PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC TA TỪ SAU CÁCH MẠNG THÁNG TÁM NĂM 1945
3.1.1. Giai đoạn 1945 - 1959
Những ý tưởng và tuyên ngôn về xây dựng Nhà nước cộng hoà dân chủ nhân dân theo chế độ mới ở Việt Nam của Chủ tịch H Chí Minh và những người lãnh đạo đất nước ngay sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đã tốt lên tinh thần phải có kiểm sốt quyền lực nhà nước. Điều đó kịp thời được thể chế hoá một cách khá mạch lạc và tương đối độc đáo trong Hiến pháp năm 1946 mặc dù còn đơn giản và một vài khía cạnh chưa rõ. Đây là bản Hiến pháp đầu tiên của Việt Nam, được các nhà nghiên cứu luật học ngày nay đánh giá cao về tính dân chủ, pháp quyền và nhiều giá trị tiến bộ. Trong lĩnh vực KSQLNN, có thể đánh giá:
(1)- Hiến pháp 1946 đã lần đầu lập nên ở nước ta một mơ hình chính thể với nh ng khẳng đ nh mạnh mẽ về dân chủ, “tất cả quyền bính trong nước
là của tồn thể nhân dân”, “kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ”, đ ng thời nêu ra ba nguyên tắc của việc xây dựng Hiến pháp, trong đó có hai nguyên tắc là: “đảm bảo các quyền tự do dân chủ” và “thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu Hiến pháp 1946).
(2)- Hiến pháp 1946 đã thiết lập cơ chế kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước. Theo đó, trong tổ chức quyền lực nhà nước đã hình thành khá rõ ba
hệ thống cơ quan nắm giữ ba nhánh quyền: lập pháp (Nghị viện nhân dân), hành pháp (Chính phủ, g m: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Nội các) và các cơ quan tư pháp (g m các toà án) – (xem các điều thứ: 22, 23, 43, 63).
Kiểm soát quyền lực nhà nước đã thể hiện theo chiều ngang, bao g m giữa Nghị viện nhân dân và Chủ tịch nước ở Trung ương, giữa Hội đ ng nhân dân với Uỷ ban hành chính ở địa phương. Ngồi ra, cịn quy định kiểm sốt theo
chiều dọc, cơ quan nhà nước cấp dưới phải chịu sự kiểm soát của cơ quan nhà
nước cấp trên. Hội đ ng nhân dân quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình song những nghị quyết ấy “khơng được trái với chỉ thị của các cấp trên”, “Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với Hội đ ng nhân dân địa phương mình” (Điều thứ 59, 60).
Hình thức kiểm sốt của Nghị viện nhân dân đối với Chính phủ thơng qua việc Nghị viện nhân dân bỏ phiếu bầu chọn Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước (Điều thứ 45, 46), biểu quyết nhân sự làm Thủ tướng và thành viên Nội các (Điều thứ 47). Nghị viện nhân dân có quyền lập một Tồ án đặc biệt để xét xử Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch và thành viên Nội các về tội phản quốc (Điều thứ 51); có thể bỏ phiếu tín nhiệm hoặc khơng tín nhiệm, chất vấn Bộ trưởng hoặc cả Nội các (Điều thứ 54, 55). Theo quy định ở Điều thứ 36: “khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: … Kiểm sốt và phê bình Chính phủ”. Ban Thường vụ cịn có quyền thảo luận các sắc lệnh của Chính phủ trước khi Chủ tịch nước ký ban hành. Tuy nhiên, Chủ tịch nước không chịu trách nhiệm về nội dung các sắc lệnh này mà có các Bộ trưởng cùng ký là người chịu trách nhiệm trước Nghị viện về nội dung sắc lệnh (thể thức này theo kiểu hành chính của Pháp, gọi là “tiếp ký”).
Trong Hiến pháp 1946, có một đặc điểm là quy định quyền hạn cho Chủ tịch nước rất lớn, kèm theo đó, sự kiểm sốt của Chủ tịch nước và Chính phủ đối với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước cả trong quy định và trên thực tế cũng nhiều hơn, có phần “làm mờ” đi vai trị của các cơ quan khác. Chủ tịch nước có quyền kiểm sốt hoạt động lập pháp của Nghị viện nhân dân thông qua việc yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các luật đã được Nghị viện thông qua theo các quy định ở Điều thứ 31. Chính phủ chứ khơng
phải Nghị viện nhân dân có quyền bổ nhiệm thẩm phán của các toà án (Điều thứ 64). Sự kiểm soát của Nghị viện nhân dân với cơ quan tư pháp hầu như không đặt ra. Sự kiểm soát của cơ quan tư pháp đối với các cơ quan khác cũng không thể hiện rõ nét. Về sự độc lập của tư pháp, chỉ có một điều quy định: “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp” (Điều thứ 69).
