Hệ thống các Chi hội Nghề cá cơ sở ở Thừa Thiên Huế có điểm khác với các Hội Nghề cá các tỉnh bạn là đƣợc công nhận chính thức là loại hình tổ chức ngƣ dân đƣợc Nhà nƣớc sử dụng để phát triển hệ thống quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng. Trong "Quy chế quản lý khai thác thuỷ sản đầm phá Thừa Thiên Huế", do UBND tỉnh Thừa Thiên Huế ban hành, Chi hội Nghề cá cấp cơ sở có thể đƣợc cấp quyền đánh cá trong một thuỷ vực nhất định, có thể coi đây tƣơng tự nhƣ “quyền sử dụng lãnh thổ trong nghề cá” của thế giới. Sở hữu “quyền sử dụng" ngƣ trƣờng là động lực lớn lao để phát triển hệ thống vì
ngƣ dân luôn mong muốn có quyền sử dụng lâu dài trong ngƣ trƣờng, đƣợc Nhà nƣớc chính thức công nhận. Việc hao tổn công sức và tiền bạc của ngƣ dân trong kết cấu tổ chức cùng nhau trƣớc mắt để bảo vệ ngƣ trƣờng, giữ gìn và tái tạo nguồn lợi thuỷ sản chung cùng Nhà nƣớc, cần đƣợc bảo đảm lâu dài về việc sử dụng nguồn lợi đó. Nhƣ vậy, hệ thống quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng đã bắt đầu phát triển tại Thừa Thiên Huế trên cơ sở hệ thống tổ chức ngƣ dân ở cơ sở và thể chế quản lý thuỷ sản đƣợc chuẩn hoá bằng một “luật địa phƣơng”31
.
Muốn quản lý dựa vào dân thì phải phân quyền, đây là điều kiện tiên quyết để phát triển hệ thống. Tổ chức ngƣ dân, nếu đƣợc trao quyền sẽ chủ động hơn trong hợp tác tự quản lý phần đƣợc giao quyền: vùng khai thác, bảo vệ nguồn lợi, môi trƣờng... Sở dĩ ngƣ dân không bảo vệ ngƣ trƣờng, nguồn lợi vì họ không có quyền, lợi ích lâu dài với ngƣ trƣờng, nguồn lợi đó chứ chƣa hẳn họ không nhận thức đƣợc các vấn đề của nguồn lợi thuỷ sản ven bờ đang phải đối mặt. Nghiên cứu các hình thức quản lý truyền thống từ nhiều thế kỷ trƣớc, dù có nhiều hạn chế về nhận thức rất nhiều nhƣng do đƣợc giao quyền các “vạn chài” cũng tự tổ chức, dàn xếp, quản lý đƣợc cùng nhau rất tốt.
Hƣớng dẫn khu vực về đồng quản lý áp dụng quyền sử dụng của cộng đồng đối với nghề cá quy mô nhỏ ở các nƣớc thành viên Đông Nam Á, của SEAFDEC sử dụng thuật ngữ "quyền đánh cá" hoặc "quyền của nhóm sử dụng" (group user rights) là tƣơng đồng với thiết kế của quản lý nghề cá đầm phá Thừa Thiên Huế, đó là việc chỉ giao quyền cho tổ chức ngƣ dân ở cơ sở, không giao cho từng cá nhân. Đây là mấu chốt của đƣờng lối quản lý mới, để dựa vào dân. Thực tế Thừa Thiên Huế, công tác chuẩn bị giao quyền đang đƣợc tiến hành, nhƣng chƣa có "quyền đánh cá" cụ thể nào đƣợc giao vì khía cạnh kỹ thuật còn rất nhiều vấn đề phải giải quyết.
