Khởi nguồn hỡnh thành nờn hoạt động kiểm tra núi chung và kiểm tra văn bản QPPL núi riờng xuất phỏt từ hoạt động giỏm sỏt của Nhà nước. Điều 83 Hiến phỏp năm 1992 quy định "Quốc hội thực hiện quyền giỏm sỏt tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước" [68]. Như vậy, hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội là chung nhất, bao trựm nhất, cao nhất và toàn diện nhất, tức là giỏm sỏt đối với mọi hoạt động bao gồm ban hành văn bản và cả hành vi của mọi cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn. Về nguyờn tắc, Quốc hội cú toàn quyền giỏm sỏt tối cao đối với mọi văn bản QPPL, nhưng để phự hợp với điều kiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta
khi cú đa số đại biểu Quốc hội hoạt động kiờm nhiệm, một năm chỉ họp hai kỳ, nội dung kỳ họp phải giải quyết khỏ nhiều vấn đề quan trọng của đất nước, Quốc hội khụng thể trực tiếp thực hiện hoạt động giỏm sỏt văn bản QPPL do mọi cơ quan ban hành. Do đú, Quốc hội chỉ giỏm sỏt đối với văn bản QPPL của cỏc cơ quan do Quốc hội trực tiếp thành lập, cũn đối với cỏc cơ quan cấp dưới, Quốc hội ủy quyền cho cỏc cơ quan của Quốc hội giỏm sỏt, cơ quan hành chớnh cấp trờn kiểm tra văn bản của cơ quan hành chớnh cấp dưới. Theo quy định tại Điều 90 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 "Chớnh phủ kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật, xử lý văn bản quy phạm phỏp luật cú dấu hiệu trỏi phỏp luật của bộ, cơ quan ngang bộ" [73].
Như vậy, Chớnh phủ thực hiện quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL thực chất là thực hiện một phần chức năng giỏm sỏt của Quốc hội. Vỡ vậy, khỏi niệm giỏm sỏt và kiểm tra cú bản chất khỏ tương đồng. Giỏm sỏt được hiểu là: "Theo dừi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ" [94]. Thuật ngữ giỏm sỏt xuất hiện từ một từ đồng nghĩa với "contrerụle" (tiếng Phỏp) cú nghĩa là phần nửa kia của cuộn giấy. Nghĩa của từ này xuất phỏt từ một cõu chuyện cổ. Trước kia, khi cỏc tài liệu được ghi trờn cỏc cuộn giấy chỉ thảo, sau đú chỳng được chia làm đụi, mỗi bờn liờn quan giữ một nửa. Nếu như cú yờu cầu xỏc nhận tớnh chất xỏc thực của tài liệu thỡ hai nửa cuộn giấy được ghộp lại với nhau. Do đú giỏm sỏt đầu tiờn được hiểu là sự xỏc định tớnh chất đỳng
đắn của tỡnh hỡnh sự việc [99, tr. 12]. Tuy nhiờn, trong quỏ trỡnh nghiờn cứu về hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội, cỏc nhà khoa học phỏp lý cho rằng hoạt động giỏm sỏt khụng chỉ hiểu theo một nghĩa là sự xỏc định tớnh chất đỳng đắn của sự việc mà cũn cú nhiều nội dung và mục đớch khỏc. Theo ý kiến của tỏc giả người Đức W.Steffani, "hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội đối với Chớnh phủ là sự kiểm tra đi cựng với khả
năng ỏp dụng cỏc chế tài" [Dẫn theo 50]. Cũn hai tỏc giả người Nga M.M.Utiasev và A.A.Kornilaeva thỡ: "Sự giỏm sỏt của Quốc hội là tổ hợp cỏc biện phỏp khỏc nhau do cơ quan lập phỏp cao nhất của chớnh quyền nhà nước thực hiện để theo dừi thường xuyờn và kiểm tra hoạt động của hệ thống, cũng như trừ bỏ những phỏt hiện từ sự kiểm tra đú và phũng ngừa những sai phạm cú thể xảy ra" [Dẫn theo 50].
Ở Việt Nam, quyền giỏm sỏt tối cao được quy định trong Luật Hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội năm 2003 thụng qua cỏc hoạt động theo dừi, xem xột, đỏnh giỏ. Với cỏch hiểu như vậy, hoạt động giỏm sỏt và kiểm tra chỉ khỏc nhau về chủ thể
thực hiện (giỏm sỏt thuộc về Quốc hội cũn kiểm tra thuộc về Chớnh phủ) và đối tượng, phạm vi giỏm sỏt, kiểm tra.
