cơ quan hành pháp hoạt động có hiệu quả, có trách nhiệm hơn. Ý kiến chung của các đại biểu Quốc hội đều cho rằng “mỗi năm xuân thu nhị kỳ có hai lần, thời lượng lại không cho phép nên các buổi chất vấn đã không đi thẳng vào những vấn đề quan trọng”. Có đại biểu đề xuất tổ chức việc chất vấn suốt trong năm để nhân dân thấy rằng Quốc hội luôn luôn hoạt động. - Thứ hai, thực tế hoạt động của Quốc hội cho thấy chất vấn phải được
các phương tiện thông tin đại chúng truyền hình, tường thuật trực tiếp để nhân dân theo dõi, giám sát thì mới đạt hiệu quả. Trong trường hợp này, dư luận, niềm tin và sự tín nhiệm của nhân dân là một sức ép to lớn buộc các Bộ trưởng phải có trách nhiệm trong việc trả lời chất vấn. Đồng thời việc thông tin trực tiếp, rộng rãi cũng là cơ sở để nhân dân cùng các đại diện của mình giám sát việc thực hiện lời hứa của các Bộ trưởng. Nếu chỉ diễn ra nội bộ, trong bốn bức tường thì chất vấn sẽ kém hiệu quả và trở nên hình thức. Vì vậy, mặc dù pháp luật