tra và xử lý văn bản quy phạm phỏp luật
Một là, cần hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004
Hiện nay, ở nước ta cựng song song tồn tại hai văn bản luật để điều chỉnh thẩm quyền, trỡnh tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định thẩm quyền, trỡnh tự, thủ tục ban hành, kiểm tra, rà soỏt và xử lý văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định về thẩm quyền, trỡnh tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND địa phương. Những nguyờn tắc, yờu cầu đối với việc ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL núi chung được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (trước đõy là Luật năm 1996, sửa đổi năm 2002), nhưng trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND
năm 2004 khụng cú quy định về giỏm sỏt, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do những cơ quan này ban hành. Hiện nay, để triển khai hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cỏc cơ quan nhà nước địa phương chủ yếu dựa trờn cơ sở quy định của Nghị định 40/2010/NĐ-CP. Ngoài ra, cú nhiều nguyờn tắc chung về ban hành văn bản QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 như nguyờn tắc đảm bảo tớnh cụng khai, minh bạch trong quỏ trỡnh xõy dựng, ban hành văn bản QPPL; đảm bảo tớnh khả thi của văn bản QPPL… khụng được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 nờn cỏc cơ quan địa phương khụng quan tõm thực hiện. Từ đú những văn bản QPPL được ban hành khụng đảm bảo tớnh hợp phỏp, hợp lý trở thành "gỏnh nặng" cho cơ quan kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở địa phương. Sự tồn tại hai Luật trờn đó dẫn đến sự cồng kềnh, cú nội dung thỡ chồng chộo, cú nội dung thỡ thiếu đó ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động xõy dựng, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trờn thực tế.
Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng như những Luật Ban hành văn bản QPPL trước đõy đều trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho rất nhiều chủ thể, khụng chỉ cơ quan, người cú thẩm quyền ở trung ương mà cũn cả HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện, xó và tương đương. Thực tế cho thấy, văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp huyện và cấp xó ban hành chất lượng rất thấp, nhiều văn bản sai thẩm quyền, nội dung khụng phự hợp với văn bản QPPL của cấp trờn, đặt thờm những quy định mới, hỡnh thức, thủ tục vi phạm phỏp luật, đặc biệt khỏ nhiều nghị quyết, quyết định, chỉ thị cũn sao chộp lại nguyờn văn quy định của cấp trờn dẫn đến hoạt động quản lý ở địa phương kộm hiệu quả. Trong khi đội ngũ tham mưu soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của cấp huyện và cấp xó trỡnh độ chưa đỏp ứng yờu cầu, số lượng mỏng luụn cú tư duy thụ động, làm việc theo thúi quen, trụng chờ cấp trờn quy định thế nào, cấp dưới quy định như thế. Hệ quả của tỡnh trạng này là ra đời quỏ nhiều văn bản QPPLcú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý. Vỡ vậy, trong thời gian tới Quốc hội tiến hành hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL và sửa đổi đồng thời Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 theo hướng phõn định lại thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, khụng trao quyền ban hành văn bản QPPL cho HĐND, UBND cấp huyện và cấp xó. HĐND và UBND cấp huyện, cấp xó và tương đương chỉ cũn là cơ quan triển khai nội dung quy định của cấp trờn
một cỏch trực tiếp. Đồng thời trong Luật Tổ chức HĐND và UBND cần phõn định lại thẩm quyền đảm bảo tớnh cụ thể, khụng chồng chộo, mõu thuẫn giữa ba cấp như hiện nay. Đối với UBND cấp tỉnh, Luật Ban hành văn bản QPPL cũng cần sửa đổi theo hướng chỉ trao thẩm quyền cho UBND tỉnh ban hành văn bản QPPL với hỡnh thức quyết định, cũn loại đi chỉ thị. Bởi chỉ thị là hỡnh thức văn bản được sử dụng để UBND chỉ đạo điều hành quản lý mà khụng phự hợp đặt ra quy phạm phỏp luật. Hơn nữa loại đi chỉ thị với tớnh chất là văn bản QPPL là phự hợp với quy định mới của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 khi loại đi thẩm quyền ban hành chỉ thị quy phạm phỏp luật của Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ,...
