VÀ THỰC TRẠNG PHÁPLUẬTVỀCHỦTỊCHNƯỚC
3.2.3.1. Những hạn chế, bất cập về nội dung pháp luật về Chủ tịch nước
Đánh giá chung, nội dung pháp luật về Chủ tịch nước hiện hành vẫn còn những hạn chế, bất cập so với 4 tiêu chí đánh giá như: chưa điều chỉnh đầy đủ, tồn diện các nhóm quan hệ; chưa thể chế hố một cách sâu sắc quan điểm của Đảng, chưa cụ thể hoá hết các quy định của HP năm 2013; một số quy định còn chưa thật thống nhất, đồng bộ, tương thích nên phần nào ảnh hưởng tới tính khả thi và khả năng điều chỉnh
của pháp luật về Chủ tịch nước. Có thể kể đến một số hạn chế, bất cập của pháp luật về
Chủ tịch nước qua một số nhóm QPPL sau đây:
*Đối với nhóm QPPL điều chỉnh việc hình thành, xác lập tư cách chủ thể,
hạn chế lớn nhất là chưa phản ánh chính xác, đầy đủ vị trí, vai trị của Chủ tịch
nước đối với quốc gia nên chưa cho thấy tính tính chính danh, chính thức và tính đại
diện cho sự thống nhất của tồn dân tộc của Chủ tịch nước.
Pháp luật hiện hành quy định Chủ tịch nước là người thay mặt Nước Cộng hồ XHCN Việt Nam là chưa thật chính xác. Về mặt học thuật, “thay mặt” là “lấy tư cách của người hay tổ chức nào đó để đứng ra làm việc gì”; tức là, đề cao khía cạnh mục đích của việc thay mặt mà chưa cho thấy con đường, cách thức hình thành nên người thay mặt. Hiến pháp các nước thường sử dụng từ “đại diện” - “người được cử thay mặt cho cá nhân hoặc tập thể” [87, tr.279]. Bởi, cho thấy tính chính danh, chính thức và tính đồng thuận của người đại diện vì họ được cá nhân, tập thể “cử” ra để thay mặt. Ví
dụ: Điều 87, HP Italia quy định: “Tổng thống của nền Cộng hoà là người ĐĐNN (state) và đại diện cho sự thống nhất quốc gia (national)” [171]. Hay Khoản 1, Điều 92, HP Cộng hoà Bungari quy định còn tách bạch hơn: “Tổng thống là người ĐĐNN (state). Ông là hiện thân cho (shall embody) sự thống nhất của quốc gia (nation) và đại diện cho Cộng hòa Bulgaria trong quan hệ quốc tế” [156].
Cũng do quy định Chủ tịch nước là người thay mặt cho Nước nên chưa đề cao
quyền lực xã hội để cho thấy vị trí, vai trị “ngun bản” của người ĐĐNN là NTQG
quốc gia, là biểu tượng cho sự trường tồn của quốc gia, sự thống nhất của tồn dân tộc. Hạn chế này khơng chỉ ảnh hưởng tới nhận thức chung về vị thế của Chủ tịch nước mà còn thu hẹp vai trò, kéo theo là thu hẹp phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. Về mặt chủ thể, là quan hệ của Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước với người đứng đầu của các thiết chế, bộ phận lớn hình thành nên xã hội như: các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp; các dân tộc anh em; với các tôn giáo; trực tiếp hơn là với một số người dân đặc biệt. Về nội dung, là sự hiện diện, tham gia của Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước trên cách lĩnh vực của đời sống xã hội như văn hố, tín ngưỡng, thể thao, y tế, tơn giáo, dân tộc…
* Đối với nhóm QPPL điều chỉnh tổ chức của Chủ tịch nước
Thứ nhất, thiếu quy định tiêu chuẩn, điều kiện riêng đối với ứng viên Chủ tịch
định về vấn đề này. Trong khi HP năm 1959 và HP một số nước trên thế giới có quy định về độ tuổi, quốc tịch, nơi sinh, thời gian sinh sống... đối với ứng viên ĐĐNN. Ví dụ: Theo Điều 62, HP năm 1959 “Cơng dân nước Việt Nam dân chủ cộng hồ từ ba
mươi lăm tuổi trở lên có quyền ứng cử Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hồ”.
