nước trên thế giới
*Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước
- Kiểm soát gi a các quyền lập pháp hành pháp tư pháp
Các nước trên thế giới hiện nay, nhất là các nhà nước tư sản đa số đều quan niệm trong tất cả các loại hình KSQLNN thì KSQLNN từ bên trong là quan trọng nhất, và cũng là hiệu quả nhất và ít tốn kém nhất. Quyền lực nhà nước phải phân ra và lấy quyền lực nọ kiểm soát quyền lực kia [23]. Nguyên tắc KSQLNN trong nội bộ bộ máy nhà nước đều được quy định rõ ràng, minh bạch ngay từ trong Hiến pháp. Sự phân quyền là một nền tảng quan trọng, được coi là nội dung của việc KSQLNN. Tham khảo thể chế pháp lý KSQLNN ở các nước trên thế giới hiện nay, trong đó phần lớn là các nhà nước pháp quyền tư sản, cho thấy một số điểm như sau:
+ Các nước đều cố gắng tiến tới xác định rõ giới hạn quyền lực nhà nước. Thực chất, đây chính là phạm vi của sự ủy quyền. Phạm vi giới hạn này được quy định trong Hiến pháp hoặc trong các đạo luật cơ bản. Như vậy, ngay từ đầu, quyền lực nhà nước là quyền lực hạn chế. Nhà nước chỉ được làm những điều mà mình được ủy quyền, hơn nữa, giới hạn này cũng luôn được thay đổi vì có nhiều việc nhà nước khơng cần làm nữa khi xã hội phát triển cùng với sự thay đổi của các điều kiện.
+ Bản thân nhà nước phải thực thi những biện pháp KSQLNN, một mặt bảo đảm tính trách nhiệm của nhà nước trước sức ép của sự kiểm sốt bên ngồi, nâng cao tính chính đáng cho quyền lực nhà nước mà thực chất là vì tính chính đáng của đảng cầm quyền [129, tr.81-120]. Quyền lực nhà nước vì vậy được thiết kế và thực thi theo những cách thức có thể kiểm sốt lẫn nhau. Ví dụ, cơ chế tam quyền phân lập được áp dụng triệt để ở Mỹ, bảo đảm ba
nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp có tính độc lập, khơng có quyền phế truất các nhánh khác mà chỉ có khả năng ảnh hưởng, tạo cơ chế “kiềm chế - cân bằng” quyền lực.
+ Tiêu điểm của việc KSQLNN là kiểm soát quyền lực hành pháp. Sở dĩ như vậy, bởi vì trong tất cả các bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước kể từ cơ quan lập pháp cho đến hành pháp và kể cả tư pháp, chỉ có cơ quan hành pháp là thể hiện nguyên hình nhà nước nhất, nắm cả biên chế, nắm cả ngân sách [23, tr.29]. Trong mỗi mơ hình phân quyền của nhà nước tư sản thì tính chất, mức độ chịu trách nhiệm của nhánh quyền hành pháp có biểu hiện khác nhau. Phân quyền mềm dẻo thì Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội (đây là biểu hiện của chế độ cộng hoà đại nghị, như ở Anh, Italia, Cộng hoà Liên bang Đức,…). Phân quyền cứng rắn thì Chính phủ khơng chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà chịu trách nhiệm trước nhân dân (đây là biểu hiện của chế độ cộng hoà tổng thống, tiêu biểu nhất là ở Mỹ). Phân quyền hỗn hợp thì Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đ ng thời Tổng thống phải chịu trách nhiệm trước cử tri (tiêu biểu như ở các nước: Pháp, Đông Âu sau khi các nhà nước XHCN ở đây sụp đổ).
