QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁPLUẬT VỀ CHỦ TỊCH NƯỚC
4.3.1. Giải pháp nghiên cứu đổi mới mơ hình Chủ tịch nước gắn với đổi mới mơ hình tổ chức bộ máy nhà nước
mới mơ hình tổ chức bộ máy nhà nước
- Về mơ hình tổng thể, đề nghị tiếp tục duy trì mơ hình chính thể cộng hồ
(Cộng hồ XHCN) nhưng nghiên cứu đổi mới tổ chức BMNN theo hướng tổ chức QLNN tập trung, thống nhất hơn, với mơ hình Chủ tịch nước thực quyền hơn, gắn bó với hành pháp. Từ kết quả nghiên cứu lý luận, thực tiễn ở trong và ngồi nước, nếu xây dựng mơ hình Chủ tịch nước ta theo hướng thực quyền [126] thì cần nghiên cứu tiếp thu những giá trị, thành quả của các bản HP Việt Nam trước đó, nhất là HP năm 1946, 1980 và 2013; đồng thời, chắt lọc tham khảo những điểm hợp lý từ mơ hình NTQG của một số nước có điểm tương đồng thuộc mơ hình cộng hồ lưỡng tính như Nga, Pháp... Một cách khái quát và dễ hiểu nhất, mơ hình Chủ tịch nước mới = mơ hình Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 2013 + không phải là một thiết chế độc lập mà thuộc cơ cấu hành pháp + một số điều chỉnh cho phù hợp. Theo đó, đề xuất mơ hình Chủ tịch nước mới theo hướng sau đây: (i) Thực hiện đầy đủ vai trò là NTQG, thay mặt Nhà nước trong đối ngoại với các quốc gia, dân tộc và các tổ chức quốc tế trong phạm vi toàn thế giới; trong đối nội là biểu tượng thống nhất cho khối đại đồn kết dân tộc, duy trì mối quan hệ thường xuyên, chặt chẽ, thiết thực với Nhân dân, với các bộ phận khác trong hệ thống chính trị; (ii) Là một thiết chế trong BMNN thực hiện đồng thời hai vai trị ĐĐNN và đứng đầu Chính phủ; vừa đảm nhiệm một phần QLNN, vừa tham gia, điều hoà, phối hợp và kiểm sốt QLNN một cách hợp lý, hài hồ trong việc thực thi các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong quá trình xây dựng NNPL XHCN.
-Về nguyên tắc cơ bản và xuyên suốt của giải pháp này, với đặc thù Việt Nam,
đó là: (i) Quốc hội là cơ quan QLNN cao nhất, bầu ra Chủ tịch nước (dân chủ gián tiếp) và giám sát hoạt động của Chủ tịch nước (Chủ tịch nước khơng có quyền giải
tán Quốc hội); (ii) Chủ tịch nước là người ĐĐNN, đồng thời đứng đầu Chính phủ, thuộc cơ cấu hành pháp nhưng chia sẻ quyền lực và cùng TTg chịu trách nhiệm trước Quốc hội (quyền hành pháp vẫn chủ yếu thuộc Nội các và TTg; Chủ tịch nước đứng đầu Chính phủ chủ yếu mang tính đại diện, có tiếng nói và tham gia thực chất hơn vào một số lĩnh vực hành pháp liên quan trực tiếp đến nhiệm vụ, quyền hạn của người ĐĐNN, nhất là chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại). (iii) Cơ quan tư pháp được duy trì như hiện nay, thực hiện chức năng xét xử, độc lập trong hoạt động xét xử nhằm duy trì trật tự pháp chế, chịu sự giám sát của Quốc hội và thực hiện trách nhiệm báo cáo công tác với Chủ tịch nước. Đồng thời, để khắc phục những hạn chế, thách thức của mơ hình Chủ tịch nước mới, ngăn ngừa nguy cơ “tha hoá quyền lực” thì cần phải có cơ chế phân cơng, phản biện, giám sát, kiểm soát rõ ràng, mạnh mẽ, hữu hiệu từ cả trong Nhà nước và ngoài Nhà nước, đặc biệt là từ Quốc hội.
