Phƣơng thức mới để quản lý nghề cá quy mô nhỏ dựa vào cộng đồng ở Thừa Thiên Huế trên cơ sở phát triển từ nghiên cứu xây dựng mô hình thí điểm đã bƣớc đầu có kết quả. Điều này khẳng định rằng với điều kiện chính trị, pháp luật, kinh tế - xã hội hiện tại ở Việt Nam nói chung và Thừa Thiên Huế nói riêng, có thể áp dụng thành công phƣơng thức quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng, đồng quản lý nghề cá nếu biết vận dụng sáng tạo, nhuần nhuyễn và hợp lý: Phát huy đƣợc tinh hoa quản lý nghề cá truyền thống của
ông cha, đồng thời tiếp cận khoa học quản lý hiện đại của các nƣớc tiên tiến... trên cơ sở nền tảng chính sách "dân chủ cơ sở", áp dụng sáng tạo vào thực tiễn quản lý thuỷ sản. Phƣơng thức quản lý mới chắc chắn sẽ bền vững tại Thừa Thiên Huế, khi khung pháp lý đã đƣợc ban hành vững chắc. Thực tiễn chứng minh, phƣơng thức quản lý nghề cá quy mô nhỏ dựa vào cộng đồng, về mặt kỹ thuật tuy còn nhiều vấn đề cần bổ sung, chỉnh lý nhƣng nền tảng cơ bản đã bắt đầu đƣợc hƣởng ứng áp dụng rộng rãi khắp toàn tỉnh. Việc phân cấp, phân quyền, uỷ quyền quản lý của chính quyền địa phƣơng các cấp cho các Chi hội Nghề cá cơ sở, tự quản lý một chừng mực nào đó về ngƣ trƣờng, nguồn lợi thuỷ sản và môi trƣờng thuỷ sinh, đã diễn ra. Sự phối hợp của chính quyền các cấp và ngƣ dân địa phƣơng thông qua hệ thống tổ chức ngƣ dân cơ sở để quản lý thuỷ sản ngày một nhiều hơn. Nói khác, "đồng quản lý nghề cá" theo nghĩa Nhà nƣớc và nhân dân cùng quản lý thuỷ sản, đã bắt đầu triển khai... hứa hẹn khả năng cải thiện đƣợc tình hình suy thoái nguồn lợi, môi trƣờng thuỷ sinh. Tất nhiên, việc đƣa ra những dẫn liệu về nguồn lợi thuỷ sản hoặc chỉ tiêu môi trƣờng tốt đẹp hơn lên trong trƣờng hợp này là quá khiên cƣỡng, do không đủ độ dài thời gian và công sức quan trắc, đánh giá. Điều quan trọng, lý thuyết cơ bản đã đƣợc chấp nhận bởi cả hai phía: chính quyền và các cộng đồng ngƣ dân địa phƣơng.
Qua quá trình phát sinh, tồn tại và phát triển của hệ thống đồng quản lý, quản lý nghề cá quy mô nhỏ dựa vào cộng đồng ở đầm phá Thừa Thiên Huế cho đến nay, một số kinh nghiệm đã đƣợc tổng hợp, đúc kết.
3.7.5.1. Các nguyên tắc cơ bản để thiết lập hệ thống:
1) Có hệ thống tổ chức ngƣ dân chính thức và thống nhất trong vùng nƣớc, hệ sinh thái nhất định.
2) Có sự phân quyền, uỷ quyền nhất định nào đó trong quản lý và sử dụng nguồn lợi, mặt nƣớc cho các tổ chức ngƣ dân cụ thể.
3) Có sự tự quản lý của tổ chức ngƣ dân trong quyền đƣợc phân, thông qua việc lập kế hoạch quản lý nghề cá, triển khai thực hiện kế hoạch cũng nhƣ xây dựng các quy chế tự quản lý của tổ chức ngƣ dân.