+ Ở các nước tư sản, vị trí, vai trị của tồ án có tính độc lập cao. Tuy nhiên, mức độ độc lập còn phụ thuộc vào tư tưởng, quan điểm chỉ đạo của giai cấp cầm quyền trong nhà nước [23, tr.30]. Ở Anh và Pháp, nguyên tắc phân quyền chưa phải là rất mạnh, ưu thế của Nghị viện lấn át so với ngành tư pháp; ngược lại, ở Mỹ, đặc trưng của bộ máy tư pháp Mỹ đã làm cho bản đ quyền lực được phân công rõ rệt hơn, người Mỹ đã đề cao vai trị của các Tồ án trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
- Kiểm soát gi a cơ quan trung ương và chính quyền đ a phương
Nghiên cứu pháp luật các nước cho thấy có sự kiểm sốt của trung ương đối với địa phương; đ ng thời ở một mức độ nhất định, quyền lực nhà nước ở trung ương được chế ước, đối trọng bằng việc phân quyền cho địa
phương và việc công nhận chế độ tự trị ở một số vùng lãnh thổ. Thể chế pháp lý về kiểm sốt giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp (về mơ hình chính quyền địa phương) và các đạo luật chuyên ngành về phân cấp, phân quyền, tổ chức chính quyền địa phương. Khoản 2 điều 8 của Hiến chương về tự quản địa phương châu Âu năm 1985 khẳng định "bất kỳ sự kiểm sốt hành chính nào đối với hoạt động của cơ quan tự quản địa phương cũng phải hướng tới mục đích bảo đảm tính pháp chế và nguyên tắc tối cao của Hiến pháp".
Ở khía cạnh quan tâm hiện nay của Việt Nam là sự kiểm soát từ trên xuống, tham khảo luật của đa số các nước cho thấy các cơ quan nhà nước ở trung ương kiểm sốt chính quyền địa phương thơng qua việc ban hành các tiêu chuẩn cho hoạt động của chính quyền địa phương và kiểm tra việc thực hiện [120]. Việc kiểm tra hành chính chung đối với các cơ quan địa phương do chính phủ trung ương hay chính phủ bang thực hiện (thông thường là do một hay một vài bộ trưởng đảm nhiệm). Ở Nhật Bản, đó là bộ về các vấn đề tự quản địa phương, ở Na -Uy là bộ về các vấn đề địa phương; ở Pháp, I-ta- lia, Niu Di-lân và nhiều quốc gia khác do Bộ Nội vụ đảm nhiệm. Ở Nga, theo Hiến pháp Liên bang "về các nguyên tắc chung bảo đảm tổ chức tự quản địa phương ở Liên bang Nga", việc kiểm tra các cơ quan tự quản địa phương và cán bộ dân cử do cơ quan nhà nước của chủ thể liên bang thực hiện.
Kiểm tra hành chính của chính quyền trung ương đối với hoạt động của chính quyền địa phương thể hiện trước hết ở quyền phê chuẩn và đình chỉ một số văn bản, cách chức một số chức vụ của cơ quan tự quản địa phương. Ví dụ ở Anh, các văn bản quy phạm pháp luật địa phương về kế hoạch đầu tư, xây dựng khu dân cư, quy hoạch đất đai, nhận cơng trái... phải được chính quyền trung ương phê chuẩn. Trong trường hợp cơ quan địa phương thực hiện không đúng chức năng của mình thì luật áp dụng các biện pháp xử lý cụ thể như cách chức người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương, phạt tiền, chuyển
một số thẩm quyền của cơ quan địa phương cho đại diện cơ quan chính phủ tại địa phương... ở Ba Lan, trong trường hợp chính quyền cơ sở khơng đủ năng lực thì Chủ tịch Hội đ ng Bộ trưởng có quyền ngưng hoạt động của cơ quan này và giao cho thanh tra chính phủ điều hành trong thời hạn 2 năm. Biện pháp cứng rắn hơn nữa là giải thể các hội đ ng địa phương được quy định trong luật của Pháp, I-ta-lia, B Đào Nha, Ai-xlen, Ba Lan, Mê-hi-cô, ấn Độ. Ở Pháp, Hội đ ng địa phương có thể bị giải tán bởi sắc lệnh của thống đốc bang và được Hội đ ng Chính phủ thơng qua.
Ngồi cơ chế kiểm tra hành chính cịn có cơ chế giám sát đối với chính quyền địa phương. Ở các nước theo mơ hình Châu Âu lục địa, đại diện của cơ quan hành chính nhà nước trung ương tại địa phương giám sát hoạt động của chính quyền địa phương. Ở Nga, Viện kiểm sát Liên bang giám sát thực thi pháp luật của cơ quan và cán bộ chính quyền địa phương. Ở Anh và các nước khác thuộc hệ thống Ăng-lô sắc - xông, việc kiểm sốt chính quyền địa phương do tồ án thực hiện. Nhưng tồ án khơng thể tự đề xuất việc phán xét các quyết định của chính quyền địa phương. Việc khiếu kiện ra toà phải từ cá nhân hay tổ chức bị xâm phạm về lợi ích do một hành vi cụ thể nào đó (hay trốn tránh trách nhiệm) của chính quyền địa phương. Các hình thức xử phạt của tồ án đối với chính quyền địa phương có thể là huỷ bỏ các quyết định cũng như áp dụng các biện pháp cưỡng chế khác.
