luật
Lập pháp là chức năng chính của Quốc hội và là hoạt động chủ yếu của đại biểu khi tham gia Quốc hội.
Trong nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung và thời kỳ chiến tranh, hoạt động lập pháp diễn ra hình thức, không sôi động, thậm chí có những khoá Quốc hội chỉ ban hành được 01 văn bản luật [34]. Bước vào thời kỳ đổi mới, trước những đòi hỏi của nền kinh tế thị trường, vai trò của Quốc hội được nâng cao, các đại biểu Quốc hội được trao nhiều quyền hạn cụ thể đã tạo ra sự bùng nổ trong hoạt động lập pháp. Văn bản pháp luật đầu tiên đánh dấu bước phát triển trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, cụ thể hoá quyền lập pháp, là Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 6/8/1988. Tiếp đó, năm 1996, Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được sửa đổi bổ sung năm 2002), cụ thể hoá trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành pháp luật. Qua 8 năm thực hiện, hoạt động lập pháp của Quốc hội và đại biểu Quốc hội đã đạt được những kết quả khả quan. Hệ thống pháp luật hình thành và ngày càng hoàn thiện cả về số lượng và chất lượng. Nếu như Quốc hội khoá VII (1981 – 1987) ban hành 10 luật và bộ luật, 15 pháp lệnh, thì đến Quốc hội khoá VIII (1987 – 1992) đã ban hành 1 Hiến pháp, 31 luật, 42 pháp lệnh; Quốc hội khoá IX (1992 – 1997) ban hành 39 luật và bộ luật, 41 pháp lệnh; Quốc hội khoá X (1997 – 2002) ban hành 31 luật và bộ luật, 36 pháp lệnh. Tại kỳ họp thứ 7,
Quốc hội khoá XI tháng 5/2005, các đại biểu Quốc hội đã thông qua 15 dự án luật, bộ luật, cho ý kiến hoàn chỉnh 9 dự án luật để hoàn thiện, xem xét thông qua vào kỳ họp tiếp theo.
Hoạt động lập pháp hiện nay được tiến hành theo trình tự sau: đưa ra sáng kiến pháp luật, thông qua chương trình xây dựng luật, soạn thảo, thẩm tra dự án luật, sự đóng góp ý kiến của nhân dân về dự án luật, lấy ý kiến đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật, thông qua dự án luật tại Quốc hội, ban hành và công bố luật. Trong các giai đoạn của quy trình lập pháp này, việc cụ thể hoá các quyền năng và trách nhiệm của đại biểu Quốc hội sẽ được phân tích dưới đây.
Sáng kiến pháp luật.
Sáng kiến lập pháp là những kiến nghị, đề xuất về xây dựng pháp luật, nó có một vị trí quan trọng, là khởi đầu của một quy trình lập pháp. Theo quy định của pháp luật, sáng kiến pháp luật được gửi tới Uỷ ban thường vụ Quốc Hội để xem xét và đưa vào dự án Chương trình xây dựng luật. Chương trình này sẽ được Uỷ ban thường vụ trình Quốc hội thông qua bằng một Nghị quyết. Các đại biểu Quốc hội, thông qua việc tiếp xúc với cử tri, ghi nhận các ý kiến phản ánh, đề xuất của cử tri, nghiên cứu, xem xét, đánh giá và đưa ra các sáng kiến mang tính giải pháp và kiến nghị đưa vào chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội. Ngoài đại biểu Quốc hội, Sáng kiến lập pháp có thể xuất phát từ các cơ quan hành pháp, tư pháp, các tổ chức chính trị – xã hội.
Sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội được bảo đảm bởi quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội, được quy định tại Điều 87 Hiến pháp 1992 (sửa đổi), Điều 48 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001, Điều 9 Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 08/2002/QH11. Tuy nhiên, trên thực tế, do thiếu các quy định về cơ chế và điều kiện để đảm bảo cho đại biểu thực hiện được quyền mà Hiến pháp và pháp luật quy định nên đại biểu Quốc hội ít có khả năng
thực hiện quyền này. Theo điều tra của Văn phòng Quốc hội, cho đến thời điểm hiện nay, đa số các dự án luật đều do Chính phủ trình và duy chỉ có 2 đại biểu Quốc hội thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của mình. Hàng năm, có hơn 90% số dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình ra trước Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội. Đây là điều hoàn toàn dễ hiểu bởi xuất phát từ tính chất hoạt động quản lý và điều hành, Chính phủ là cơ quan có thể nắm bắt tường tận nhất các vấn đề phát sinh thuộc các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội thông qua hoạt động quản lý của các bộ, ngành của mình, từ đó đề ra các giải pháp xử lý sát thực. Hơn nữa, Chính phủ có đủ các điều kiện và nhân lực, tài chính, bộ máy, cơ sở vật chất, thời gian để đảm bảo cho sáng kiến của mình được cụ thể hoá thành dự án luật trình ra trước Quốc hội.
Việc các đại biểu Quốc hội không phát huy được vai trò trong việc đưa ra các sáng kiến lập pháp là một bất lợi rất lớn. Trong bộ máy nhà nước, về nguyên tắc, Quốc hội và đại biểu Quốc hội là những người gần gũi và sâu sát nhất với nhân dân, là đại diện của nhân dân, hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng, nhu cầu, mong muốn của nhân dân, vì vậy, cần phải là nguồn cung cấp các sáng kiến lập pháp chính cho Quốc hội. Hơn nữa, khi các cơ quan hành pháp đưa sáng kiến pháp luật thường có xu hướng giành lấy sự thuận tiện cho công tác quản lý, đẩy khó khăn trong việc thực hiện pháp luật về phía người dân. Thực tế lập pháp và thực thi pháp luật thời gian qua đã chứng minh cho luận điểm này.
Soạn thảo văn bản pháp luật.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 (sửa đổi), cơ quan, tổ chức trình dự án luật thành lập ban soạn thảo. Nhưng trường hợp pháp luật được xây dựng theo sáng kiến của đại biểu Quốc hội, do đại biểu Quốc hội trình, thì đại biểu không có quyền chủ động thành lập Ban soạn thảo của mình mà phải do Uỷ ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo. Pháp luật cũng không có quy định cụ thể về vai trò
và ảnh hưởng của đại biểu Quốc hội có sáng kiến lập pháp trong quá trình soạn thảo dự án luật đó, các quyền và nghĩa vụ của thể của họ trong Ban soạn thảo.
Theo ý kiến của chúng tôi, để tạo điều kiện cho các đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình dự án luật và tham gia soạn thảo văn bản, pháp luật cần công nhận quyền được thành lập ban soạn thảo của đại biểu Quốc hội, cho phép đại biểu chủ động lựa chọn nhân sự, trực tiếp ký hợp đồng với các chuyên gia, nhà nghiên cứu, cơ quan, tổ chức để tổ chức soạn thảo dự án luật. Kinh phí hoạt động của Ban soạn thảo được tính vào chi phí thực hiện dự án luật. Có như vậy, đại biểu Quốc hội mới có điều kiện và hăng hái tham gia xây dựng pháp luật. Phá thế độc quyền trình và tổ chức dự thảo dự án luật của các cơ quan hành pháp hiện nay.
Thẩm tra dự án luật.
Thẩm tra dự án luật là hoạt động được đánh giá là khá vô duyên. Ở các nước trên thế giới, Quốc hội thông qua luật theo 3 giai đoạn: tại phiên họp thứ nhất, Quốc hội thảo luận về sự cần thiết, nhu cầu ban hành luật và chính sách áp dụng sau đó giao cho các Uỷ ban chức năng thẩm tra. Nội dung chính của việc thẩm tra là xem dự án luật đã thể hiện được đúng tinh thần và những chính sách mà Quốc hội đã quyết nghị hay không, sau đó gửi lại Ban soạn thảo để hoàn chỉnh dự án luật. Tại phiên họp thứ hai, Quốc hội sẽ thảo luận về dự án luật. Tại phiên họp thứ ba, Quốc hội sẽ thông qua dự án luật.