Tuỳ thuộc vào mức độ phát triển nhanh hay chậm, mạnh hay yếu của các yếu tố nói trên để đánh giá cả hệ thống quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng trên toàn bộ khu hệ sinh thái nghề cá, cũng nhƣ từng địa phƣơng cơ sở.
Các nguyên tắc này, thiển nghĩ không những chỉ áp dụng đƣợc cho nghề cá quy mô nhỏ ở Thừa Thiên Huế, mà còn có thể áp dụng cho nghề cá quy mô nhỏ trên toàn cõi Việt Nam.
3.7.5.2. Đặc điểm nghiên cứu - triển khai mô hình:
Điểm khác biệt của "nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý dựa vào cộng đồng cho nghề cá quy mô nhỏ tỉnh Thừa Thiên Huế" với các nghiên cứu tƣơng tự trƣớc đây ở Việt Nam là việc thực hiện đồng thời 3 quá trình song song: mô hình thí điểm - xây dựng thể chế - kế hoạch quản lý trong vùng nƣớc sinh thái. Chính việc triển khai đồng bộ nên mô hình đã đƣợc phát triển nhân rộng nhanh chóng trong kế hoạch quản lý chung, thể chế nhất quán trong khu vực ngƣ trƣờng, hệ sinh thái rõ ràng. Ngƣợc lại, những kết quả cụ thể từ mô hình thí điểm cũng là thực tiễn sinh động để các nhà quản lý mạnh dạn hơn trong phân quyền quản lý thuỷ sản cho tổ chức ngƣ dân, khi đó thể chế mới đƣợc xác lập. Các ngƣ dân trong các khu vực lân cận, tƣơng tự cũng có thể thấy đƣợc một mô hình cụ thể để học tập, áp dụng phát triển phù hợp.
Mặt học thuật, đây là sự khác nhau cơ bản của nghiên cứu "quản lý nghề cá" (fisheries management) với "quản lý nguồn lợi thuỷ sản" (aquatic resourse management). Các nghiên cứu trƣớc đây mặt dù có tiếng "dựa vào cộng đồng" nhƣng vẫn nặng về quản lý nguồn lợi, nghiên cứu này: "quản lý nghề cá" đã chú trọng hơn vào yếu tố con ngƣời, quản lý các nguồn lực của con ngƣời. Do đó, nó thu hút mạnh mẽ hơn sự quan tâm của cả chính quyền
và các cộng đồng ngƣ dân địa phƣơng. Ngƣ dân cũng quan tâm đến diễn biến nguồn lợi thuỷ sản, nhƣng điều mà ngƣ dân quan tâm đầu tiên là thu nhập trƣớc mắt và lâu dài của họ, gắn với quyền lợi, quyền hạn trong việc sử dụng nguồn lợi thuỷ sản đó. Đây là điều giải thích tại sao các mô hình dựa vào cộng đồng, đồng quản lý của các Dự án chỉ nặng về quản lý nguồn lợi thuỷ sản đã chấm dứt, không trở thành bất kỳ một phƣơng thức quản lý, đƣợc áp dụng ở vùng nào đó của địa phƣơng nào đó ở Việt Nam. Khi tiền của nhà tài trợ đã hết, động lực quản lý nguồn lợi của ngƣ dân không còn, vì họ không có quyền trong khai thác, sử dụng nguồn lợi đó lâu dài. Điều kỳ thú nhất hiện nay ở Thừa Thiên Huế là dù rằng chƣa có một "quyền đánh cá" nào đƣợc trao cho bất cứ Chi hội Nghề cá nào, nhƣng ngƣ dân nhiều nơi có động lực tham gia vào các Chi hội Nghề cá cơ sở, vì rằng thông qua đó họ mới có cơ hội có quyền sử dụng nguồn lợi thuỷ sản lâu dài tại một vùng nƣớc nhất định. Sự cam kết của Nhà nƣớc địa phƣơng, UBND tỉnh Thừa Thiên Huế bằng văn bản quy phạm pháp luật là động lực mạnh mẽ cho các cộng đồng ngƣ dân tham gia vào hệ thống quản lý nghề cá qua tổ chức ngƣ dân của mình.