* Thể chế pháp lý về kiểm sốt quyền lực nhà nước từ bên ngồi bộ máy nhà nước
- Kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước
+ Trước hết, hiến pháp ở hầu hết các nước đều khẳng định nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước và một số nước quy định rõ nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến. Hiến pháp là đạo luật gốc của mọi quốc gia dân chủ, pháp quyền, là phương tiện để nhân dân giao quyền, ủy quyền cho nhà nước, thiết lập nên bộ máy nhà nước. Nhiều nước đã phát triển học thuyết chủ
quyền nhân dân, chủ nghĩa hiến pháp, coi đó là ngun lý để xác lập vị trí nhân dân là chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước.
+ Hệ thống bầu cử theo nhiệm kỳ là cơng cụ kiểm sốt quan trọng nhất, thể hiện rõ nhất quyền quyết định tối cao của nhân dân đối với Nhà nước. Để nhân dân có thể kiểm sốt bằng lá phiếu của mình, hệ thống bầu cử ở các nước được thiết kế chun nghiệp, có tính trung lập và khách quan, như: Hội đ ng bầu cử ở Úc, Ủy ban giám sát bầu cử,… hoạt động trên nền tảng các luật về bầu cử. Trên thực tế, tính hiệu quả của cơ chế kiểm sốt thơng qua bầu cử là khác nhau giữa mơ hình tổng thống và mơ hình nghị viện. Ở mơ hình tổng thống, các cử tri bầu trực tiếp cả lập pháp và hành pháp. Trong mơ hình nghị viện, cử tri chỉ bầu ra nhánh lập pháp, sau đó lập pháp mới hình thành hành pháp. Vì vậy, ở hệ thống nghị viện thì nhánh hành pháp chỉ có trách nhiệm gián tiếp với cử tri [129, tr. 81-120].
+ Các quyền con người được nhiều nước quy định như là mục tiêu cốt lõi và phương thức KSQLNN. Tuyên ngôn nhân quyền năm 1948, Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị, Cơng ước về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá năm 1966,… của Liên hợp quốc đều yêu cầu các quốc gia phải “tôn trọng và bảo đảm” quyền con người. Ở nhiều nước thuộc Liên minh Châu Âu (EU), nếu quyền con người khơng được quy định trong chính văn bản hiến pháp thì được quy định trong đạo luật nhân quyền của quốc gia. Ở Mỹ, để có thể thơng qua bản Hiến pháp, những nhà lập hiến đã phải bổ sung các Tu chính án g m 10 nội dung về bảo vệ quyền con người mà ngày nay đã rất quen thuộc với người dân Mỹ như là Tuyên ngôn Nhân quyền [7, tr.59]. Ở các nước Đông Nam Á, quyền con người được ghi nhận thẳng trong Hiến pháp, như: Philippin, Singapore, Thái Lan,… Các quy định này thường chỉ rõ phạm vi các quyền được bảo vệ, đối tượng được bảo vệ, nguyên tắc giới hạn quyền con người và quy định các thiết chế bảo vệ quyền con người, như các
cơ quan giám sát độc lập (cơ quan nhân quyền quốc gia), toà án nhân quyền, các tổ chức uỷ quyền của công dân.
+ Xu hướng trên thế giới cho thấy, thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhân dân được thể hiện thông qua một tập hợp nhiều quyền, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến quyền tiếp cận thông tin và quyền trưng cầu ý kiến. Ngay từ năm 1966, Quốc hội Mỹ đã ban hành Luật về tự do thơng tin, tiếp đó quy định mọi cơng dân đều có quyền sử dụng các tài liệu lưu trữ của bất kỳ một cơ quan nhà nước nào. Mọi trường hợp từ chối cung cấp thơng tin đều có thể bị kiện ra trước tịa. Ở Pháp có một đạo luật riêng về các biện pháp thúc đẩy quan hệ giữa công quyền và dân chúng (năm 1978). Theo đó, tiếp cận các tài liệu của cơ quan quản lý là một trong những quyền tự do của công dân. Luật quy định hẳn một danh mục rất lớn những loại tài liệu mà công dân có quyền tiếp cận. Bên cạnh đó, phải nói đến quyền trưng cầu ý kiến. Cơng dân có thể thơng qua các cuộc trưng cầu ý kiến để kiểm soát, giám sát hoạt động của nghị viện hoặc hội đ ng địa phương. Theo hiến pháp ở nhiều nước tư bản hiện nay, trước khi nghị viện bỏ phiếu thông qua một vấn đề nhất định hoặc đã thông qua nhưng trước khi vấn đề đó có hiệu lực, thì phải có ý kiến biểu quyết của cử tri cả nước.