Khi tiến hành hợp nhất hai Luật thành Luật Ban hành văn bản QPPL chung, cơ quan soạn thảo cần thiết kế lại kết cấu nội dung để bảo đảm sự thống nhất từ trung ương đến địa phương, theo hướng:
- Chương I: Đặt ra những quy định chung nhất cho hoạt động xõy dựng, ban hành văn bản QPPL của cả trung ương và địa phương như: khỏi niệm văn bản QPPL, thẩm quyền ban hành (loại đi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xó và tương đương), nguyờn tắc ban hành văn bản QPPL...
- Chương II: Quy định về nội dung văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương ban hành.
- Chương III: Trỡnh tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL, trong đú phõn chia thành hai mục. mục I quy định về trỡnh tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương; Mục II quy định trỡnh tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương.
- Chương IV: Ban hành văn bản QPPL theo trỡnh tự, thủ tục rỳt gọn - Chương V: Hiệu lực phỏp lý và nguyờn tắc ỏp dụng văn bản QPPL
- Chương VI: Giỏm sỏt, kiểm tra, rà soỏt, hệ thống húa và xử lý văn bản QPPL. Trong chương này Luật cần quy định về đối tượng, nội dung, thẩm quyền và trỡnh tự thủ tục giỏm sỏt, kiểm tra…và xử lý văn bản QPPL của trung ương và địa phương. Đặc biệt, Luật cần quy định rừ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước
tự kiểm tra (bổ sung quy định về trỏch nhiệm của Chớnh phủ và Thủ tướng Chớnh phủ trong việc tự kiểm tra nghị định và quyết định) và cơ quan nhà nước cú thẩm quyền kiểm tra; giỏ trị phỏp lý của kết luận kiểm tra nhất là phỏn quyết của cơ quan kiểm tra đối với văn bản QPPL cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý; trỏch nhiệm của cơ quan ban hành và cơ quan cú thẩm quyền trong việc xử lý văn bản QPPL; truy cứu trỏch nhiệm phỏp lý đối với những cơ quan, người cú thẩm quyền vi phạm phỏp luật về kiểm tra, xử lý cũng như tham mưu, soạn thảo và ban hành văn bản QPPL bất hợp phỏp…
Những quy định này của Luật sẽ là cơ sở phỏp lý quan trọng để cơ quan nhà nước ở trung ương, nhất là cơ quan nhà nước địa phương dễ dàng triển khai thực hiện. Thời gian qua, những quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương khụng được ghi nhận trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, trong khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 chỉ quy định về kiểm tra và xử lý đối với văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Tuy đó cú Nghị định 40/2010/NĐ-CP, nhưng những quy định của Nghị định này chỉ dựa trờn cơ sở của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, cũn đối với kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở địa phương được suy đoỏn từ nguyờn tắc tương tự của cơ quan nhà nước trung ương để ỏp dụng cho địa phương thực hiện. Vỡ thế, hợp nhất hai Luật trờn thành Luật Ban hành văn bản QPPL núi chung sẽ khắc phục được hạn chế này và gúp phần bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được triển khai cú hiệu quả và thống nhất từ trung ương đến địa phương.