Trong nội bộ từng cơ quan các nhà nước, Hiến pháp năm 1946 cũng đã có những quy định để Nghị viện nhân dân kiểm soát hoạt động của Ban thường vụ Nghị viện nhân dân, Chủ tịch nước có thể chủ động kiểm sốt hoạt động của Chính phủ và Nội các. Cụ thể là: Nghị viện có quyền đặt vấn đề bất tín nhiệm đối với Ban thường vụ vào đầu mỗi kỳ họp sau khi Ban Thường vụ báo cáo công việc và nếu khơng được tín nhiệm thì tồn Ban thường vụ phải từ chức (Điều thứ 39). Chủ tịch nước có quyền ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và các nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ; có quyền chủ toạ Hội đ ng Chính phủ (Điều thứ 49).
(3)- Hiến pháp năm 1946 có quy đ nh về kiểm sốt từ bên ngồi bộ máy nhà nước thơng qua vai trị của nhân dân, các cơ quan báo chí đối với
hoạt động của nhà nước trên tinh thần dân chủ đã nêu trên, với quy định “tất cả cơng dân đều được tham gia chính quyền”; đ ng thời, Hiến pháp dành mục C
g m 05 điều trong Chương II “Nghĩa vụ và quyền lợi công dân” để quy định về quyền bầu cử, bãi miễn và phúc quyết; ngồi ra cịn có các quy định: "Nghị viện họp cơng khai, cơng chúng được vào nghe. Các báo chí được phép thuật lại các cuộc thảo luận và quyết nghị của Nghị viện";… Đặc biệt, về việc sửa Hiến pháp, điều thứ 70 có quy định: “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra tồn dân phúc quyết”.
(4)- Hiến pháp 1946 đã quy đ nh khá trực tiếp cụ thể rõ ràng về trình tự thủ tục thời gian và hậu quả pháp lý của nh ng hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước. Chẳng hạn, về quyền của Chủ tịch nước trong việc phủ
quyết dự luật đã thông qua, Hiến pháp quy định: “Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thơng tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố” (Điều thứ 31). Về việc bỏ phiếu tín nhiệm/bất tín nhiệm Nội các, Hiến pháp quy định: “Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết khơng tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức” (Điều thứ 54).…
Tóm lại với những tư tưởng dân chủ và pháp quyền, Hiến pháp năm
1946 đã có những quy định khá cụ thể và rõ ràng trên tinh thần kiểm sốt quyền lực nhà nước, có giá trị tích cực khẳng định phương hướng xây dựng nền dân chủ nhân dân. Rất tiếc, Hiến pháp này mới được thơng qua chưa kịp cơng bố thì chiến tranh bùng nổ, đất nước trải qua 9 năm kháng chiến chống Pháp nên nhiều quy định chưa có cơ hội thực hiện. Tìm lại trong hệ thống lưu trữ hiện nay khơng có nhiều những văn bản tiếp tục thể chế hoá Hiến pháp năm 1946. Tiếp đó, do bối cảnh chính trị ngồi và trong nước, nhiều nội dung của Hiến pháp 1946 không được kế thừa ở các Hiến pháp 1959, 1980, trong đó có nhiều nội dung về kiểm sốt quyền lực nhà nước.
3.1.2. Giai đoạn 1959 - 1980
Trên phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 1959 đã chuyển sang hướng mơ hình tập quyền của Nhà nước xã hội chủ nghĩa. Trong các quy định của Hiến pháp khơng có sự phân quyền mà các cơ quan nhà nước khác chỉ nhận quyền phái sinh từ Quốc hội. Điều đó ảnh hưởng rất lớn đến thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước.
(1)- Về kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước: Sự kiểm soát chỉ được
thể hiện một chiều theo cơ chế tập trung quyền lực vào Quốc hội. Hội đ ng Chính phủ, Chánh án Tồ án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều do Quốc hội bầu ra, phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội khơng họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Cơ quan nhà nước cấp trên được quyền giám sát cơ quan nhà nước cấp dưới. So với thời kỳ Hiến pháp 1946, có điểm mới là sự hình thành hệ thống cơ quan Viện kiểm sát, có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đ ng Chính phủ, các cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân.
(2)- Về kiểm sốt của các chủ thể bên ngồi nhà nước Hiến pháp năm
1959 ghi nhận: "Tất cả quyền lực trong nước... đều thuộc về nhân dân”, chỉ rõ thêm: “Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thơng qua Quốc hội và Hội đ ng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân". Hiến pháp quy định “Tất cả các cơ quan Nhà nước đều phải dựa vào nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự kiểm soát của nhân dân" (Điều 6). So với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm
1959 bổ sung quyền khiếu nại, tố cáo của công dân (Điều 29) và quy định về một số thiết chế, như: tổ chức cơng đồn, hợp tác xã và các tổ chức khác của nhân dân (Điều 10). Tuy nhiên, các tổ chức Đảng, Mặt trận và các đồn thể chính trị - xã hội thì vẫn chưa được quy định trong các điều của Hiến pháp.