Thứ hai, quy định về trình tự bầu Chủ tịch nước chưa thực sự phù hợp. Hiến
năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 không quy định cụ thể nhưng theo Nội quy kỳ họp hiện hành được hiểu Quốc hội bầu Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch
Quốc hội, Ủy viên UBTVQH trước, sau đó mới bầu Chủ tịch nước. Theo đó, trên cơ
sở đề nghị của UBTVQH khoá trước, Quốc hội sẽ bầu Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên UBTVQH và sau đó, UBTVQH khố mới đề nghị Quốc hội bầu Chủ tịch nước. Có thể, lý giải quy định này là do đề cao nguyên tắc quyền lực thuộc về nhân dân, mà Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Tuy nhiên, vẫn có những cơ chế khác (như Hiếp pháp năm 1959) để bảo đảm quyền lực chính trị, quyền lực của nhân dân và vị trí, vai trị của Quốc hội. Việc hình thành Chủ tịch nước sau một số chức vụ trong Quốc hội không những là giảm vị thế của Chủ tịch nước, mà còn chưa phản ánh đúng trách nhiệm của Quốc hội với quốc gia, nhà nước, cử tri. Bởi lẽ, Chủ tịch nước không chỉ là chức vụ nhà nước (lại là chức vụ cao nhất) mà rộng hơn là tầm quốc gia, dân tộc nên Quốc hội, với tư cách là cơ quan đại diện cao nhất, cơ quan QLNN cao nhất, phải là chủ thể đi đầu trong nhận thức, hành động để đề cao tính quốc gia, dân tộc, sau đó mới đến nhà nước. Lưu ý rằng, ở đây là thiết chế (tập thể) Quốc hội chứ không phải là các cơ quan, chức vụ khác ở Quốc hội. Các thiết chế, chức vụ trong Quốc hội là các thiết chế, chức vụ nhà nước và nếu so sánh trong BMNN thì khơng ở vị trí cao nhất như Chủ tịch nước. Tiếp đó, trao cho UBTVQH khố mới thẩm quyền đề nghị Quốc hội bầu Chủ
tịch nước (dù có ứng cử, đề cử ngồi danh sách) trong thời gian Quốc hội đang họp
(chứ không phải giữa hai kỳ họp) và khơng có quy định về vai trị của Chủ tịch nước trong quá trình đề nghị thì đã phần nào ảnh hưởng tới vị trí, vai trị của tập thể Quốc hội, vị thế của Chủ tịch nước cũng như chưa thật phù hợp với vị trí, vai trị của UBTVQH. Bởi, về vị trí, UBTVQH chỉ là một cơ quan của Quốc hội, trong khi đó Chủ tịch nước là người ĐĐNN; về vai trò, khi Quốc hội họp, UBTVQH chủ yếu thực hiện vai trò điều hồ, phối hợp, cịn trong giữa hai kỳ họp Quốc hội thì mới đảm nhiệm một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo uỷ quyền của Quốc hội;
đồng thời, với số lượng thành viên UBTVQH chỉ hơn 10 ĐBQH, chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với khoảng 500 ĐBQH hình thành nên tập thể Quốc hội thì khó có thể bảo đảm tính đại diện cho Quốc hội.
Thứ ba, chưa quy định thật cụ thể về nội dung lời tuyên thệ, tổ chức thực hiện tuyên thệ của Chủ tịch nước sau khi được Quốc hội bầu. Đây là nội dung lần
đầu tiên được HP năm 2013 quy định. Theo Nội quy kỳ họp: Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch nước, TTg, Chánh án TANDTC tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và HP. Ngoài nội dung quy định tại khoản 1 Điều này, người tuyên thệ quyết định nội dung tuyên thệ phù hợp với trách nhiệm được giao. Người tuyên thệ phải đứng trước Quốc kỳ tuyên thệ. Thời gian tuyên thệ không quá 03 phút [103]. Với quy định chung như trên nên thực hiện chưa thống nhất [48]. Cụ thể, cùng là Chủ tịch nước Trần Đại Quang tuyên thệ nhưng nội dung lời tuyên thệ giữa lần đầu tiên vào Tháng 4/4016 và lần thứ hai vào Tháng 7/2017 là khác nhau. Chưa cần bàn đến sự khác biệt về thứ tự người tuyên thệ, không gian tuyên thệ, việc đáp từ… thì để khẳng định, tơn vinh Chủ tịch nước và bảo đảm tính trang trọng, thống nhất trong lời tuyên thệ thì cần quy định cụ thể về lời tuyên thệ. Một số quốc gia trên thế giới còn hiến định nội dung lời tuyên thệ như Đức, Bungari, Séc… Ví dụ: Điều 96, HP Cộng hồ Bungari quy định Tổng thống, Phó Tổng thống phải tuyên thệ trước Quốc hội; nội dung lời tuyên thệ được quy định tại Điều 75, tạm dịch như sau: “Tôi xin thề dưới tổ quốc Cộng hồ Bungari rằng: Tơi sẽ tn thủ Hiến pháp, pháp luật quốc gia và hướng mọi hành động của mình vì lợi của nhân dân. Tơi xin thề”.