31 Văn bản quy phạm pháp luật “Quy chế quản lý khai thác thuỷ sản đầm phá Thừa Thiên Huế” đƣợc xem
Khác với các quốc gia tiên tiến, nhƣ Nhật Bản, Hàn Quốc..., lẫn các quốc gia "đất rộng, ngƣời thƣa", nhƣ Campuchia, nơi mà áp lực khai thác thuỷ sản không lớn, ở Việt Nam nói chung, Thừa Thiên Huế nói riêng, trên cùng một thuỷ vực có quá nhiều đơn vị ngƣ cụ cố định, lẫn di động đang tiến hành khai thác thuỷ sản. Do đó, quá trình xâm canh, ngƣời dân từ địa phƣơng khác đến hành nghề trên thuỷ vực lân cận của làng hoặc xã ven đầm nào đó là khá lớn, dẫn đến việc khó khăn trong hoạch định vùng mặt nƣớc để giao cho tổ chức ngƣ dân. Hiện nay, việc hoạch định kỹ thuật cho "quyền đánh cá" đầu tiên đang đƣợc tiến hành với sự tham gia của nhiều thành phần.
Các hợp phần dự kiến của quyền bao gồm: quyền khai thác bằng các ngƣ cụ cố định, nuôi trồng bằng lồng và vùng nƣớc bảo vệ đa dạng sinh học, quyền khai thác bằng ngƣ cụ di động trong phần mặt nƣớc đƣợc giao và các vùng mặt nƣớc lân cận... Tiến trình này còn nhiều vấn đề kỹ thuật cần tiếp tục nghiên cứu giải quyết, "quyền cho nhóm ngƣời sử dụng nguồn lợi" chính là một trong những điểm mấu chốt để "đồng quản lý" trong nghề cá quy mô nhỏ phát triển lên một tầm cao mới.
Tính tự quản lý của cộng đồng mới là mục tiêu cuối cùng của nhà quản lý. Nếu nhƣ nói tổ chức ngƣ dân và phân quyền nhƣ là điều kiện cần thì khả năng tự quản lý của tổ chức ngƣ dân là điều kiện đủ để thực hiện quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng. Nếu không có tổ chức ngƣ dân, không đƣợc phân quyền quản lý thì cũng không cho phép ngƣ dân tham gia "đồng quản lý" với chính quyền. Ngƣợc lại, có tổ chức ngƣ dân và đƣợc phân quyền nhƣng không chủ động tự quản thì cũng chƣa là quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng. Vế đầu xác định nhiệm vụ của các nhà quản lý là quan trọng, vế thứ hai tùy thuộc vào khả năng của mỗi một tổ chức ngƣ dân tại chỗ. Tất nhiên, chúng có mối quan hệ mật thiết với nhau. Tính chủ động của cộng đồng ngƣ dân tác động đến tổ chức và thể chế của nhà quản lý và ngƣợc lại nhà quản lý thủy sản tốt tạo điều kiện thuận lợi thì việc tự quản dễ dàng ƣơm mầm phát triển.
Theo Yamamoto (1997) phán đoán: nếu hội đủ 3 điều kiện cần thì không sớm thì muộn sẽ xuất hiện hệ thống quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng ở các nƣớc châu Á sẽ phát triển với tiến trình sau [70, tr. 271-273]:
1) Sửa đổi Luật Nghề cá quốc gia để tuân thủ cơ chế tiếp cận giới hạn đối với nguồn lợi thuỷ sản.
2) Thành lập hệ thống các tổ chức ngƣ dân, dựa trên điều kiện là một "quyền đánh cá" đƣợc ban cho họ trong vùng lãnh thổ ngƣ trƣờng nhất định.
3) Quy hoạch quản lý nghề cá ven bờ theo hệ thống "quyền đánh cá", "giấy phép đánh cá đánh cá giới hạn" ở cấp tỉnh, trong tổng thể cân đối, hài hòa việc sử dụng ngƣ trƣờng, nguồn lợi thủy sản sẵn có trong chủ quyền vùng biển ven bờ của mỗi một tỉnh.
4) Ban hành "quyền đánh cá" và "giấy phép đánh cá giới hạn" trên cơ sở quy hoạch quản lý nghề cá ven bờ.
