phạm phỏp luật
Quy định cụ thể, rừ ràng về thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ
Hiện nay, phỏp luật hiện hành khụng quy định về thẩm quyền, cỏch thức tiến hành tự kiểm tra, xử lý đối với nghị định của Chớnh phủ, quyết định quy phạm phỏp luật của Thủ tướng Chớnh phủ. Vỡ vậy, trờn thực tế cũn tồn tại tỡnh trạng nghị định của Chớnh phủ và quyết định quy phạm phỏp luật của Thủ tướng Chớnh phủ được ban hành nhưng cú nội dung mõu thuẫn, chồng chộo, khụng đảm bảo tớnh khả thi... làm giảm sỳt hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ trờn thực tế. Những văn bản này mặc dự là đối tượng thuộc thẩm quyền giỏm sỏt của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nhưng thực tiễn thời gian qua cho thấy, hoạt động giỏm sỏt của hai cơ quan này đối với văn bản QPPL núi chung và đối với nghị định của Chớnh phủ, quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ núi riờng khụng được thực hiện thường xuyờn vỡ vậy hiệu quả cụng tỏc này cũn thấp. Vỡ vậy, trong thời gian tới khi Quốc hội tiến hành hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 hoặc Chớnh phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 40/2010/NĐ-CP cần quy định rừ thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ theo hướng giao cho Bộ Tư phỏp giỳp Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ nhiệm vụ này.
Khụng trao thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cho HĐND, UBND, Phũng Tư phỏp cấp huyện, cấp xó và tương đương
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho rất nhiều cơ quan nhà nước, người cú thẩm quyền trong đú cú cả HĐND,
UBND cỏc cấp. Vỡ vậy, cỏc quy định về thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cũng được xõy dựng trờn cơ sở thẩm quyền này. Theo quy định của Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010, thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL thuộc về Chớnh phủ trong đú Bộ Tư phỏp là cơ quan giỳp Chớnh phủ thực hiện quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản QPPL; cỏc bộ, cơ quan ngang bộ; UBND tỉnh và huyện; cỏc cơ quan ban hành văn bản QPPL tự kiểm tra, xử lý văn bản của mỡnh. Để bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của phỏp luật về xõy dựng, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, hàng loạt cỏc văn bản QPPL hiện hành cần sửa đổi theo hướng loại đi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, xó và tương đương đồng thời cũng loại đi thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của những cơ quan này. Như vậy, nếu thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND huyện, xó khụng cũn thỡ thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của Sở Tư phỏp, Phũng Tư phỏp (kiểm tra theo thẩm quyền), của cỏn bộ Tư phỏp, hộ tịch xó (tự kiểm tra) cũng khụng cũn. Theo đú, Ban Phỏp chế của HĐND, Sở Tư phỏp cỏc tỉnh, thành phố chỉ cũn thực hiện nhiệm vụ tham mưu cho HĐND, UBND tỉnh, thành phố về hoạt động tự kiểm tra trong nội bộ mà khụng cũn thực hiện việc kiểm tra theo thẩm quyền như trước đõy. Với sự thay đổi này, HĐND và UBND huyện, xó chỉ cũn là những cơ quan nhà nước địa phương triển khai thi hành văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương và HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành. Thống nhất với việc loại đi thẩm quyền ban hành và thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL trờn đõy, PGS.TS. Phạm Tuấn Khải cho rằng:
Liệu cũn tồn tại cỏc loại nghị quyết của Hội đồng nhõn dõn cấp huyện (quy phạm) hay chỉ cũn văn bản của Ủy ban nhõn dõn… khi loại Hội đồng nhõn dõn này quỏ hỡnh thức và khụng cú hiệu lực thực tiễn...
Để trỏnh chồng chộo và đặt Hội đồng nhõn dõn và Ủy ban nhõn dõn cấp xó thực sự là một cấp cơ sở, nờn chăng cần xem chủ thể này là một loại chủ thể "hành động", chỉ tuõn theo và triển khai phỏp luật của cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn mà khụng cần thiết phải ban hành văn bản mang tớnh chất quy phạm [103, tr. 18- 19].