3.7.5.3. Các giai đoạn nghiên cứu - triển khai mô hình:
Nhìn chung, 3 giai đoạn triển khai thực hiện các dự án phát triển "đồng quản lý dựa vào cộng đồng" mà Pomeroy đã đƣa ra (tiểu mục 1.1.4.2), cũng nhƣ hầu hết các dự án triển khai đã sử dụng là khá chuẩn. Tuy nhiên, thực tế ở Thừa Thiên Huế chỉ rõ nếu muốn xây dựng mô hình trở thành hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân, cần thiết thêm một giai đoạn nghiên cứu, thiết kế hệ thống ban đầu. Ở các dự án tƣơng tự trƣớc đây, giai đoạn này thƣờng gộp chung vào bƣớc "tiền - triển khai" và thƣờng đƣợc thực hiện hời hợt. Giai đoạn nghiên cứu, thiết kế hệ thống phải đƣa ra đƣợc các luận điểm khoa học thực hiện mô hình đồng thời cũng thiết kế loại hình nghề cá, khu vực hệ sinh thái dự kiến sẽ áp dụng trên cơ sở nền tảng điều kiện kinh tế, xã
hội cũng nhƣ pháp luật của quốc gia, cấp tỉnh hoặc cấp thấp hơn nữa có thẩm quyền ở vùng nƣớc sinh thái đó. Hầu hết các mô hình tƣơng tự không thể nhân rộng thành hệ thống, do không chuẩn bị kỹ lƣỡng bƣớc này. Gần nhƣ tất cả các chủ thể xây dựng các mô hình tƣơng tự trƣớc đây đều có tham vọng to lớn, phát triển nhân rộng, phổ biến trên bình diện quốc gia nhƣng đã qua nhiều năm không trở thành bất kỳ một hệ thống nào vì thiếu sự hoạch định kỹ lƣỡng ban đầu. Có thể, do không nhìn thấy hết một thực tế khách quan về nghề cá quy mô nhỏ "thiên hình vạn trạng" ở Việt Nam.
Triển khai tốt mô hình để trở thành hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân thì các giai đoạn nghiên cứu, thiết kế ban đầu và "hậu - triển khai" cần đƣợc chú trọng nhiều hơn chứ không đơn thuần triển khai mô hình thí điểm tại thực địa. Các giai đoạn thực hiện có thể đƣợc tóm lƣợc lại nhƣ sau:
1) Nghiên cứu, thiết kế hệ thống: Đƣa ra đƣợc các luận điểm khoa học thực hiện mô hình gồm các giải pháp thực hiện và hình mẫu mô hình, đồng thời cũng thiết kế loại hình nghề cá, khu vực hệ sinh thái dự kiến sẽ áp dụng
2) Tiền - triển khai: Đàm phán, thƣơng lƣợng kế hoạch khung cho việc thực hiện mô hình giữa các nhà khoa học, nhà quản lý thuỷ sản, nhà tài trợ... đồng thời xây dựng các yếu tố cơ bản để chuẩn bị triển khai mô hình.
3) Triển khai: Thành lập tổ chức ngƣ dân và giúp họ chủ động lập kế hoạch quản lý nghề cá trong khu vực, thực hiện các hoạt động tái sắp xếp, quản lý nghề cá cũng nhƣ xây dựng các quy định tự quản lý nghề cá. Các hoạt động cải thiện sinh kế cũng đƣợc quan tâm phát triển.
4) Hậu - triển khai: Đánh giá, hiệu chỉnh mô hình nếu cần và thể chế hoá, quảng bá mô hình.