Kiểm tra với nghĩa chung nhất được hiểu "Xem xột thực chất, thực tế" [1], hoặc là "xem xột tỡnh hỡnh thực tế để đỏnh giỏ, nhận xột" [109]. Theo nghĩa này, hoạt động kiểm tra được hiểu rất rộng. Đú là việc xem xột, đỏnh giỏ của toàn xó hội (cơ quan nhà nước, tổ chức xó hội và cụng dõn) đối với tỡnh hỡnh thực tế của quản lý nhà nước. Đõy chớnh là cỏch thức để Nhà nước nhận được sự phản biện của toàn xó hội đối với hoạt động quản lý với mục đớch đảm bảo xó hội ngày càng dõn chủ, văn minh và tiến bộ hơn. Theo nghĩa hẹp, dưới gúc độ phỏp lý, hoạt động kiểm tra được hiểu "xem xột tỡnh hỡnh thực tế thi hành phỏp luật, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn núi chung hay một cụng tỏc cụ thểđược giao để đỏnh giỏ, nhận xột" [94]. Như vậy, khi cỏc chủ thể được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm tra, luụn phải dựa trờn những tiờu chớ nhất định để xem xột, đỏnh giỏ và đối chiếu. Cú nghĩa là phải cú những tiờu chuẩn, chuẩn mực là cơ sở nền tảng để xem xột, đỏnh giỏ. Đú cú thể là chuẩn mực phỏp luật hoặc là chuẩn mực về khoa học để xem xột tớnh đỳng đắn của hành vi, của văn bản cũng như sự hợp lý của chỳng. Đối với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt động của kiểm tra núi chung cũng được hiểu là xem xột, đỏnh giỏ về tớnh hợp phỏp và tớnh hợp lý của văn bản QPPL để kịp thời cú biện phỏp xử lý phự hợp và cao hơn nữa là nhằm nõng cao chất lượng cho chớnh văn bản QPPL đú.
Ngoài hoạt động giỏm sỏt, trong những văn bản QPPL cũng như khoa học phỏp lý hiện nay, cú khỏ nhiều thuật ngữ khỏc liờn quan đến hoạt động kiểm tra cần được so sỏnh đú là: kiểm sỏt, rà soỏt, kiểm tra trước (thẩm định, thẩm tra). Cỏc hoạt động giỏm sỏt, kiểm tra, kiểm sỏt, rà soỏt, thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL đều là những hoạt động của cỏc chủ thể cú thẩm quyền nhằm thực hiện quyền lực nhà nước, chỳng cú chung mục tiờu là bảo đảm sự hoàn thiện của hệ thống phỏp luật đỏp ứng yờu cầu xõy dựng Nhà nước phỏp quyền XHCN của nhõn dõn, do nhõn dõn và vỡ nhõn dõn.
Trước hết, cần so sỏnh hoạt động kiểm tra với hoạt động thẩm định, thẩm tra (kiểm tra trước). Bản chất của hoạt động thẩm định, thẩm tra là kiểm tra trước khi ban hành văn bản QPPL nhằm phỏt hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế
và dự bỏo, phũng ngừa những điểm bất hợp phỏp, bất hợp lý cú thể cú trong dự thảo văn bản QPPL. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL cú mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với hoạt động kiểm tra mà điểm chung giữa chỳng là hướng tới việc bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL. Tuy nhiờn, hai hoạt động này lại cú sự khỏc nhau cơ bản về đối tượng, thời điểm, giỏ trị phỏp lý của kết quả thực hiện. Về đối tượng, thẩm định, thẩm tra được ỏp dụng đối với dự thảo văn bản QPPL cũn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn bản QPPL đó được ban hành. Về thời điểm thực hiện, thẩm định, thẩm tra được thực hiện trước khi văn bản QPPL được ban hành cũn kiểm tra được tiến hành sau khi văn bản QPPL được ban hành. Về bản chất, ý kiến thẩm định, thẩm tra khụng cú giỏ trị phỏp lý bắt buộc mà chỉ mang tớnh chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định thụng qua một dự thảo văn bản QPPL [102]. Vỡ vậy, cơ quan thẩm định, thẩm tra được khuyến khớch đỏnh giỏ về tất cả cỏc vấn đề liờn quan đến nội dung, hỡnh thức văn bản, những ý kiến phản biện, thậm chớ là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thẩm định, thẩm tra khụng là cơ sở để xỏc định trỏch nhiệm đối với người soạn thảo. Trong khi đú, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự bất hợp phỏp, bất hợp lý của văn bản QPPL cú quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan, người cú thẩm quyền tiến hành xử lý thậm chớ làm chấm dứt hiệu lực phỏp lý của văn bản đú. Vớ dụ: Chủ tịch UBND tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản QPPL của UBND huyện nếu phỏt hiện cú dấu hiệu bất hợp phỏp, thỡ cú quyền bói bỏ văn bản đú.