5) Từ 3 đến 5 năm sẽ xuất hiện quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng. Thực tiễn quản lý nghề cá ở Thừa Thiên Huế cũng kiểm nghiệm đƣợc kết luận của Yamamoto. Một số nơi có tổ chức ngƣ dân đƣợc thành lập và đƣợc giao một quyền nhất định nào đó thì không sớm thì muộn, các thành viên của tổ chức cũng phát triển đƣợc những sáng kiến nhất định để quản lý những tài nguyên công cộng, hợp tác cùng nhau để sản xuất đƣợc tốt nhất.
Thời điểm hiện nay (12/2006) là kết thúc nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý nghề cá quy mô nhỏ dựa vào cộng đồng, nhƣng lại là thời điểm khởi đầu của việc phát triển một hệ thống quản lý dựa vào dân, nên các chuẩn mực của hệ thống là chƣa hoàn chỉnh, còn cần tiếp tục nghiên cứu bổ sung. Khảo sát hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân tại Thừa Thiên Huế thông qua các Chi hội Nghề cá cơ sở, đƣợc phân tích qua các yếu tố: (1) các quy định nội bộ của cộng đồng về quản lý, (2) lập kế hoạch quản lý nghề cá khai thác và nuôi trồng trên vùng thuỷ vực của Chi hội sản xuất; (3) sự phân quyền, uỷ
quyền. Riêng sự phân quyền qua việc cấp "quyền đánh cá" cho các Chi hội Nghề cá cơ sở theo Quy chế quản lý đầm phá, nhƣ là một giấy phép nghề cá cho tổ chức ngƣ dân trong các vùng nƣớc cụ thể chƣa thực hiện đƣợc. Ở đây chỉ xác định sự uỷ quyền của UBND cấp xã cho Chi hội Nghề cá trong quản lý ngƣ trƣờng, nguồn lợi thuỷ sản, môi trƣờng thuỷ sinh nhất định. Bảng 3.9 là kết quả điều tra các yếu tố chính của quản lý nghề cá dựa vào dân tại tất cả các Chi hội Nghề cá cơ sở ở Thừa Thiên Huế vào cuối năm 2006.
Bảng 3.9: Phân tích các yếu tố hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân TT Tên Chi hội Nghề cá "XXX"
(khuôn dấu) Quy chế nội bộ Kế hoạch quản lý Quyền sử dụng Uỷ quyền Chính thức 1 Quảng Thái X X X 0 2 Lộc Bình I X X 0 0
3 Hà Công - Quảng Lợi X X X 0 4 Định cƣ - Phú An X 0 0 0 5 Khu nuôi tôm công nghiệp
Quảng Công
X X X 0
6 Lai Hà - Quảng Thái X X X 0
7 Phú Mỹ I X X 0 0
8 Thuận An I X 0 0 0
9 Phong Hải X X 0 0
10 Thuỷ Diện - Phú Xuân X X X 0 11 Thôn 8 - Điền Hải 0 X 0 0 12 Hà Trung 5 - Vinh Hà 0 X 0 0 13 Đội 16 - Vinh Phú X X X 0
14 Phƣớc Lập - Quảng Phƣớc 0 X 0 0 15 Hƣơng Giang - Hải Dƣơng 0 X 0 0 16 Đầm Phá Vinh Hiền X 0 X 0 17 Tự nhiên Quảng An 0 X 0 0 18 Nuôi trồng An Mỹ-Quảng An 0 X 0 0
Bảng 3.9 cho thấy các Chi hội Nghề cá ở Thừa Thiên Huế hiện phát triển đa dạng, ở các mức độ khác nhau trong "đồng quản lý nghề cá" với những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể khác nhau. Ngay trong từng chuẩn mực cụ thể thì ở từng Chi hội cũng có cách nhìn nhận, thiết lập với cấp độ khác nhau.
