ngoài bộ máy nhà nước
Với việc ban hành Hiến pháp năm 2013, thể chế pháp lý KSQLNN từ bên ngoài bộ máy nhà nước có bước thay đổi rất quan trọng. Theo nội dung và tinh thần của Hiến pháp, các cách thức tiếp cận về chủ quyền nhân dân, bảo vệ quyền con người, quyền cơ bản của công dân… được đề cao. Bên cạnh đó, Hiến pháp tiếp tục khẳng định, có phần làm rõ hơn vai trị lãnh đạo của Đảng với Nhà nước, khẳng định nhân dân có quyền thực hiện dân chủ trực tiếp. Hiến pháp năm 2013 là cơ sở hiến định để thời gian vừa qua, Nhà nước ta tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo dựng, hoàn thiện thể chế về
KSQLNN từ các chủ thể bên ngoài bộ máy nhà nước. Sau đây, chúng ta xem xét thực trạng thể chế pháp lý về KSQLNN từ bên ngoài bộ máy nhà nước thông qua một số chủ thể và nội dung, hình thức kiểm sốt cơ bản như sau:
* Thể chế pháp lý Đảng Cộng sản Việt Nam kiểm soát QLNN
Tại Điều 4 Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định và làm rõ thêm về sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Nội dung diễn đạt về bản chất của Đảng có bổ sung nhận thức mới, coi Đảng không chỉ là đội tiên phong của giai cấp công nhân mà “đ ng thời là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam”, tiếp tục khẳng định Đảng “đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp cơng nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc”. Như vậy, Hiến pháp 2013 đã củng cố thêm tính chính đáng về vai trị lãnh đạo của Đảng; coi Đảng cùng với Nhà nước đều là các thực thể được nhân dân giao quyền, uỷ quyền. Với quyền lực chính trị và sự cầm quyền tất yếu của mình trong lịch sử, Đảng lãnh đạo và kiểm soát quyền lực nhà nước, bởi vì lãnh đạo phải có một chức năng rất quan trọng là kiểm tra, kiểm soát; khơng kiểm tra, kiểm sốt tức là khơng có sự lãnh đạo.
Theo quan điểm nhận thức và hướng xây dựng thể chế mới, mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước có những chuyển biến, thể hiện tập trung ở việc giữ vững vai trị lãnh đạo của Đảng, nhưng có những thay đổi nhất định trong xác định ranh giới giữa Đảng lãnh đạo và Nhà nước quản lý, có sự đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, giảm bớt sự kiểm soát một chiều [63, tr.163]. Điều quan trọng nhất là: với việc ban hành Hiến pháp 2013 và các luật về tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, Đảng đã lãnh đạo việc xây dựng thể chế pháp lý và thông qua việc lãnh đạo vận hành đúng thể chế đó để kiểm sốt thực hiện quyền lực nhà nước, chẳng hạn như: Đảng lãnh đạo Quốc hội và thông qua Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội kiểm soát quyền lực của Chính phủ; Uỷ ban kiểm tra các cấp của Đảng kiểm tra, giám sát đảng viên có chức vụ trong chính quyền thơng qua đó kiểm sốt các hoạt
động của chính quyền vì trong điều kiện Đảng duy nhất cầm quyền thì vi phạm pháp luật cũng được coi là vi phạm điều lệ, nguyên tắc tổ chức hoạt động của Đảng.
Hiến pháp 2013 có bước phát triển mới trong thể hiện mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước với Nhân dân bằng nội dung bổ sung ở Khoản 2 Điều 4 quy định “Đảng Cộng sản Việt Nam gắn bó mật thiết với Nhân dân, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân về những quyết định của mình”. Đ ng thời, mối quan hệ có tính chế ước giữa Đảng với Nhà nước cũng được làm rõ hơn, đó là quy định “Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”. Với các quy định này, mối quan hệ giữa Đảng – Nhà nước – Nhân dân ngày càng dân chủ hơn [63, tr.164]. Đảng và Nhà nước đều cùng phải “chịu trách nhiệm” và “chịu sự giám sát” của nhân dân; các tổ chức của Đảng và đảng viên phải hoạt động “trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật” do Nhà nước ban hành.