"Kế hoạch quản lý nghề cá" ở cơ sở đƣợc xem nằm trong giai đoạn triển khai và tổ chức ngƣ dân cơ sở có vai trò chủ động thực hiện, đây gần nhƣ là điểm khác biệt với các mô hình tƣơng tự trƣớc đây. "Kế hoạch quản lý
nguồn lợi" thƣờng đƣợc thiết kế trƣớc nằm trong giai đoạn "tiền - triển khai", không là sự chủ động của tổ chức ngƣ dân.
* Tóm lại, sự kiện hệ thống - thể chế quản lý nghề cá quy mô nhỏ dựa vào dân ở đầm phá Thừa Thiên Huế ra đời sau mô hình nghiên cứu với tƣ cách là hệ thống có tính thể chế đầu tiên trong cả nƣớc, cho thấy gía trị của tính chủ động, sáng tạo tại Việt Nam trong triển khai mô hình nghiên cứu. Mô hình nghiên cứu đã tiếp thu học thuật, các phƣơng pháp của thế giới nhƣng rất độc lập trong tƣ tƣởng, không sao chép, áp đặt bất cứ mô hình nào của nƣớc ngoài trƣớc đây. Việc xây dựng mô hình nghiên cứu để cải tiến quản lý nghề cá đã dựa vào điều kiện thực tiễn của địa phƣơng về chính trị - kinh tế - văn hoá - xã hội và thể chế hiện hành với phƣơng châm cao nhất là dựa vào dân, vì lợi ích của các cộng đồng ngƣ dân, phát huy vai trò chủ động, sáng tạo của ngƣ dân thông qua hệ thống các tổ chức của họ. Thành công có tính hệ thống về việc quản lý nghề cá cũng chỉ rõ những tranh luận triền miên hiện nay về các thuật ngữ của nƣớc ngoài không quá quan trọng bằng việc nghiên cứu tiếp thu các bản chất của nó để áp dụng phù hợp với điều kiện thực tiễn Việt Nam nói chung, địa phƣơng vùng miền cụ thể nói riêng.
Khái niệm quản lý nghề cá dựa vào dân (cộng đồng) trong trƣờng hợp Thừa Thiên Huế đƣợc hiểu là quá trình quản lý thuỷ sản của Nhà nƣớc có sự tham gia của cộng đồng sử dụng chung ngƣ trƣờng, nguồn lợi thuỷ sản, môi trƣờng thuỷ sinh... trên vùng thuỷ vực nhất định, thông qua tổ chức xã hội - nghề nghiệp của họ ở địa phƣơng, cơ sở. Nếu đƣợc thể chế - hệ thống hoá, các tổ chức ngƣ dân sẽ chủ động, sáng tạo tự quản lý trong quyền hạn và trách nhiệm đƣợc phân, tạo nên hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân, góp phần cùng Nhà nƣớc quản lý tốt hơn nghề cá quy mô nhỏ.
KẾT LUẬN
1. CÁC KẾT LUẬN
1) Tổ chức ngƣ dân, là các Chi hội Nghề cá cơ sở đƣợc thành lập chính thức và thống nhất trong hệ thống Hội Nghề cá Việt Nam đã tỏ ra phù hợp với thực tiễn địa phƣơng và là nền tảng, hạt nhân để phát triển hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân ở loại hình nghề cá quy mô nhỏ của tỉnh Thừa Thiên Huế hiện nay.
2) Quy mô của tổ chức ngƣ dân, Chi hội Nghề cá cấp cơ sở là thôn, làng cá đã phát huy ƣu thế, phù hợp với khả năng tự quản lý và điều kiện kinh tế - xã hội của ngƣ dân đầm phá Thừa Thiên Huế. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào đặc điểm hệ sinh thái từng ngƣ trƣờng, cấu trúc địa phƣơng mà linh động triển khai quy mô lớn hoặc nhỏ hơn, dựa trên nguyên tắc quy mô tổ chức ngƣ dân cấp cơ sở không lớn hơn quy mô chính quyền cơ sở cấp xã.