Ở nước ta, hoạt động thẩm tra được tiến hành trước khi dự án luật được trình ra trước Quốc hội, vì vậy dẫn đến tình trạng mất phương hướng, không biết thẩm tra cái gì, hoặc đôi khi bao biện, quyết định thay Quốc hội về các chính sách áp dụng. Chính vì vậy, hoạt động thẩm tra thời gian qua diễn ra hình thức, báo cáo thẩm tra không đi sâu được vào bản chất vấn đề.
Việc lấy ý kiến của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật tuy không phải là bắt buộc, nhưng có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện dự thảo trình ra Quốc Hội, tiết kiệm thời gian tranh luận, góp ý của đại biểu tại Quốc Hội, vì vậy nó cũng hình thành nên một công đoạn trong quy trình lập pháp của Quốc hội nước ta, và được quy định tại mục 7, chương III, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại Điều 42, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội tham gia ý kiến về dự án luật được diễn ra trong quá trình soạn thảo dự án luật. Nếu được Uỷ ban thường vụ Quốc hội đồng ý thì dự án luật được gửi lấy ý kiến đại biểu Quốc hội. Chậm nhất là hai mươi ngày, trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, dự án luật phải được gửi đến đại biểu Quốc hội.
Đoàn đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổ chức thảo luận dự án luật tại địa phương và gửi biên bản thảo luận về Văn phòng Quốc hội chậm nhất là bảy ngày, trước ngày khai mạc kỳ họp. Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm tập hợp ý kiến của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh. Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án phối hợp với cơ quan thẩm tra nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội để chỉnh lý dự án (Điều 44, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Ngoài ra, trong ba năm gần đây, Quốc hội có sáng kiến tổ chức Hội nghị đại biểu chuyên trách trước mỗi kỳ họp nhằm đóng góp ý kiến vào các dự án luật sẽ trình ra Quốc hội kỳ họp đó. Mục đích của Hội nghị là nhằm lấy ý kiến trực tiếp của các đại biểu Quốc hội chuyên trách, những người có điều kiện đi sâu nghiên cứu, có khả năng đưa ra những phản biện chuyên sâu để hoàn thiện dự thảo, khi trình ra trước Quốc hội sẽ không mất nhiều thời gian tranh luận tại Hội trường, đồng thời cũng là để phân biệt rõ trách nhiệm giữa các nghị sỹ , các nhà chính khách và những người có trách nhiệm trong việc quyết định chính sách với các nhà chuyên môn; khắc phục tình trạng
trong nhiều năm qua tại diễn đàn Quốc hội, các vị đại biểu Quốc hội mất quá nhiều thời gian cho việc góp ý về câu chữ, văn phạm.
Có ý kiến cho rằng việc lấy ý kiến của đại biểu, Đoàn đại biểu đối với dự án luật trong quá trình soạn thảo theo quy định của luật là chưa hợp lý. Bởi vì, công việc soạn thảo là của các nhà chuyên môn, các chuyên gia soạn thảo của cơ quan soạn thảo. Đại biểu Quốc hội không cần thiết phải cho ý kiến đối với công đoạn này, mà chính là đại biểu và Đoàn đại biểu phải nhận được dự luật đã qua soạn thảo với tư cách là nhận thông tin từ cơ quan soạn thảo để có thời gian nghiên cứu kỹ lưỡng và chuẩn bị cho việc thảo luận, xem xét tại phiên họp toàn thể của Quốc hội đối với dự luật đó.
Theo quan điểm của chúng tôi, đại biểu Quốc Hội cần phải tham gia ngay từ giai đoạn soạn thảo. Khoa học pháp lý đã chứng minh rằng khi soạn thảo một dự thảo luật, một hiệp định song phương, đa phương hay một hợp đồng thương mại, chủ thể soạn thảo có lợi thế rất lớn trong việc áp đặt và đưa vào dự thảo những quy định thuận lợi cho mình. Để đảm bảo sự cân bằng quyền lợi, phía bên kia phải đầu tư thời gian nghiên cứu kỹ lưỡng dự thảo, tốt nhất, nếu có điều kiện, nên tham gia soạn thảo. Vì vậy, đại biểu Quốc Hội với tư cách là người đại diện cho quyền, lợi ích của nhân dân, cần phải tham gia ngay từ giai đoạn soạn thảo để cân bằng giữa lợi ích, nhu cầu quản lý của cơ quan hành pháp với lợi ích và sự thuận tiện cho người dân, phù hợp với điều kiện cụ thể của xã hội. Có như vậy, chất lượng dự thảo văn bản pháp luật mới được bảo đảm, tính khả thi của dự luật mới được nâng cao.