- Trao quyền kiểm tra tớnh hợp phỏp của văn bản QPPL cho Tũa ỏn hành chớnh
Trao thẩm quyền kiểm tra tớnh hợp phỏp của văn bản QPPL cho Tũa ỏn hành chớnh là bước "đột phỏ" trong lịch sử lập phỏp của Việt Nam nếu giải phỏp này trở thành hiện thực. Bởi từ năm 1995, Tũa ỏn hành chớnh được thành lập trờn cơ sở Luật Tổ chức Tũa ỏn nhõn dõn (sửa đổi thỏng 12/1995) và chớnh thức hoạt động từ ngày 01/7/1996 đến nay, Tũa ỏn hành chớnh chưa cú thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Cú thể núi, đõy là vấn đề quan trọng làm thay đổi căn bản tư duy lập phỏp để tiến tới xõy dựng Nhà nước phỏp quyền XHCN của dõn, do dõn và vỡ dõn. Bờn cạnh đú, khi nhà nước trao thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cho Tũa ỏn hành chớnh, cần phải đặt trong tổng thể cải cỏch tư phỏp, xõy dựng Nhà nước phỏp quyền XHCN và phõn định rừ ranh giới thẩm quyền với Tũa ỏn Hiến phỏp (hoặc cơ quan bảo Hiến). Hiện nay, cú rất nhiều quan điểm cho rằng đó đến lỳc Việt Nam cần thành lập một cơ quan Tài phỏn Hiến phỏp để xỏc định và xử lý những văn bản QPPL vi Hiến. Việc thành lập Tũa ỏn Hiến phỏp hay cơ quan bảo Hiến là chủ trương đó được khẳng định trong Bỏo cỏo chớnh trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khúa IX tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X về phương hướng "Tiếp tục xõy dựng và hoàn thiện Nhà nước phỏp quyền xó hội chủ nghĩa" đó xỏc định nhiệm vụ: "Xõy dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giỏm sỏt tớnh hợp hiến và hợp phỏp trong cỏc hoạt động và quyết định của cỏc cơ quan cụng quyền", "Xõy dựng cơ chế
phỏn quyết về những vi phạm Hiến phỏp trong hoạt động lập phỏp, hành phỏp và tư
phỏp" [30, tr. 126-127]. Đến Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, chủ trương này được kế thừa và nhấn mạnh: "Tiếp tục xõy dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giỏm sỏt tớnh hợp hiến, hợp phỏp trong cỏc hoạt động và quyết định của cơ
quan cụng quyền" [33, tr. 247].
Như vậy, song song với nhiệm vụ nghiờn cứu, cõn nhắc kỹ lưỡng hỡnh thành mụ hỡnh tài phỏn Hiến phỏp, việc trao thờm thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cho Tũa ỏn hành chớnh là thực sự cần thiết để cõn bằng lợi ớch và trỏch nhiệm giữa Nhà nước và cụng dõn. Hiện nay, để phự hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của Việt Nam, phỏp luật cần quy định thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL bất hợp phỏp cho Tũa ỏn hành chớnh theo hướng:
Một là, thụng qua việc cụng dõn khởi kiện văn bản QPPL ra Tũa ỏn hành chớnh nếu văn bản QPPL đú ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ớch hợp phỏp của họ. Nếu một cụng dõn bỡnh thường cú thể khởi kiện những văn bản QPPL bất hợp phỏp ra Tũa ỏn thỡ điều đú cũng cú nghĩa là tớnh phỏp chế và tớnh dõn chủ trong xó hội đó được tăng cường. TS. Phan Trung Hiền cho rằng từ trước đến nay phỏp luật Việt Nam chỉ quy định quyền khiếu nại, khiếu kiện đối với một quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh cỏ biệt, cụ thể. Trong khi đú, thực tế cú những thiệt hại gõy ra từ phớa cơ quan nhà nước mà nguyờn nhõn khụng phải từ những văn bản cỏ biệt mà chớnh do những văn bản QPPL. Thiệt hại này cú thể rất lớn, ảnh hưởng đến nhiều chủ thể vỡ văn bản QPPL cú hiệu lực lõu dài và là cơ sở để ban hành quyết định hành chớnh cỏ biệt, hành vi hành chớnh cụ thể. Vỡ vậy, dự phỏp luật Việt Nam chưa quy định khiếu nại, khiếu kiện đối với văn bản QPPL, nhưng trường hợp này chớnh văn bản QPPL đó gõy ra thiệt hại. Trờn nguyờn tắc bỡnh đẳng trong phỏn quyết và trờn cơ sở hiến định, phỏp định, nếu chứng minh văn bản quy phạm đú là vi hiến và chớnh sự vi hiến này gõy ra thiệt hại cho chủ thể, thỡ việc đặt ra vấn đề bồi thường là hợp với khung cảnh chung của luật. Khi đú, trong cơ chế bảo hiến theo nguyờn tắc cụng bằng, bỡnh đẳng giữa cỏc chủ thể, văn bản QPPL nờu trờn cũng là đối tượng bị xem xột xử lý [51, tr. 20].
Hai là, trờn cơ sở xột xử quyết định hành chớnh hoặc hành vi hành chớnh cỏ biệt được ban hành, ỏp dụng từ văn bản QPPL bất hợp phỏp, Tũa ỏn hành chớnh cú thẩm quyền yờu cầu cơ quan ban hành văn bản QPPL phải kiểm tra và xử lý hoặc trực tiếp Tũa ỏn tiến hành kiểm tra và xử lý đối với văn bản đú. So với cỏch thức trờn, việc trao thẩm quyền xem xột tớnh hợp phỏp của văn bản QPPL là căn cứ phỏp lý ra đời quyết định hành chớnh cỏ biệt hoặc hành vi hành chớnh cụ thể là cỏch thức cú nhiều điểm thuận lợi hơn. Bởi thực tế cho thấy, trong quỏ trỡnh xột xử quyết định hành chớnh cỏ biệt, Tũa ỏn đó từng phỏt hiện dấu hiệu bất hợp phỏp của văn bản QPPL làm căn cứ phỏp lý nhưng vỡ khụng cú thẩm quyền kiểm tra, xử lý nờn Tũa ỏn hành chớnh cũng "lờ đi". Hơn nữa, việc xột xử cỏc quyết định hành chớnh cỏ biệt và hành vi hành chớnh vốn đó thuộc thẩm quyền của Tũa ỏn hành chớnh nờn khụng cần phải thành lập thờm Tũa ỏn khỏc. Tũa ỏn hành chớnh trong hệ thống Tũa ỏn nhõn dõn hiện nay ở nước ta cú thể đảm đương được nhiệm vụ tài phỏn về tớnh hợp
phỏp của cỏc văn bản QPPL do cơ quan hành chớnh nhà nước ban hành. Như vậy, cần mở rộng thẩm quyền của Tũa ỏn hành chớnh khụng chỉ cú quyền xột xử cỏc quyết định hành chớnh cỏ biệt và cỏc hành vi hành chớnh, Tũa ỏn hành chớnh cũn cú quyền xột xử cỏc quyết định quy phạm của cỏc chủ thể hành chớnh khi cú dấu hiệu bất hợp phỏp. Cả hai cỏch thức tiến hành trờn, khi xỏc định chớnh xỏc về tớnh bất hợp phỏp của văn bản QPPL, Tũa ỏn sẽ thụng bỏo cho cơ quan ban hành văn bản QPPL biết về tớnh bất hợp phỏp của văn bản và yờu cầu trong thời hạn nhất định phải tự kiểm tra và xử lý, sau đú gửi kết quả xử lý về Tũa ỏn hành chớnh. Nếu quỏ thời hạn theo quy định mà cơ quan ban hành văn bản QPPL khụng tự xử lý, xử lý khụng đỳng hoặc văn bản QPPL cú tớnh bất hợp phỏp với mức độ nghiờm trọng gõy thiệt hại cho người khởi kiện, Tũa ỏn hành chớnh cú quyền tuyờn hủy bỏ và yờu cầu cơ quan ban hành văn bản chịu trỏch nhiệm bồi thường.