Thứ tư, chưa thể hiện đầy đủ, chính xác vị trí, vai trị của Phó Chủ tịch nước.
Vốn dĩ, vai trị, chức năng ngun bản, cốt lõi của "phó" NTQG là "thay thế đương nhiên" NTQG khi khuyết - một chức vụ mang tính chính trị thuần tuý nhằm bảo đảm sự liên tục, ổn định của quốc gia và nền chính trị; chứ không phải chức vụ nhà nước để giúp việc. Để bảo đảm mục đích này, các nhà nước quân chủ vẫn duy trì chế độ truyền ngơi; nhiều nhà nước dân chủ hiện đại thường khơng hình thành chức vụ chính thức mà thường là kiêm nhiệm và đương nhiên (Ví dụ: Khơng có Phó NTQG mà Chủ tịch Quốc hội hoặc Thủ tướng là người thay thế đương nhiên khi NTQG vắng, khuyết). Kể cả ở các nước mà chức vụ này là chức vụ nhà nước chính thức, chun trách thì đảm nhiệm đồng thời hai chức năng là thay thế và giúp việc nhưng có sự độc lập nhất định, vì thường được bầu đồng thời và tương tự nhau. Có thể thấy rõ điều này ở Đức, Pháp,
Bungari và ngay trong HP năm 1959. Trong khi đó, pháp luật hiện hành lại đang đề cao vai trị “hành chính” với nhiệm vụ giúp việc, uỷ quyền mà chưa thật đề cao vai trò thay thế. Từ hạn chế này của pháp luật hiện hành, kéo theo nhiều vấn đề khác có liên quan đến Phó Chủ tịch nước như: thẩm quyền đề nghị Quốc hội bầu, việc tuyên thệ khi thay thế, thời gian và mức độ thực thi thẩm quyền khi thay thế…
Thứ năm, còn thiếu nhiều quy định cụ thể, chi tiết và rõ ràng về những vấn đề liên quan đến cơ cấu tổ chức của thiết chế Chủ tịch nước. Đây là nhóm quan hệ lớn và
quan trọng nhưng mức độ hoàn thiện nội dung pháp luật về Chủ tịch nước là thấp nhất. Cụ thể, pháp luật hiện hành cịn hạn chế là: (1) Chưa có quy định chính thức, đầy đủ, cụ thể về tổ chức thiết chế Chủ tịch nước, dẫn đến hiểu chưa thống nhất, chính xác về cấu trúc tổ chức của thiết chế Chủ tịch nước và thực tiễn tổ chức thiết chế Chủ tịch nước cịn đơn giản, chưa có cơ sở đổi mới, kiện tồn. Đa số mọi người đều hiểu theo nghĩa hẹp là chỉ có Chủ tịch nước. Đây là cách tiếp cận chưa phù hợp với vị trí, vai trị của Chủ tịch nước trong BMNN như đã nghiên cứu ở phần trên. (2) Quy định về bộ máy
giúp việc cho thiết chế Chủ tịch nước còn đơn giản, chưa tương xứng với chức năng,
nhiệm vụ và nhu cầu, yêu cầu thực tế. Hiện nay, giúp việc cho Chủ tịch nước và Phó Chủ tịch nước chỉ có Văn phịng Chủ tịch nước. Văn phịng Chủ tịch nước có cấu trúc và số lượng biên chế gọn nhẹ; trong khi phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước là rất rộng và mang tính liên ngành, vĩ mơ cao. Ở các nước, bộ máy giúp việc của người ĐĐNN ngồi văn phịng thì cịn có một số hội đồng, uỷ ban chuyên trách được thành lập để tư vấn, hỗ trợ người ĐĐNN trong việc thực hiện các mảng nhiệm vụ nhất định (xem thêm Phụ lục).
* Đối với nhóm QPPL điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước
Thứ nhất, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước trong mối quan hệ với quốc gia còn mờ nhạt, chưa đại diện cho sự thống nhất toàn quốc gia.
Đây là hệ quả từ hạn chế của quy định về vị trí, vai trò của Chủ tịch nước như đã đề cập ở trên. Do Chủ tịch nước chỉ là người thay mặt Nước, chứ chưa phải là người đại diện cao nhất cho quốc gia và thể hiện sự thống nhất của toàn dân tộc nên pháp luật hiện hành còn thiếu những quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước trong mối quan hệ với các bộ phận trong hệ thống chính trị và với các bộ phận khác cấu thành nên xã hội Việt Nam như với Mặt trận Tổ quốc, với Đảng Cộng sản
Việt Nam, với các dân tộc, tơn giáo… Trong khi đó, pháp luật một số nước có quy định. Ví dụ: Ở Đức, Tổng thống có quyền triệu tập Hội đồng tài trợ cho các đảng phái (Luật về các đảng phái); đối thoại với các nền văn hố, tơn giáo; hay đơn giản là chấp nhận cho công dân Đức được nhận các huân huy chương danh dự hay danh hiệu của nước ngoài [167].