Nếu như việc thiết lập cơ chế kiểm tra trước văn bản QPPL thụng qua hoạt động thẩm định, thẩm tra thỡ cơ chế kiểm tra sau văn bản được thiết lập qua cỏc cụng đoạn giỏm sỏt, kiểm tra, kiểm sỏt và rà soỏt. Rà soỏt được hiểu là:
Thao tỏc kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soỏt, xột lại cỏc văn bản quy phạm phỏp luật được ban hành trong một thời gian nhất định…, phỏt hiện những quy định của văn bản dưới luật cú mõu thuẫn, chồng chộo, trỏi với quy định của Hiến phỏp và cỏc văn bản quy phạm phỏp luật của cấp trờn [14].
Như vậy, điểm chung giữa cỏc thuật ngữ này đều là việc xem xột, đỏnh giỏ về tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống nhất của văn bản QPPL. Tuy nhiờn, tỡm
hiểu sõu hơn, giữa chỳng lại cú sự khỏc biệt nhất định. Điểm khỏc biệt đầu tiờn là chủ thể thực hiện. Kiểm tra giao cho cơ quan hành phỏp thực hiện (Chớnh phủ, UBND). Giữa hoạt động kiểm tra và rà soỏt văn bản QPPL tuy đều cú chung mục đớch là phỏt hiện những quy định mõu thuẫn, trỏi phỏp luật, sự khụng hợp lý của văn bản, nhưng rà soỏt cũn soỏt xột một cỏch kỹ lưỡng cả về hiệu lực phỏp lý của văn bản đú làm cơ sở để cơ quan, người cú thẩm quyền tiến hành tập hợp húa và cao hơn là phỏp điển húa. Cú thể thấy rừ tớnh mục đớch của hoạt động rà soỏt và hệ thống húa văn bản QPPL là giỳp cho việc tỡm hiểu, sử dụng, ỏp dụng dễ dàng, thuận tiện cỏc văn bản QPPL. Cũn hoạt động kiểm tra chỉ cú mục đớch phỏt hiện dấu hiệu bất hợp phỏp và bất hợp lý của văn bản để kịp thời cú biện phỏp xử lý nhằm nõng cao chất lượng của chớnh văn bản đú cũng như chất lượng hệ thống phỏp luật hiện hành. Theo nghĩa rộng nhất, kiểm tra văn bản QPPL được hiểu là hoạt động xem xột, đỏnh giỏ của toàn xó hội (cỏc cơ quan nhà nước, tổ chức xó hội và cỏ nhõn) về tớnh hợp phỏp và hợp lý của văn bản QPPL
Nhưng trong phạm vi nghiờn cứu của đề tài, tỏc giả tiếp cận khỏi niệm kiểm tra văn bản QPPL theo nghĩa hẹp hơn, kiểm tra văn bản QPPL được hiểu là hoạt
động của cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền trong việc xem xột, đỏnh giỏ và kết luận về tớnh hợp phỏp và hợp lý của văn bản QPPL, phỏt hiện những dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý và yờu cầu chủ thể cú thẩm quyền kịp thời đớnh chớnh, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bói bỏ, hủy bỏ nhằm nõng cao chất lượng của văn bản QPPL.
Từ cỏch hiểu trờn đõy, kiểm tra văn bản QPPL cú những đặc điểm sau:
Nội dung của kiểm tra văn bản QPPL là xem xột, đỏnh giỏ và kết luận về
tớnh hợp phỏp, tớnh hợp lý của văn bản QPPL.
So sỏnh với hoạt động kiểm tra núi chung cú thể thấy, với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cú sự khỏc biệt bởi chớnh đối tượng và nội dung của hoạt động này. Đối tượng của kiểm tra văn bản QPPL chớnh là văn bản QPPL - hỡnh thức phỏp luật tiến bộ nhất so với tập quỏn phỏp và tiền lệ phỏp, bao gồm nghị định của Chớnh phủ, quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ, thụng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thụng tư liờn tịch của cỏc bộ, cơ quan ngang bộ, của bộ với Tũa ỏn nhõn dõn tối cao,
Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, nghị quyết của HĐND cỏc cấp và quyết định, chỉ thị của UBND cỏc cấp. Với kiểm tra núi chung đối tượng khụng chỉ là văn bản QPPL, văn bản ỏp dụng phỏp luật mà cũn là hành vi của cỏc chủ thể trong quỏ trỡnh thực hiện phỏp luật. Như vậy, kiểm tra để đảm bảo cho văn bản QPPL hợp phỏp và hợp lý tạo ra cơ sở phỏp lý đỳng đắn cho cỏc cơ quan nhà nước tiếp tục kiểm tra tớnh hợp phỏp đối với văn bản ỏp dụng phỏp luật cũng như hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức và cỏ nhõn trong việc thi hành, ỏp dụng và tuõn thủ phỏp luật.