+ Pháp luật của đa số các nước cũng thừa nhận công dân được lựa chọn các tổ chức đại diện cho mình như các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp,... Ngồi các chức năng đại diện lợi ích của các nhóm xã hội khác nhau trong việc thảo luận và phản biện chính sách, các nhóm cịn tạo nên hệ thống giám sát quyền lực hữu hiệu và không tốn kém cho ngân sách nhà nước. Các nước Bắc Âu như Thuỵ Điển, Na Uy, Đan Mạch, Aixơlen, Phần Lan đều là những nước phát triển. Ngoài tự do, dân chủ, các đất nước trên đều đề cao tính cơng khai, minh bạch hoạt động quyền lực nhà nước và coi trọng phát triển các tổ chức xã hội dân sự. Ở các nước đó,
thúc đẩy phát triển xã hội dân sự là một trong những giải pháp để kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngồi có hiệu quả.
+ Nhân dân kiểm sốt quyền lực nhà nước cịn được thực hiện bằng các phương tiện truyền thông đại chúng. Truyền thông đại chúng là một biện pháp để công khai, minh bạch hoạt động quyền lực nhà nước trước nhân dân.
Trong thời đại ngày nay, với khoa học công nghệ vượt trội, truyền thơng đại chúng có ưu thế rõ rệt, ngồi các chức năng phổ biến khác thì truyền thơng đại chúng: "thực hiện hai chức năng chính: thơng báo cho cơng chúng biết các nhà lãnh đạo của mình đang làm gì và giám sát các hành động của Chính phủ"[62, tr.227]. Ví dụ: tại nước Mỹ, phần lớn cơ quan truyền thông đại chúng thuộc sở hữu tư nhân, nó vừa có mục đích kinh doanh vừa có mục đích chính trị và được coi là “quyền lực thứ tư” sau quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Mặc dù không thực hiện quyền lực theo phân cơng của hiến pháp nhưng truyền thơng đại chúng có thể định hướng được cơng chúng và điều này khiến nó trở thành nhân tố quan trọng trong đời sống chính trị xã hội của nước Mỹ.
-Đảng chính tr kiểm sốt quyền lực nhà nước
+ Hoạt động của các đảng phái chính trị đối lập với đảng cầm quyền vừa là đặc điểm vừa là một phương thức KSQLNN ở các nước dân chủ tư sản trên thế giới. Sự ra đời và phát triển của các đảng phái chính trị có liên quan chặt chẽ với các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội, các nhóm lợi ích hoặc hậu thuẫn hoặc kiểm soát, chi phối lãnh đạo và hạn chế quyền của đảng cầm quyền tùy theo mục đích của mối quan hệ. Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958 quy định: “Các đảng phái và các nhóm chính trị giành quyền lực qua kết quả bầu cử. Các đảng phái và các tổ chức chính trị được tự do thành lập và hoạt động trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc về chủ quyền quốc gia và dân chủ"[6, tr.386]. Ở Mỹ, hiến pháp, pháp luật buộc mọi đảng phái chính trị, kể cả đảng cầm quyền, nhóm lợi ích phải tn thủ, thực hiện pháp luật, hoạt động cạnh tranh, tranh giành ảnh hưởng và sự ủng hộ của cử tri phải trong
khuôn khổ quy định của pháp luật. Tại Nga, Điều 13 Hiến pháp năm 1993 quy định: "Ở Liên bang Nga thừa nhận sự đa dạng về tư tưởng; không một hệ tư tưởng nào được coi là chính thức và bắt buộc" và "Ở Liên bang Nga thừa nhận sự đa nguyên, đa đảng" [6, tr.58]... Loại trừ những điểm hạn chế, bất cập