Thứ hai, trong đối nội, cịn nhiều quy định chưa được cụ thể hố hoặc chưa rõ ràng, hợp lý, thống nhất. Cụ thể: (1) Thẩm quyền công bố HP, luật, pháp lệnh của Chủ
tịch nước (i) chưa quy định cụ thể về thời hạn Chủ tịch nước phải công bố HP, sau khi Quốc hội quyết định thời hạn công bố HP; (ii) việc trao thẩm quyền cơng bố Nghị quyết giải thích HP, luật, pháp lệnh cho Tổng thư ký Quốc hội (Khoản 2 Điều 80 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015) chưa thật hợp lý, chưa phù hợp, thống nhất với thẩm quyền công bố HP, luật, pháp lệnh của Chủ tịch nước; (iii) việc giới hạn Chủ tịch nước chỉ có quyền đề nghị UBTVQH xem xét lại đối với pháp lệnh đã được thông qua mà loại trừ đối với HP, luật cũng chưa thực sự tương xứng với vị trí, vai trị và chưa cho thấy sự kiểm soát của Chủ tịch nước đối với Quốc hội. (2) Thẩm quyền ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước cịn: (i) Chưa có sự phân biệt giữa Lệnh và Quyết định. (ii) chưa hợp lý về thẩm quyền quy định tổ chức, hoạt động của Chủ tịch nước giữa Quốc hội với Chủ tịch nước. Theo quy định hiện nay, thẩm quyền này thuộc Quốc hội. Tuy nhiên, trước yêu cầu của thực tế, Chủ tịch nước đã phải ban hành “Quyết định” để quy định về bộ máy giúp việc. (3) Một số quyền đề nghị Quốc hội, UBTVQH của Chủ tịch nước chưa được cụ thể hoá về căn cứ, tư cách, trình tự, thủ tục như: (i) đề nghị Quốc hội về sáng quyền lập hiến, lập pháp; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng QP&AN; bãi bỏ văn bản của UBTVQH trái với HP, luật, nghị quyết của Quốc hội; đại xá; quyết định trưng cầu ý dân về HP hoặc về những vấn đề quan trọng khác; họp kín, họp bất thường; (ii) đề nghị UBTVQH họp bất thường. (4) Một số thẩm quyền “riêng” của Chủ tịch nước cũng chưa được quy định chi tiết, cụ thể hoặc chưa thực hợp lý như (i) “nhiệm vụ, quyền hạn Thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân chưa được cụ thể hóa trong các luật chuyên ngành” [9]; nhất là trong mối quan hệ Đảng lãnh đạo, Chủ tịch nước thống lĩnh, Chính phủ quản lý tập trung hay với tập thể Quân uỷ Trung ương nói chung (cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng trong Quân đội Nhân dân Việt Nam) và các chức vụ trong Qn uỷ Trung ương nói riêng (Tổng bí thư là Bí thư, Bộ trưởng Bộ Quốc phịng là Phó Bí thư, cịn Chủ tịch
nước và TTg là uỷ viên thường vụ Quân uỷ); (ii) “thiếu quy định cụ thể về cơ chế hoạt động và tổ chức của Hội đồng QP&AN” [9], nhất là quy định về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Chủ tịch nước với cương vị là Chủ tịch Hội đồng; cơ cấu, thành viên Hội đồng; trường hợp khuyết thành viên Hội đồng hay trường hợp biểu quyết ngang nhau (vì chỉ có 6 thành viên) (iii) trong cơng bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh (căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của UBTVQH); (iv) ra lệnh tổng động viên, động viên cục bộ hay cơng bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương; nhất là, thiếu cơ chế phối hợp, vị trí, vai trị, sự tham gia của Chính phủ, TTg, Bộ trưởng Bộ Quốc phịng, Bộ trưởng Bộ Công an trong việc Chủ tịch nước ra, bãi bỏ lệnh thiết quân luật; (v) quyết định đặc xá, ân giảm án tử hình; nhất là, chưa cụ thể hoá để bảo đảm sự tham gia, xác định trách nhiệm trong đặc xá và thời hạn, trách nhiệm phản hồi đơn ân giảm án tử hình.
Những hạn chế, bất cập trên có thể hoặc đã dẫn đến một số hệ quả từ thực tiễn thi hành đó là: (1) Chủ tịch nước rất khó thể hiện vai trị thống lĩnh lực lượng vũ trang