* Thể chế pháp lý Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước
- Nh ng quy đ nh để tồn thể Nhân dân kiểm sốt quyền lực nhà nước:
Hiến pháp và pháp luật không định nghĩa thế nào là Nhân dân. Tuy nhiên từ Nhân dân được viết hoa theo Tiếng Việt không chỉ là sự trân trọng mà cịn có ý nghĩa xác định một chủ thể đặc biệt, hoàn chỉnh. Các nghiên cứu đã nêu quan niệm Nhân dân là “Tập hợp đông đảo những người dân thuộc mọi giai cấp, tầng lớp, thành phần xã hội, dân tộc, tơn giáo, tín ngưỡng đang sinh sống trong một khu vực địa lý nhất định"[110, tr.578]. Nhân dân, trước hết phải được đặt trong mối quan hệ với Nhà nước, quốc gia, lãnh thổ có chủ quyền – tức là tồn thể Nhân dân Việt Nam; sau đó, có thể hiểu phạm vi hẹp hơn, như toàn thể những người sinh sống trong một tỉnh, một huyện, một xã; những người tham gia trong một đồn thể; hoặc cá nhân cơng dân.
nước thuộc về Nhân dân" (Khoản 2 Điều 2) và có nhiều nội dung mới thể hiện sâu sắc, đầy đủ hơn quan điểm chủ quyền nhân dân, coi nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, như: Thay vì chỉ giới hạn nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước qua Quốc hội và Hội đ ng nhân dân như Hiến pháp 1992, Điều 6 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện và thông qua các cơ quan Nhà nước khác"; hay như Lời nói đầu Hiến pháp năm 2013 tuyên bố “Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp này vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, cơng bằng, văn minh" và bỏ từ "duy nhất" trong quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, quyền lập pháp như trong Hiến pháp 1992. Như vậy, quyền lập hiến đã được quan niệm gần hơn với nghĩa là quyền của tồn thể nhân dân chứ khơng phải chỉ là quyền của Quốc hội, của Nhà nước.
Về hình thức, nhân dân thực hành KSQLNN thơng qua các hình thức pháp lý chủ yếu sau đây:
Bầu c là hình thức rất quan trọng để Nhân dân thực hiện KSQLNN đối
với cơ quan đại diện, đại biểu dân cử do mình bầu ra, để đại diện cho Nhân dân cả nước (Quốc hội, đại biểu Quốc hội), hoặc đại diện cho một vùng nhất định (Hội đ ng nhân dân, đại biểu Hội đ ng nhân dân các cấp). Hiến pháp và pháp luật, đặc biệt là Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội
đ ng nhân dân hiện hành (Luật số 85/2015/QH13) đã tạo ra các quy định để Nhân dân thực hành quyền bầu cử. Đ ng thời, Hiến pháp và pháp luật cũng quy định quyền để cử tri bãi nhiệm đại biểu dân cử, như quy định tại khoản 2 Điều 7 Hiến pháp 2013: “Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đ ng nhân dân bị cử tri hoặc Quốc hội, Hội đ ng nhân dân bãi nhiệm khi khơng cịn xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân”.
Lấy ý kiến Nhân dân: Với các hoạt động của cơ quan nhà nước, nhất là
việc lấy ý kiến nhân dân ngày càng trở thành một hình thức bắt buộc, có tính pháp lý. Ví dụ như việc xây dựng và sửa đổi Hiến pháp thì với quy định tại Khoản 3 Điều 120 Hiến pháp 2013 phải “tổ chức lấy ý kiến Nhân dân”. Khoản 2, Điều 110 của Hiến pháp cũng quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.
Trưng cầu ý dân là hình thức cao nhất để nhân dân thể hiện ý chí, cũng
có ý nghĩa KSQLNN. Hiến pháp năm 2013 đã đặt ra các quy định về trưng cầu ý dân: Khoản 15 Điều 70 quy định Quốc hội “quyết định trưng cầu ý dân”; khoản 13 Điều 74 quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội “tổ chức trưng cầu ý dân theo Quyết định của Quốc hội”. Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 cụ thể hóa một bước điều kiện/trường hợp Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân, cụ thể là “Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân về Hiến pháp hoặc về những vấn đề quan trọng khác theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội” (Điều 19). Đ ng thời Luật khẳng định giá trị của kết quả trưng cầu ý dân “kết quả trưng cầu ý dân có giá trị quyết định đối với vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân”. Luật trưng cầu ý dân được Quốc hội khố XIII thơng qua tại kỳ họp thứ 10 tiếp tục tạo thêm hành lang pháp lý cho hoạt động trưng cầu ý dân với ý nghĩa là hình thức KSQLNN của Nhân dân với tư cách toàn thể người dân trên lãnh thổ.