Hai là, cần xỏc định rừ những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL
làm cơ sở nhận diện chớnh xỏc đối tượng kiểm tra và xử lý
Như nội dung của Chương 2 đó trỡnh bày, một trong những khú khăn, bất cập hiện nay của những cỏn bộ trực tiếp thực hiện kiểm tra văn bản QPPL đú là cũn lỳng tỳng và khụng nhận diện được chớnh xỏc đối tượng văn bản QPPL để tiến hành kiểm tra, xử lý dẫn đến nhiều trường hợp kiểm tra, xử lý nhầm đối tượng. Một trong những nguyờn nhõn đú là Luật Ban hành văn bản QPPL từ năm 1996 đến năm 2008 đều đưa ra định nghĩa văn bản QPPL trong Luật nhưng cũn mơ hồ, chưa rừ về dấu
hiệu "chứa quy phạm phỏp luật". Vỡ vậy, trong thời gian tới khi tiến hành hợp nhất hai Luật Ban hành văn bản QPPL, Quốc hội cần quy định rừ những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL để tạo điều kiện cho cơ quan ban hành cũng như kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhận diện được chớnh xỏc. Cỏc dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL cần được quy định bao gồm:
- Do cơ quan nhà nước, người cú thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện; - Nội dung chứa đựng quy phạm phỏp luật. Cần mở rộng cỏch hiểu về dấu hiệu này, khụng chỉ được hiểu là quy tắc xử sự chung mà nờn hiểu là quy phạm phỏp luật chung (bao gồm chủ trương, đường lối, chớnh sỏch của nhà nước, những quy phạm nguyờn tắc, quy phạm giải thớch, hướng dẫn và quy tắc xử sự chung);
- Trỡnh tự, thủ tục và hỡnh thức văn bản QPPL tuõn theo quy định của Luật; - Cú tớnh chất bắt buộc chung, được ỏp dụng nhiều lần trong thực tiễn. Như vậy, chỉ văn bản QPPL nào đỏp ứng đầy đủ cỏc dấu hiệu trờn mới là văn bản QPPL theo đỳng nghĩa, trong đú dấu hiệu cú tớnh chất quyết định đú là nội dung chứa đựng cỏc quy phạm phỏp luật. Phải cú nội dung chứa đựng quy phạm phỏp luật mới xem xột chủ thể cú thẩm quyền ban hành, mới phải tuõn thủ trỡnh tự do Luật định và mới cú tớnh chất bắt buộc chung, được thực hiện lặp đi lặp lại trờn thực tế. Từ đú, cơ quan ban hành cũng như kiểm tra và xử lý sẽ lựa chọn được chớnh xỏc đõu là văn bản QPPL, đõu là văn bản cỏ biệt và văn bản hành chớnh thụng thường để khắc phục tỡnh trạng nhận diện nhầm đối tượng.
Tuy nhiờn, hiện nay theo quy định tại khoản 3 Điều 1 Nghị định 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, văn bản cú chứa QPPL cũng là đối tượng của hoạt động kiểm tra và xử lý:
Văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật nhưng khụng được ban hành bằng hỡnh thức văn bản quy phạm phỏp luật; văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật hoặc cú thể thức và nội dung như văn bản quy phạm phỏp luật do cơ quan, người khụng cú thẩm quyền tại Bộ, ngành và địa phương ban hành cũng được kiểm tra, xử lý theo quy định tại Nghị định này [18].
Mặc dự Nghị định quy định văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật cũng thuộc đối tượng kiểm tra và xử lý, nhưng thực chất đõy là nhúm văn bản khụng đỏp ứng đầy đủ cỏc dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL. Vỡ vậy, đưa nhúm văn bản này để quy định trong Nghị định là chưa hợp lý, cũn khiờn cưỡng và mang tớnh "tiện thể". Tất nhiờn cơ quan soạn thảo cũng cú lý khi lý giải nếu khụng đưa nhúm văn bản này vào Nghị định để điều chỉnh sẽ khụng cú cơ sở phỏp lý để kiểm tra và xử lý chỳng, nhất là hiện nay tỡnh trạng ban hành văn bản hành chớnh để đặt ra quy phạm phỏp luật diễn ra khỏ phổ biến. Nhiều văn bản hành chớnh cú chứa quy phạm phỏp luật này lại ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ớch của cỏ nhõn, tổ chức. Cơ quan soạn thảo cần tham mưu cho Chớnh phủ sửa đổi lại quy định này theo hướng khụng quy định trực tiếp trong Điều 1 về đối tượng kiểm tra mà nờn chuyển sang quy định trong nội dung về phương thức kiểm tra văn bản QPPL, trong đú cú phương thức tự kiểm tra và kiểm tra theo cỏc nguồn thụng tin. Tức là chỉ khi nào cỏ nhõn, tổ chức bị xõm phạm quyền lợi từ nhúm văn bản này phản ỏnh thụng qua cỏc phương tiện truyền thụng, thậm chớ khiếu nại đến cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra khi đú cơ quan kiểm tra mới tiến hành xem xột. Cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra khụng thể yờu cầu cơ quan ban hành văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật cú nghĩa vụ gửi văn bản này để kiểm tra.