(3)- Thời kỳ này có một số văn bản luật, nghị quyết, nghị định, thơng tư với vai trị là những bộ phận của thể chế được ban hành nhằm hiện thực hóa các quyền của nhân dân, trách nhiệm, nghĩa vụ của Nhà nước trong chế độ dân chủ nhân dân. Tuy nhiên, do điều kiện thời chiến và đặc điểm tổ chức quyền lực nhà nước theo mơ hình xơ viết tập quyền nên thể chế pháp lý nhân
dân kiểm soát quyền lực nhà nước chưa thực sự được chú trọng xác lập và bảo đảm thực hiện trên thực tế.
3.1.3. Giai đoạn 1980 - 1992
Theo Hiến pháp năm 1980, trên phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa được tiếp tục thể hiện cao độ hơn với những quy định như: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 82), “Hội đ ng Nhà nước là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 98), “Hội đ ng bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất” (Điều 104)… Thể chế pháp lý về KSQLNN giai đoạn này có những đặc điểm sau:
(1)- Về kiểm sốt bên trong bộ máy nhà nước quyền kiểm soát bộ máy
nhà nước được tập trung cao độ vào Quốc hội và Hội đ ng Nhà nước. Đặc biệt, theo quy định thì Hội đ ng nhà nước có thẩm quyền kiểm sốt rất lớn, đó là: “giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước” (Điều 89), “giám sát công tác của Hội đ ng Bộ trưởng, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao” và các quyền hạn khác theo Điều 100 Hiến pháp 1980. Tuy nhiên, so sánh chung trong các bản hiến pháp của nhà nước ta từ năm 1946 đến nay thì Hiến pháp 1980 thể hiện một cách hình thức và ít thực thi nhất sự KSQLNN. Trên thực tế, trách nhiệm cá nhân phần nhiều trở thành trách nhiệm tập thể. Chế định tín nhiệm chuyển thành chế định bãi nhiệm. Quốc hội có quyền đặt cho mình hoặc trao cho Hội đ ng nhà nước, Hội đ ng bộ trưởng những nhiệm vụ, quyền hạn mới và như vậy không bị hạn chế bởi Hiến pháp.
(2)- Về kiểm sốt từ bên ngồi bộ máy nhà nước Hiến pháp 1980 quy
định: "Tất cả các cơ quan Nhà nước và nhân viên Nhà nước phải… chịu sự giám sát của nhân dân" và ghi nhận "Cơng dân có quyền tham gia quản lý
công việc của Nhà nước và của xã hội". Hiến pháp 1980 là bản Hiến pháp đầu tiên chính thức ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội. Điều 4 của Hiến pháp khẳng định “Đảng Cộng sản Việt Nam, ... là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội.... Các tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp”. Hiến pháp năm 1980 cũng quy định về địa vị chính trị, pháp lý của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị- xã hội và các thành viên khác của Mặt trận (Điều 9, 10).
(3)- Thực hiện Hiến pháp năm 1980 và sau đó được bổ sung bằng
đường lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI năm 1986 đến trước năm 1992, đã có nhiều văn bản pháp luật được xây dựng, ban hành để đáp ứng yêu cầu đổi mới đất nước như: các luật về tổ chức HĐND và UBND, Luật tổ chức Tịa án nhân dân, các luật về hình sự, dân sự, hơn nhân gia đình, các pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, thông tư về tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhân dân, về khiếu nại, tố cáo… góp phần thiết lập chặt chẽ, hợp lý hơn cơ chế vận hành, hoạt động của các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước, qua đó, giúp cho hoạt động KSQLNN có một số hiệu quả.
3.1.4. Giai đoạn 1992 - 2013
Thể chế pháp lý về KSQLNN ở giai đoạn này có những thay đổi về chất dựa trên những nhận thức mới của Đảng trong thời kỳ đổi mới về cải cách bộ máy nhà nước, thay đổi cơ chế tổ chức QLNN. Việc thực thi Hiến pháp năm 1992 có đặc điểm phân kỳ thành hai giai đoạn: từ 1992 - 2001 và từ 2001 - 2013 (do Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trong giai đoạn đầu, Hiến pháp năm 1992 đã trở lại với sự phân công quyền lực rõ ràng hơn trong bộ máy nhà nước. Giai đoạn sau, Hiến pháp đã chính thức khẳng định xây dựng “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, khẳng định có sự “phân cơng, phối hợp” trong tổ chức thực hiện QLNN. Kể từ đó, kiểm sốt quyền lực nhà nước với ý nghĩa là yếu tố không thể thiếu trong nhà nước pháp quyền đã được đặt tiền đề quan trọng.
(1)- Về kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước: Hiến pháp 1992 (sửa đổi,
bổ sung năm 2001) đã quy định trong bộ máy nhà nước có sự phân cơng và phối hợp: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Khoản 2 Điều 1). Hiến pháp bổ sung một quyền hạn quan trọng là Quốc hội có thể “bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn" (Khoản 7 Điều 84); mở rộng quyền kiểm soát của Chủ tịch nước đối với Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc “đề nghị xem xét lại” đối với tất cả các “pháp lệnh trong thời hạn 10 ngày, kể