Mặc dự cú được những kết quả khả quan trờn đõy, nhưng khi nghiờn cứu, tỡm hiểu sõu từ thực tiễn cho thấy hoạt động xử lý văn bản QPPL vẫn cũn nhiều hạn chế.
Nhiều trường hợp văn bản quy phạm phỏp luật cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý chưa được cỏc cơ quan tiến hành xử lý
Thực tế thời gian qua cho thấy, cơ quan cú thẩm quyền tiến hành hoạt động kiểm tra đó phỏt hiện khỏ nhiều văn bản QPPL cú dấu hiệu bất hợp phỏp, đó gửi
thụng bỏo đến cơ quan ban hành để tự xử lý theo quy định. Nhưng nhiều văn bản QPPL chưa được cơ quan ban hành tự kiểm tra, xử lý kịp thời sau khi nhận được thụng bỏo của cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra văn bản. Thực trạng này diễn ra khỏ phổ biến làm ảnh hưởng lớn đến trật tự, kỷ cương trong cụng tỏc xõy dựng, ban hành và hoàn thiện văn bản QPPL cũng như ảnh hưởng đến quyền, lợi ớch của đối tượng chịu sự tỏc động trực tiếp của văn bản đú. Theo Cục Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tư phỏp, hạn chế lớn nhất trong cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL hiện nay là hầu hết cỏc cơ quan, địa phương cú văn bản bị "tuýt cũi" thường rất chậm trả lời hoặc cú xử lý nhưng khụng đỳng quy định phỏp luật [55].
Theo số liệu thống kờ do cỏc địa phương gửi về Bộ Tư phỏp cho thấy năm 2010, một số địa phương đó khụng xử lý văn bản QPPL bất hợp phỏp với số lượng khỏ nhiều. Tổng số văn bản QPPL bất hợp phỏp do 63 tỉnh, thành phố ban hành bị cơ quan cú thẩm quyền kiến nghị xử lý là 3.676, mới xử lý xong 3.224 văn bản, cũn lại 452 văn bản chưa được xử lý. Điển hỡnh là tỉnh Hưng Yờn, tổng số văn bản QPPL vi phạm do cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra kiến nghị xử lý là 258 văn bản nhưng thực tế mới chỉ xử lý 102, cũn lại 156 văn bản QPPL chưa được xử lý; tỉnh Hà Giang, tổng số văn bản QPPL vi phạm bị kiến nghị xử lý là 189 văn bản, mới xử lý được 105, cũn lại 84 văn bản QPPL chưa xử lý. Tỉnh Nghệ An cú tổng số 180 văn bản QPPL vi phạm bị kiến nghị xử lý, đó xử lý được 115, cũn lại 65 văn bản QPPL chưa xử lý [11].
Ngày 22/9/2010, Cục Kiểm tra văn bản QPPL đó cú Cụng văn số 135/KTrVB đụn đốc 07 Bộ (Bộ Nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn, Bộ Cụng thương, Bộ Giỏo dục và đào tạo, Bộ Xõy dựng, Bộ Lao động - thương binh và xó hội, Bộ Tài chớnh, Bộ Y tế và 13 địa phương (UBND cỏc tỉnh Nghệ An, Hưng Yờn, Hải Dương, Hà Giang, Kon Tum, Quảng Nam, Đắk Nụng, Bỡnh Định, Ninh Thuận, Quảng Bỡnh, Đồng Nai, thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chớ Minh) thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý 23 văn bản (trong đú 09 văn bản của Bộ và 14 văn bản của địa phương) cú dấu hiệu trỏi phỏp luật. Đỏng lưu ý, trong số cỏc Bộ, địa phương nờu trờn cú một số Bộ và địa phương quỏ chậm trong việc xử lý văn bản QPPL vi phạm mặc dự Cục Kiểm tra văn bản QPPL của Bộ Tư phỏp đó gửi thụng bỏo khỏ lõu cho
cơ quan ban hành. Vớ dụ ngày 05/02/2009 Cục Kiểm tra văn bản QPPL đó gửi Thụng bỏo số 09/KTrVB cho Bộ Nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn về việc yờu cầu Bộ này tự xử lý Quyết định số 99/2008/QĐ-BNN ngày 15/10/2008 ban hành quy định quản lý sản xuất, kinh doanh rau, quả và chố an toàn nhưng đến ngày Cục Kiểm tra văn bản QPPL ra Cụng văn nhắc nhở (22/9/2010) vẫn chưa được xử lý.