Cũn với những văn bản cú thể thức và nội dung như văn bản QPPL do cơ quan, người khụng cú thẩm quyền tại Bộ, ngành và địa phương ban hành về bản chất là văn bản bất hợp phỏp nờn vẫn giữ lại trong Nghị định số 40/2010/NĐ-CP để điều chỉnh.
Ba là, phỏp luật cần quy định thống nhất nội dung của hoạt động kiểm
tra theo hướng kiểm tra cả tớnh hợp phỏp và tớnh hợp lý của văn bản QPPL
Hiện nay, mục đớch, nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do cơ quan nhà nước trung ương ban hành được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 nhưng khụng bảo đảm tớnh thống nhất. Cụ thể, tại Điều 87 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 cú quy định:
Việc giỏm sỏt, kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật được tiến hành nhằm phỏt hiện những nội trỏi phỏp luật hoặc khụng cũn phự hợp để kịp thời đỡnh chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc bói bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan cú thẩm
quyền xỏc định trỏch nhiệm của cơ quan, cỏ nhõn đó ban hành văn bản trỏi phỏp luật [73].
Như vậy, Luật đó xỏc định rừ mục đớch của kiểm tra văn bản QPPL nhằm phỏt hiện khụng chỉ nội dung bất hợp phỏp mà cũn cả dấu hiệu khụng cũn phự hợp, cú nghĩa xem xột cả tớnh hợp phỏp và hợp lý trong quỏ trỡnh kiểm tra văn bản QPPL. Điều 88 đó cụ thể mục đớch trờn bằng việc quy định về nội dung của giỏm sỏt, kiểm tra theo đú khụng chỉ kiểm tra tớnh hợp Hiến, hợp phỏp của văn bản QPPL mà cũn kiểm tra về sự phự hợp giữa nội dung và hỡnh thức của văn bản; sự thống nhất giữa văn bản QPPL hiện hành với văn bản QPPL mới được ban hành của cựng một cơ quan. Đõy là nội dung kiểm tra về tớnh hợp lý của văn bản QPPL.
Nhưng rất tiếc, ngay trong những điều tiếp theo của chớnh Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và cả Nghị định 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, chỉ quy định thẩm quyền, trỡnh tự, thủ tục kiểm tra và xử lý của Chớnh phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ đối với văn bản QPPL cú dấu hiệu trỏi phỏp luật mà khụng quy định kiểm tra, xử lý đối với văn bản cú dấu hiệu bất hợp lý.
Vỡ vậy, Quốc hội và Chớnh phủ cần sớm sửa đổi, bổ sung quy định về nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trong Luật Ban hành văn bản QPPL và Nghị định 40/2010/NĐ-CP hiện nay bảo đảm sự thống nhất và toàn diện theo hướng kiểm tra cả tớnh hợp phỏp và tớnh hợp lý của văn bản QPPL. Cú như vậy mục đớch nõng cao chất lượng văn bản QPPL núi riờng và hoàn thiện hệ thống phỏp luật núi chung mới trở thành hiện thực. Nếu chỉ kiểm tra về tớnh hợp phỏp mà bỏ qua tớnh hợp lý của văn bản QPPL thỡ văn bản QPPL cũng như hệ thống phỏp luật khụng bao giờ hoàn thiện và đem lại hiệu quả trờn thực tế.
Tuy nhiờn, ngoài hoạt động kiểm tra, hiện nay cỏc cơ quan nhà nước cũn