Tóm lại, hệ thống quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng ở Thừa Thiên Huế mới đang ở dạng tiềm năng. Sẽ không thể so sánh đƣợc với hệ thống quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng ở Nhật Bản, hay hệ thống "nghề cá làng" của Hàn Quốc vì họ cũng đã từng phải trải qua cả nửa thế kỷ, mới đạt đƣợc các thành tựu hôm nay. Ngay cả hệ thống "Nghề cá Cộng đồng" của Campuchia đƣợc thể chế bằng Chỉ dụ Nhà Vua và Nghị định của Chính phủ Hoàng gia từ năm 2000, nhƣng đến nay cũng chỉ đƣợc đánh giá ở những bƣớc đi đầu tiên. Trong các Hội Nghề cá Cộng đồng có tới 65% Hội chƣa có qui định riêng hoặc qui chế nội bộ, 75% chƣa phân định ranh giới ngƣ trƣờng và 85% chƣa có kế hoạch quản lý nghề cá, mà tất cả những cái đó là cần phải có mới đầy đủ tƣ cách của một Hội Nghề cá Cộng đồng [58, tr.31-32]. Do đó, cần xác định con đƣờng lâu dài để phát triển hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân của Thừa Thiên Huế nói riêng, Việt Nam nói chung. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Khi đánh giá về hệ thống các Chi hội Nghề cá cơ sở ở Thừa Thiên Huế, Siriwardena, chuyên gia hội đoàn nghề cá của FAO đề cập đến vai trò mà các Chi hội Nghề cá cấp cơ sở đƣợc mong đợi sẽ thực hiện:
- Đƣa ra sáng kiến trong việc sắp xếp lại ngƣ trƣờng liên quan đến việc duy trì các ngƣ trƣờng truyền thống vì quyền lợi của cộng đồng phù hợp với việc quy hoạch phát triển của đất nƣớc.
- Hành động nhƣ cơ quan quản lý, đƣợc uỷ quyền quản lý thủy sản. - Chịu trách nhiệm giải quyết các xung đột trong việc sử dụng tài nguyên đầm phá giữa các cá nhân, hộ gia đình thành viên của Chi hội.
- Điều phối chung trong cộng đồng về kế hoạch tài chính và tiết kiệm, chế biến và buôn bán thủy sản, cung ứng các dịch vụ đầu vào, v.v…
- Phát triển các “quy định tự quản”, quy định chi tiết các điều khoản của cộng đồng, nhằm mục đích bảo vệ ngƣ trƣờng, nguồn lợi thủy sản và quản lý các thủy vực, thu thuế, v.v… [68, tr.4-5].
Đây có thể xem là sự khác biệt về vai trò của Chi hội Nghề cá trong một hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân với một Chi hội Nghề cá trong hệ thống tổ chức đoàn hội đơn thuần nhƣ trƣớc đây.
Điều quan trọng nhất, hệ thống các Chi hội Nghề cá cơ sở, cũng nhƣ hệ thống quản lý nghề cá quy mô nhỏ dựa vào cộng đồng ở Thừa Thiên Huế đang đƣợc sự tham gia, ủng hộ của các dự án hỗ trợ kỹ thuật về thuỷ sản cả trong và ngoài nƣớc. Những dự án này có những bƣớc triển khai khác nhau tại các địa bàn khác nhau, với những mục tiêu đa dạng, nhƣng tất cả đều theo khuôn mẫu cơ bản chung: giúp các cộng đồng ngƣ dân thành lập và tổ chức hoạt động Chi hội Nghề cá cơ sở của mình, giúp đỡ xây dựng các kế hoạch nghề cá, quy chế tự quản lý và tổ chức quản lý ngƣ trƣờng, nguồn lợi thuỷ sản tại địa phƣơng.... Nhƣ thế, tại Thừa Thiên Huế đã tạo đƣợc một "môi trƣờng chung" cho việc triển khai đồng quản lý nghề cá.
Ở đây, mỗi một cá nhân, tổ chức đều có thể phát triển các phƣơng pháp riêng, có thêm những mục tiêu riêng, tuỳ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh, sự giúp đỡ của những nhà tài trợ khác nhau, nhƣng cùng theo những chuẩn mực cơ bản và hoà nhập vào hệ thống chung của cả Tỉnh. Nhiều địa phƣơng, cơ sở không
chờ sự giúp đỡ từ bên ngoài mà cũng chủ động bắt đầu tham gia hệ thống với nguồn lực hạn hẹp của mình. Đây là điểm khác biệt và có giá trị so với các mô hình tƣơng tự đã và đang diễn ra ở Việt Nam.