Điểm đặc thự về nội dung của kiểm tra văn bản QPPL đú là phải xem xột, đỏnh giỏ và đưa ra kết luận về tớnh hợp phỏp và tớnh hợp lý của văn bản QPPL. Điều này rất quan trọng bởi nếu cơ quan kiểm tra kết luận văn bản QPPL bảo đảm tớnh hợp phỏp và tớnh hợp lý, văn bản QPPL đú sẽ được triển khai và phỏt huy hiệu lực trờn thực tế, ngược lại nếu cơ quan kiểm tra kết luận văn bản QPPL cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý sẽ ảnh hưởng thậm chớ làm chấm dứt hiệu lực phỏp lý của văn bản QPPL đú. Với hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL (được gọi là kiểm tra trước văn bản) cũng cú nhiệm vụ xem xột về tớnh hợp hiến, hợp phỏp, khả thi của dự thảo văn bản QPPL nhưng chỉ cú giỏ trị là tư vấn, cho ý kiến đối với cơ quan soạn thảo mà khụng cú giỏ trị bắt buộc.
Kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện chặt chẽ bởi cơ quan nhà nước cú thẩm quyền.
Chủ thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL chủ yếu là cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước bao gồm Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cỏc cấp, vừa là cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của cơ quan khỏc vừa là chủ thể tiến hành tự kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan mỡnh. So sỏnh với hoạt động giỏm sỏt văn bản QPPL cho thấy hoạt động này thuộc thẩm quyền của cơ quan lập phỏp như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dõn tộc và cỏc Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, HĐND cỏc cấp.
Tớnh tổ chức chặt chẽ của hoạt động kiểm tra được thể hiện trong việc cỏc chủ thể cú thẩm quyền kiểm tra cũng như cỏc chủ thể tự kiểm tra đều tiến hành một cỏch bài bản theo đỳng quy trỡnh mà phỏp luật quy định. Để đỏp ứng yờu cầu nhiệm vụ được giao, mọi cơ quan đều hỡnh thành bộ mỏy giỳp việc cú vai trũ làm đầu mối
tiến hành kiểm tra văn bản QPPL. Đối với những cơ quan tiến hành tự kiểm tra, bộ phận cú trỏch nhiệm kiểm tra văn bản thường là Vụ phỏp chế, Phũng phỏp chế; hoặc ở địa phương cú thể thuộc về cỏn bộ chuyờn trỏch của cơ quan Tư phỏp… Đối với hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền, hiện nay Quốc hội giao cho Chớnh phủ đảm nhiệm. Đầu mối giỳp Chớnh phủ quản lý cụng tỏc này thuộc về Bộ Tư phỏp trong đú Cục Kiểm tra văn bản QPPL, ở địa phương thuộc về Sở Tư phỏp, Phũng Tư phỏp và cỏn bộ Tư phỏp - hộ tịch xó phường. Khi nhận được văn bản QPPL, những chủ thể trờn đõy được phõn cụng tiến hành kiểm tra theo đỳng quy trỡnh mà phỏp luật quy định. Từ khõu nhận văn bản, giao nhiệm vụ cho cấp dưới, tiến hành xem xột, đối chiếu nội dung, hỡnh thức cho đến trao đổi, thụng bỏo về kết quả kiểm tra, tất cả diễn ra khỏ chặt chẽ, tỉ mỉ và dựa trờn những tiờu chớ rừ ràng. Đặc biệt, trong trường hợp kiểm tra văn bản QPPL cú nội dung thuộc bớ mật Nhà nước, tớnh tổ chức chặt chẽ trong quỏ trỡnh kiểm tra càng được thể hiện rừ nột hơn, đú là phải thành lập đoàn kiểm tra liờn ngành và "chỉ cú những cỏn bộ cú thẩm quyền (hoặc được ủy quyền) theo quy định của phỏp luật về bảo vệ bớ mật nhà nước mới được trực tiếp nghiờn cứu, kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật cú nội dung thuộc bớ mật nhà nước" [17].
Mục đớch của kiểm tra văn bản QPPL là phỏt hiện những dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý của văn bản QPPL để kiến nghị cơ quan cú thẩm quyền xử lý
Để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cú hiệu quả, đũi hỏi người kiểm tra