- Về tính khả thi và cơ sở lý luận, chính trị, thực tiễn:
Về mặt lý luận, Việt Nam có đủ cơ sở, điều kiện để đổi mới mơ hình tổ chức
BMNN và mơ hình Chủ tịch nước mà khơng làm thay đổi bản chất, chế độ chính trị, mơ hình chính thể hay ảnh hưởng tới ổn định chính trị, mục tiêu phát triển đất nước. Như đã nghiên cứu, trên thế giới hiện nay tồn tại hai mơ hình NTQG cơ bản là thực quyền và biểu tượng, mỗi mơ hình chứa đựng những ưu, nhược nhất định. Cơ sở để mỗi quốc gia lựa chọn, điều chỉnh mơ hình NTQG và xây dựng, hồn thiện pháp luật về NTQG phụ thuộc vào nhiều yếu tố; trong đó, dân tộc, chính trị là các yếu tố cơ bản mang tính quyết định (xem thêm Mục 2.4 và Mục 2.5.2). Mơ hình biểu tượng thường được xác lập ở các nước có yếu tố dân tộc, chính trị phức tạp, cách mạng chưa triệt để. Bởi ở đó, rất cần cơ chế thoả hiệp để trước tiên có thể hình thành Nhà nước, rồi tổ chức, phân chia quyền lực chính trị, QLNN giữa các lực lượng chính trị và sau đó, để duy trì hiện trạng thì cần một thiết chế NTQG “đứng ngồi” Nhà nước (Quân chủ lập hiến ở Anh, Nhật Bản) hoặc là “trung lập” (Cộng hoà đại nghị ở Đức). Ngoài ra, mơ hình biểu tượng cịn được thiết lập ở các nước nhằm thay thế và ngăn chặn thực tế lịch sử trước đó với NTQG toàn quyền, độc đoán (như ở Đức là Hít Le, Ở pháp là Napoleon…). Nói cách khác, mơ hình biểu tượng thường là sự lựa chọn để đề cao, ưu tiên cho mục đích duy trì ổn định chính trị. Cịn mơ hình thực quyền thường được xác lập ở các nước có chế độ, tình hình chính trị ổn định hoặc cách mạng triệt để. Ở đó,
lực lượng thống trị đã được xác lập khi giành chính quyền nên việc lựa chọn mơ hình BMNN với thiết chế NTQG tập trung quyền lực sẽ thuận lợi hơn, vừa để củng cố, bảo vệ quyền lực chính trị của mình, vừa tạo sự rõ ràng trong phân chia quyền lực, vừa bảo đảm sự tinh gọn, linh động cho BMNN, để từ đó ưu tiên cho mục tiêu phát triển, nhất là phát triển kinh tế. Nếu xét ở phạm vi một quốc gia qua các thời kỳ thì sự thay đổi hay điều chỉnh mơ hình cũng theo lý thuyết trên. Như vậy, nếu xét ở góc độ lý luận thì Việt Nam rất thuận lợi trong lựa chọn mơ hình chính thể và điều chỉnh BMNN. Bởi, yếu tố dân tộc, chính trị của nước ta rất ổn định. Dù là một nước đa dạng về dân tộc (54 dân tộc) và tơn giáo, tín ngưỡng nhưng lại ln là một khối đại đồn kết thống nhất. Hệ thống chính trị nước ta ổn định, Đảng ta là đảng cầm quyền một cách chính danh, chính thức, được lịch sử và Nhân dân thừa nhận, tin tưởng trao quyền lãnh đạo Nhà nước và xã hội.
Về thực tiễn, xét ở phạm vi trong và ngồi nước thì việc lựa chọn, điều chỉnh mơ
hình Chủ tịch nước ở Việt Nam cũng có cơ sở, tiền lệ. Ở phạm vi thế giới, mơ hình chính thể và tổ chức BMNN ở các quốc gia là rất đa dạng, phong phú. Luận án cũng chỉ ra rằng, chỉ xét trong khối các nước phát triển G20 thì “có mặt” đủ các quốc gia theo các hình thức chính thể khác nhau. Vì vậy, có thể khẳng định, khơng có mơ hình nào là vĩnh cửu, chuẩn mực, khuôn mẫu, là tối ưu cho mọi quốc gia. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng, nhiều nước có bước phát triển vượt bậc mang tính đại nhảy vọt để trở thành cường quốc, “con rồng, con hổ” về kinh tế thì đều có dấu ấn rất rõ nét vai trị cá nhân NTQG với tính thực quyền (về mặt pháp lý hoặc thực tiễn) và tầm ảnh hưởng lớn. Riêng ở Châu Á, phải kể đến Vua Bhumibol Adulyadej của Thái Lan; Tổng thống Park Chung Hee của Hàn Quốc; Tổng thống Shimon Peres của Israel…
Ở thực tiễn Việt Nam, từ khi thành lập nước cho đến nay, với yếu tố dân tộc, chính trị
ổn định như đã nêu thì đã phần nào chứng minh cho cơ sở lý luận về lựa chọn, thay đổi mơ hình. Thật vậy, qua hơn 70 năm, việc thay đổi mơ hình tổ chức BMNN nói chung và mơ hình NTQG nói riêng ở nước ta là thuận lợi, dễ dàng; dù mức độ thay đổi là cơ bản và tần suất là khá thường xuyên (nhất là trước năm 1992) nhưng đều lại không xuất phát hay kéo theo bất ổn về dân tộc, chính trị (đặc biệt, vai trị lãnh đạo của Đảng ln được duy trì, bảo đảm). Về mặt mơ hình NTQG cũng đa dạng; cả tập thể (Hiệp pháp năm 1980) và cá nhân (các bản HP còn lại); cả thực quyền (HP năm
1946 và năm 1980) và biểu tượng (các bản HP cịn lại); có vị trí độc lập trong BMNN (HP 1959, 1992, 2013) hoặc gắn với một nhánh quyền lực nhất định (HP năm 1946 là hành pháp, HP năm 1980 là lập pháp). Đáng tiếc là HP năm 1946 lại chưa có điều kiện thi hành trên thực tế để kiểm nghiệm mơ hình NTQG thực quyền, thuộc cơ cấu hành pháp.