Nếu thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được thực hiện bởi cả hai cỏch thức trờn, nhiều văn bản QPPL hiện hành phải được sửa đổi, bổ sung thậm chớ thay thế nhằm đảm bảo tớnh thống nhất, đồng bộ như: Hiến phỏp năm 1992 (sửa đổi năm 2001); Luật Tổ chức Tũa ỏn nhõn dõn năm 2002; Luật Khiếu nại, tố cỏo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) và Luật Tố tụng hành chớnh năm 2010... Theo đú, những văn bản QPPL này cần quy định thống nhất trao thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL cho Tũa ỏn hành chớnh một cỏch cụ thể về phạm vi, đối tượng kiểm tra; về quy trỡnh, thủ tục tiến hành kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; hậu quả phỏp lý bất lợi đối với văn bản QPPL và với cơ quan ban hành văn bản QPPL bất hợp phỏp…
Hiện nay, khi Hiến phỏp năm 1992 đang được tiến hành sửa đổi, rất nhiều ý kiến cho rằng Việt Nam cần thành lập cơ quan bảo hiến để tài phỏn về tớnh hợp hiến của văn bản QPPL do cỏc cơ quan nhà nước ban hành. Nếu cơ quan bảo hiến được thành lập thỡ trong Hiến phỏp phải quy định rừ về vị trớ, tớnh chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đối tượng và phạm vi thuộc quyền tài phỏn của cơ quan bảo hiến. Theo quan điểm của tụi, cơ quan bảo hiến cú quyền xem xột tớnh hợp hiến của văn bản QPPL do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Hội đồng thẩm phỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, Tổng kiểm toỏn
nhà nước ban hành. Cựng với cơ quan bảo hiến, Hiến phỏp và Luật tổ chức Tũa ỏn nhõn dõn cũng được sửa đổi, bổ sung theo hướng cơ cấu lại hệ thống Tũa ỏn nhõn dõn thành Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Tũa phỳc thẩm và Tũa ỏn nhõn dõn khu vực theo tinh thần cải cỏch tư phỏp ở Việt Nam mà Nghị quyết 49/NQ-TW của Bộ Chớnh trị đó đề ra. Việt Nam đang chủ trương cải cỏch hệ thống tũa ỏn theo cấp xột xử, khụng tổ chức tũa ỏn theo đơn vị hành chớnh lónh thổ như hiện nay. Điều này là một yếu tố cần thiết cho sự tồn tại chế độ giỏm sỏt tư phỏp của Tũa ỏn hành chớnh. Nếu Tũa ỏn hành chớnh cũn được tổ chức theo đơn vị hành chớnh cấp tỉnh thỡ khú cú thể thực hiện được việc Tũa ỏn hành chớnh phỏn quyết về tớnh hợp phỏp của cỏc văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành. Tũa ỏn hành chớnh chỉ cú thể thực hiện một cỏch thực tế quyền giỏm sỏt tư phỏp của mỡnh nếu Tũa ỏn hành chớnh được tổ chức độc lập với cơ quan chớnh quyền địa phương [63].
Theo hướng này, những thụng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thụng tư liờn tịch giữa Bộ với Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý của Tũa ỏn hành chớnh thuộc Tũa ỏn nhõn dõn tối cao; nghị quyết của HĐND tỉnh, quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh thuộc thẩm quyền kiểm tra và xử lý của Tũa ỏn hành chớnh thuộc Tũa phỳc thẩm.