VÀ THỰC TRẠNG PHÁPLUẬTVỀCHỦTỊCHNƯỚC
3.2.3.2. Những hạn chế, bất cập của hình thức pháp luật về Chủ tịch nước
Căn cứ vào 2 nhóm tiêu chí đánh giá mức độ hồn thiện về mặt hình thức (xem thêm Mục 2.3.2), có thể rút ra một số hạn chế, bất cập về hình thức của pháp luật về Chủ tịch nước hiện hành như sau:
Một là, chưa phản ánh đầy đủ, đồng bộ và phù hợp với nội dung pháp luật về Chủ tịch nước; còn một số nội dung pháp luật về Chủ tịch nước chưa được quy phạm
hoá hoặc đã được quy phạm hoá nhưng lại được thể hiện trong văn bản QPPL với tên gọi, giá trị pháp lý chưa tương xứng với tính chất của nội dung QPPL. Ví dụ: (1) Về nội dung chưa được quy phạm hoá như: HP năm 2013 và Luật Mặt trận Tổ Quốc năm 2015 khơng có điều, khoản nào quy định về mối quan hệ giữa hai thiết chế này. Mặc dù, hơn 10 năm qua, nhiều nội dung hết sức quan trọng của mối quan hệ này đã được ghi nhận trong Quy chế phối hợp cơng tác giữa Chủ tịch nước và Đồn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam. Hay chưa có QPPL nào điều chỉnh về cơ cấu thành viên, cơ chế hoạt động, điều hành Hội đồng QP&AN. Mặc dù, đã có Quy chế hoạt động của Hội đồng này và trên thực tế vài chục năm gần đây, ai cũng biết cơ cấu Hội đồng này là 6 người, gồm Chủ tịch nước (Chủ tịch Hội đồng), TTg (Phó Chủ tịch Hội đồng), Chủ tịch Quốc hội, Bộ trưởng Bộ Quốc phịng, Bộ trưởng Bộ Cơng an và Bộ trưởng Bộ Ngoại giao... (2) Một số nội dung của pháp luật có tính chất khơng thật sự cơ bản, quan trọng nhưng lại được thể hiện trong hình thức văn bản, QPPL có giá trị pháp lý rất cao. Đơn cử: không nhất thiết đến mức phải bắt buộc ghi nhận trong HP nội dung “Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình” [84]. Bởi, HP năm 2013 cũng khơng quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đối với các thiết chế khác như Quốc hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân... (3) Ngược lại, một số nội dung đáng lẽ nên được quy định trong hình thức văn bản và QPPL có giá trị pháp lý cao thì lại ở văn bản dưới luật như một số quy định có liên quan trong (i) Pháp lệnh Cảnh vệ năm 2005; (ii) Pháp lệnh Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2011); (iii) Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động của Viện Kiểm sát quân sự năm 2002;
(iv) Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động của Toà án quân sự năm 2002; (v) Pháp lệnh quản lý, sử dụng vũ khí, vật liệu nổ và cơng cụ hỗ trợ năm 2011...;
Hai là, chưa bảo đảm tính thống nhất, chính xác; một số văn bản hoặc
vốn có hoặc chưa thống nhất với các văn bản hoặc QPPL khác. Ví dụ: (1) Cùng quy định về thời hạn công bố luật, pháp lệnh nhưng Khoản 2, Điều 85 HP năm 2013 thể hiện bằng chữ là "mười lăm ngày”, còn Khoản 1, Điều 80 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 lại thể hiện dưới dạng số là “15 ngày”... (2) Khoản 2 Điều 95 HP năm 2013 quy định “Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước”. Với cách thức thể hiện của QPPL trên cho thấy ba vấn đề: (i) “khơng rõ nghĩa”, vì đang định nghĩa, lại giao quyền; (ii) khơng đúng vị trí, vì thực chất, đây là nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng, đồng thời là trách nhiệm trước Chủ tịch nước nên chính xác phải được thể hiện ở Điều 98 của HP; Điều 95 đang quy định về cơ cấu tổ chức và chế độ làm việc của Chính phủ; (ii) được hiểu là TTg có trách nhiệm báo cáo cơng tác của mình trước Chủ tịch nước; tuy nhiên, Điều 98 của HP và Điều 28 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2013 (đều quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng) lại không quy định trách nhiệm này;
Ba là, thiếu tập trung, còn rải rác trong rất nhiều văn bản QPPL: Như thực
trạng đã nêu, hệ thống QPPL về Chủ tịch nước ngày càng nhiều và nằm trong vài chục văn bản QPPL. Nếu so sánh với pháp luật về các thiết chế khác trong BMNN như Quốc hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân thì pháp luật về Chủ tịch nước khơng cho thấy tính tập trung, chưa bảo đảm tính hệ thống. Đây là một trong những hạn chế, bất cập lớn nhất đối với hình thức pháp luật về Chủ tịch nước hiện nay. Hạn chế này ảnh hưởng rất lớn tới việc nghiên cứu, tìm hiểu, tra cứu, viện dẫn, áp dụng QPPL về Chủ tịch nước. Ví dụ: Muốn tra cứu thẩm quyền về nhân sự của Chủ tịch nước thì phải tra cứu trong hàng loạt văn bản có liên quan như các luật tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân...;
Bốn là, tính hệ thống, tính lơgic chưa cao. (1) Trước hết, do số lượng QPPL
về Chủ tịch nước ngày càng nhiều nhưng lại phân tán trong rất nhiều văn bản QPPL với sự khác nhau về tên gọi, thẩm quyền ban hành, giá trị pháp lý, thời gian ban hành, thậm chí là cách thức thể hiện nên các QPPL ở cả trong và ngoài văn bản thiếu đi sự liên kết thiết chặt chẽ với nhau. Điều này không chỉ dẫn đến hệ quả làm phức tạp cho hệ thống QPPL về Chủ tịch nước mà còn tiềm ẩn nguy cơ dẫn tới sự
mâu thuẫn, chồng chéo về mặt nội dung. (2) Tiếp đó, trong một văn bản QPPL thì vẫn cịn tình trạng sắp xếp chưa theo trật tự nhất định hoặc trật tự chưa hợp lý so với tính chất của nội dung điều chỉnh. Điều này ảnh hưởng tới tích lơgic của hệ thống QPPL về Chủ tịch nước. Ví dụ: Trong HP năm 2013: (i) Xét trong mối quan hệ giữa các chế định HP, không nên sắp xếp Điều 89 - quy định về Hội đồng QP&AN trong Chương VI - Chủ tịch nước; mà nên đưa về Chương X - Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước. Bởi về thực chất, Hội đồng QP&AN là một cơ quan tầm quốc gia, một thiết chế hiến định độc lập; chứ không do Chủ tịch nước thành lập để giúp việc, tư vấn. (ii) Xét trong mối quan hệ giữa các điều trong Chương VI - Chủ tịch nước thì cách bố trí trật tự các điều 88, 89 và 90 là chưa hợp lý vì Điều 88 và Điều 90 đều quy định về quyền hạn của Chủ tịch nước nhưng lại thành 2 điều và lại không liền nhau...