Về cơ sở chính trị, có lẽ, trải qua hơn 70 năm hình thành phát triển, nhất là sau
30 năm đổi mới, Đảng, Nhà nước ta đã nhận thức rõ hơn về vấn đề này nên trong thời gian gần đây, một số văn kiện của Đảng đã nhấn mạnh vấn đề cần đổi mới hệ thống chính trị, tổ chức BMNN và thiết chế ĐĐNN theo hướng đồng bộ, tinh gọn, hiệu quả và đề cao, phát huy vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu. Thật vậy, Kết luận 64- KL/TW ngày 28/5/2013 của Ban Chấp hành Trung ương 7, Khoá XI về tiếp tục đổi mới, hồn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở đã nhấn mạnh: (i) Đổi mới hệ thống chính trị phải giữ vững ổn định chính trị, xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong thời kỳ mới; phải đồng bộ giữa các tổ chức cấu thành, đồng bộ về nội dung, gắn với hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và xác định rõ quan hệ giữa tập thể lãnh đạo với cá nhân phụ trách, quyền hạn đi đôi với trách nhiệm và đề cao trách nhiệm của người đứng đầu; (ii) Đổi mới BMNN phải đồng bộ trong cả hệ thống và đối với từng bộ phận cấu thành; (iii) Đối với Chủ tịch nước cần hoàn thiện chế định Chủ tịch nước trong HP và pháp luật nhằm xác định rõ, cụ thể hơn quyền hạn, trách nhiệm và trong quan hệ với các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, với Bộ Chính trị, Ban Bí thư; kiện tồn tổ chức bộ máy của Văn phòng Chủ tịch nước đáp ứng yêu cầu tham mưu, giúp việc Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước trong tình hình mới theo quy định của HP và pháp luật. Có thể thấy, HP năm 2013 và pháp luật hiện hành cũng đã thể chế những chủ trương này của Đảng nhưng chưa thực sự mạnh mẽ, đầy đủ, rõ nét, cụ thể. Mơ hình Chủ tịch nước theo HP năm 2013 khơng có nhiều thay đổi cơ bản so với HP năm 1992 (xem thêm Mục 3.2). Một phần nguyên nhân của hạn chế này là do “nhiều vấn đề về nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng cầm quyền, về tổ chức và hoạt động của NNPQ xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, về quyền làm chủ của nhân dân còn chưa được làm sáng tỏ” [33]. Nhằm tiếp tục đổi mới hệ thống chính trị trong thời gian tới (2018-2030), mới đây nhất, Hội nghị Trung ương 6, Khoá XII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW
ngày 25/10/2018 về “Một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. Trong mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể từ 2021-2030 đều xác định cần: (i) Khẩn trương nghiên cứu và tổ chức thực hiện mơ hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị phù hợp với yêu cầu, điều kiện cụ thể của nước ta trong giai đoạn mới; (ii) Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan, tổ chức, khắc phục được tình trạng chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ sót chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị; (iii) Tập trung rà sốt, sắp xếp, kiện tồn, tinh gọn đầu mối bên trong các tổ chức của hệ thống chính trị gắn với tinh giản biên chế, cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, cơng chức, viên chức…
Nói tóm lại, với những cơ sở lý luận, thực tiễn và chính trị nêu trên, phần nào cho thấy, với điều kiện chính trị Việt Nam thì: (i) Khơng thể tồn tại mơ hình thiết chế ĐĐNN “trung lập chính trị” hay “đứng ngồi” Nhà nước; (ii) Khơng nhất thiết phải cần đến một thiết chế ĐĐNN với vai trị “trung gian” để hài hồ lợi ích, cân bằng quyền lực giữa các lực lượng chính trị; (iii) Việc lựa chọn, điều chình mơ hình tổ chức BMNN nói chung và thiết chế ĐĐNN nói riêng có cơ sở; là mơ hình biểu tượng hay thực quyền, ở vị trí độc lập trong BMNN hay thuộc cơ cấu một nhánh quyền lực nào và ở mức độc nào hồn tồn phụ thuộc vào ý chí chính trị và quyết tâm đổi mới của Đảng, Nhà nước ta.