-Nh ng quy đ nh để cá nhân công dân kiểm soát quyền lực nhà nước
Hiến pháp 2013 tiếp tục quy định rõ hơn các quyền con người, quyền cơ bản của công dân và đưa chương về Quyền con người, quyền công dân lên thứ tự thứ hai, sau chương về Chế độ chính trị: "Quyền con người, quyền cơng dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hố xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật" (Điều 14), Cơng dân có quyền bầu cử và ứng cử vào Quốc hội, Hội đ ng nhân dân (Điều 27); Cơng
dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương, đơn vị và cả nước (Điều 28); quyền biểu quyết khi nhà nước trưng cầu ý dân (Điều 29);… Như vậy, tham gia những hình thức KSQLNN của toàn thể Nhân dân trên cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định cũng là quyền của mỗi cá nhân cơng dân. Ngồi ra, với tư cách cá nhân, cơng dân cịn được pháp luật tạo ra những hình thức pháp lý khác nữa để KSQLNN, đó là: Quyền tiếp cận thơng tin; Quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; Quyền tự do hội họp, lập hội, biểu tình; Quyền khiếu nại, tố cáo về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Sau khi Hiến pháp ghi nhận những quyền này, Nhà nước ta đã và đang xem xét ban hành những luật cụ thể để quy định trình tự, thủ tục chi tiết để cơng dân thực hiện quyền trên thực tế.
- Nh ng quy đ nh để các tổ chức đại diện của nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước
Hiến pháp 2013 tiếp tục nhấn mạnh vai trị, vị trí của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên, tổ chức Cơng đồn trong "đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; tập hợp phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đ ng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội, tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước" (Điều 9). Đặc biệt, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Luật số 75/2015/QH13 được Quốc hội khố XIII thơng qua ngày 09 tháng 6 năm 2015, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 1 năm 2016) đã bổ sung rất nhiều nội dung liên quan đến vai trị của Mặt trận trong kiểm sốt quyền lực nhà nước. Luật quy định về quan hệ giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Nhà nước tại Điều 7, theo đó: “Quan hệ giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Nhà nước là quan hệ phối hợp để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi bên theo quy định của Hiến pháp, pháp luật và quy chế phối hợp công tác do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan nhà nước có liên quan ở từng cấp ban hành”. Mặt trận có
quyền “kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản pháp luật trái Hiến pháp và pháp luật”. Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 đã giành 2 chương với tổng số 12 điều quy định về hoạt động giám sát và phản biện xã hội, trong đó quy định rõ về tính chất, mục đích giám sát, đối tượng, nội dung, phạm vi giám sát, hình thức giám sát, quyền và trách nhiệm của các bên trong hoạt động giám sát.
- Nh ng quy đ nh về trách nhiệm của Nhà nước ch u sự kiểm sốt từ phía nhân dân
Hiến pháp khẳng định “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân” (Điều 3) ; bên cạnh đó, có những quy định mạnh mẽ hơn về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tạo môi trường công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình… thơng qua đó, nhân dân có thể kiểm soát quyền lực nhà nước. Điều 8 Hiến pháp quy định: "Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền". Hiến pháp cũng quy định: "Nhà nước tạo mọi điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản h i ý kiến, kiến nghị của công dân" (Điều 28) … và "Quyền con người, quyền cơng dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phịng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khoẻ của cộng đ ng". Do chưa có luật quy định, năm 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90 NĐ/CP quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Tóm lại, Hiến pháp 2013 đã tạo khung khổ để tiếp tục xây dựng thể chế
pháp lý về kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước. Theo đó, các đạo luật, văn bản dưới luật sẽ được ban hành nhằm cụ thể hoá các quy định về
tổ chức, chủ thể, phạm vi, nội dung, phương thức, trình tự, thủ tục, tạo công cụ, phương tiện để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Hiện nay, Luật về trưng cầu ý dân (mới được thông qua tại kỳ họp thứ 11 Quốc hội khoá XIII), các luật về quyền tiếp cận thơng tin, luật về hội… cịn đang được soạn thảo, nhưng trong một số luật về tổ chức, hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước đã có những quy định để mở rộng sự kiểm soát của nhân dân.