3) Tổ chức ngƣ dân cấp cơ sở chủ động xây dựng và thực hiện kế hoạch sử dụng, quản lý nghề cá trong vùng nƣớc sản xuất của tổ chức mình, các nội quy, quy chế tự quản (hƣơng ƣớc), theo phƣơng pháp từ dƣới lên phù hợp với kế hoạch, quy phạm quản lý chung của Nhà nƣớc là nội dung chủ yếu trong bƣớc đầu thực hiện việc quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng.
Thực tiễn mô hình cho thấy ngƣ dân đƣợc tổ chức tốt sẽ dần cải tiến đƣợc công tác quản lý ngƣ trƣờng, nguồn lợi thuỷ sản, môi trƣờng thuỷ sinh ngày một tốt hơn. Qua đó, góp phần cải thiện sinh kế, xoá đói giảm nghèo.
4) Thể chế quản lý nghề cá dựa vào dân đã phát triển ở Thừa Thiên Huế, chứng minh tính năng động, linh hoạt của cấp tỉnh lớn hơn ở cấp quốc gia. Thể chế này đã đƣợc thiết lập bền vững bằng văn bản pháp quy, góp phần thúc đẩy hệ thống quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng phát triển nhanh chóng.
5) Sự kiện hệ thống quản lý nghề cá quy mô nhỏ dựa vào dân ở đầm phá Thừa Thiên Huế ra đời với tƣ cách là hệ thống đƣợc ứng dụng đầu tiên trong cả nƣớc, sau khi có mô hình nghiên cứu triển khai, ghi nhận sự thắng lợi bƣớc đầu của tính năng động, sáng tạo với tƣ tƣởng độc lập, phù hợp thể chế và điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam nói chung, Thừa Thiên Huế nói riêng trong triển khai mô hình nghiên cứu. Tuy hệ thống mới khởi phát, đang còn non yếu, song đã có khả năng giải quyết đƣợc một số vấn đề, làm quản lý nghề cá quy mô nhỏ ngày càng có hiệu lực và hiệu quả hơn.
2. KHUYẾN NGHỊ VÀ HƢỚNG PHÁT TRIỂN ĐỀ TÀI
Thứ nhất, đối với các nhà quản lý thuỷ sản:
Phát triển chiến lƣợc dựa vào dân thông qua các chính sách hỗ trợ thiết thực trong quản lý thuỷ sản, có hành động phân quyền quản lý ngƣ trƣờng, nguồn lợi thuỷ sản trên vùng mặt nƣớc nhất định và cung cấp tài chính phát triển hệ thống tổ chức ngƣ dân Chi hội Nghề cá trong khuôn khổ cho phép, vì hệ thống này đảm nhận một phần trách nhiệm của chính quyền.
Trên bình diện quốc gia, cần phát triển hệ thống tổ chức ngƣ dân "bán phần kinh tế", để đảm trách chức năng đồng quản lý, quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng. Có thể theo hƣớng cải tiến HTX để nó mang thêm chức năng xã hội hơn, tự quản tài nguyên ở cơ sở, xoá đói giảm nghèo... thay vì đơn thuần là một tổ chức kinh tế nhƣ hiện nay, hoặc cải tiến tổ chức xã hội - nghề nghiệp có thêm chức năng quản lý tài nguyên ở cơ sở và hoạt động kinh tế, nhƣ Thừa Thiên Huế đang làm hiện nay.
Thứ hai, đối với các cộng đồng ngư dân ở Thừa Thiên Huế:
Củng cố và phát triển tổ chức, mạng lƣới các Chi hội Nghề cá, chủ động lập kế hoạch sử dụng và quản lý ngƣ trƣờng, xây dựng nội quy, hƣơng ƣớc tự quản trong nội bộ tổ chức ngƣ dân và ngƣ trƣờng đƣợc uỷ quyền sử dụng và quản lý.
Thứ ba, đối với các nhà tài trợ trong và ngoài nước:
Hỗ trợ đa dạng, mạnh mẽ hơn cho các cộng đồng ngƣ dân ở cấp cơ sở