Tuy nhiên, đa số đại biểu Quốc Hội hiện nay vẫn hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, số đại biểu chuyên trách lại bị hút vào khối lượng công việc đồ sộ tại các uỷ ban, hoạt động như những “công chức Quốc Hội”, vì vậy chưa có điều kiện tham gia ý kiến ngay từ giai đoạn soạn thảo. Hơn nữa, do điều kiện hoạt động và quỹ thời gian eo hẹp, hoạt động góp ý kiến tại các Đoàn đại biểu Quốc Hội diễn ra khá hình thức.
Thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội
Xem xét thông qua dự án luật là nội dung quan trọng nhất trong quyền lập pháp của Quốc Hội, được tiến hành ở phiên họp toàn thể. Từng đại biểu có trách nhiệm xem xét cẩn thận dự luật được cơ quan soạn thảo trình, báo cáo thẩm tra của cơ quan thẩm tra, cân nhắc lợi ích phát triển của đất nước, nhu cầu của xã hội, lợi ích và nguyện vọng của người dân để đề nghị sửa đổi dự án luật cho phù hợp, biểu quyết thông qua hay không thông qua dự án luật.
Hoạt động xem xét, thông qua dự án luật hiện nay được tiến hành dưới hai hình thức: hình thức rút gọn và hình thức đầy đủ:
Hình thức rút gọn là việc Quốc hội xem xét và thông qua dự án luật tại một kỳ họp Quốc hội. Với việc quy định của luật về trình tự xem xét, thông qua dự luật tại một kỳ họp có thể tương đối đầy đủ cho một quy trình rút gọn trong một số trường hợp đặc biệt. Tuy nhiên, đối với quy trình thông thường thì còn chưa hợp lý. Thực tế trong thời gian qua ở nước ta, thường ít khi một dự án luật lại có thể được thông qua tại một kỳ họp của Quốc hội, hoặc nếu được thông qua thì rất nhiều trong số đó thường có chất lượng không tốt. Tình trạng văn bản luật sửa đi sửa lại nhiều lần mà vẫn không được thông qua, luật ban hành mà không thể đi vào cuộc sống không còn là chuyện hãn hữu trong hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Để tăng tính cẩn trọng của đại biểu Quốc Hội trong việc xem xét thông qua dự án luật tại Quốc Hội, Luật Ban hành văn bản pháp luật 2002 (sửa đổi) đã quy định trình tự xem xét, thông qua dự án luật tại hai kỳ họp[4]
: tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể về những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự án luật, đề nghị Ban soạn thảo hoàn chỉnh lại dự án. Tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội xem xét thông qua dự án luật. Trong trường hợp dự án luật chưa được thông qua hoặc mới được thông qua một phần thì việc xem xét, thông qua tại kỳ họp
tiếp theo do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Theo kinh nghiệm của Quốc hội các nước, việc thông qua dự án luật được tiến hành theo 3 giai đoạn: tại phiên họp thứ nhất, Quốc hội thảo luận về sự cần thiết, nhu cầu ban hành luật và chính sách áp dụng. Đây là giai đoạn thông qua về mặt chính sách. Tại phiên họp thứ hai, Quốc hội sẽ thảo luận về dự án luật và cho ý kiến về nội dung dự thảo. Tại phiên họp thứ ba, Quốc hội xem xét thông qua dự án luật. Một quy trình như vậy có ưu điểm đảm bảo việc cụ thể hoá hợp lý các chính sách vào trong luật, tăng tính cẩn