Sau khi ban hành Cụng văn số 135/KTrVB, Cục kiểm tra văn bản QPPL đó tiếp tục theo dừi, nắm tỡnh hỡnh xử lý những văn bản QPPL của cỏc Bộ và địa phương nờu trờn. Tớnh đến ngày 18/11/2010, Cục Kiểm tra văn bản QPPL đó nhận được thụng bỏo của 05 Bộ và 07 địa phương về việc xử lý cỏc văn bản cú dấu hiệu trỏi phỏp luật. Theo thụng bỏo của những cơ quan này, cỏc văn bản đều đang trong quỏ trỡnh xem xột, xử lý và chưa cú kết quả xử lý cuối cựng. Ngoài ra, cũn 02 bộ (Bộ Giỏo dục và Đào tạo, Bộ Xõy dựng) và 05 địa phương (Nghệ An, Hải Dương, Hà Giang, Đắk Nụng, Bỡnh Định) chưa cú văn bản trả lời về kết quả xử lý văn bản cú dấu hiệu trỏi phỏp luật đó được thụng bỏo. Những cơ quan này đó vi phạm quy định của phỏp luật về thời hạn xử lý. Theo quy định tại khoản 1 Điều 23 Nghị định 40/2010/NĐ-CP "trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được thụng bỏo về việc văn bản cú dấu hiệu trỏi phỏp luật, cơ quan, người đó ban hành văn bản phải tổ
chức tự kiểm tra, xử lý văn bản đú và thụng bỏo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản" [18].
Những vớ dụ trờn đõy về hoạt động xử lý văn bản QPPL mới chỉ là một gúc nhỏ của tỡnh hỡnh xử lý văn bản QPPL núi chung. Cú thể núi, mục đớch của kiểm tra để bảo đảm tớnh hợp phỏp, hợp lý của văn bản QPPL, đồng thời cú cơ hội để phỏt hiện những dấu hiệu bất hợp phỏp và bất hợp lý, nhưng những văn bản QPPL này khụng được xử lý trờn thực tế đỳng thời hạn thỡ hoạt động kiểm tra cũng khụng cú ý nghĩa.
Theo bài bỏo "Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm phỏp luật: khụng làm theo kiểu" được chăng hay chớ"" của tỏc giả Huy Anh, cho biết:
Thực tế hiện nay, hầu hết cỏc cơ quan, địa phương cú văn bản bị "nhắc nhở" rất chậm trả lời (so với thời hạn 30 ngày để tự kiểm tra, xử lý văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật). Hoặc cú xử lý thỡ lại khụng đỳng phỏp luật như ban hành văn bản mới
sửa đổi, bổ sung hay thay thế văn bản trỏi phỏp luật, trong khi theo quy định thỡ phải hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đú. Hậu quả lớn nhất của cỏch xử lý theo kiểu "chiếu lệ" này như nhận định của ụng Đồng Ngọc Ba - Phú Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật - cũng như nhiều chuyờn gia phỏp lý là "khụng giải quyết được dứt điểm những vấn đề phỏt sinh, thậm chớ ảnh hưởng tiờu cực đến quyền lợi hợp phỏp của cỏ nhõn, tổ chức, do suốt thời gian dài ỏp dụng văn bản trỏi phỏp luật". Bờn cạnh đú, sẽ tạo ra tiền lệ xấu, khụng đảm bảo trật tự kỷ cương trong xõy dựng, ban hành văn bản quy phạm phỏp luật "cũng khiến cỏc Bộ, ngành, địa phương "nhờn" vỡ cú thể ỏp dụng văn bản trỏi phỏp luật mà khụng cú vấn đề gỡ" [4].
Nhiều văn bản QPPL chưa xử lý đó làm ảnh hưởng đến trật tự, kỷ cương trong cụng tỏc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, thậm chớ cú văn bản do khụng xử lý được đó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ớch hợp phỏp cỏ nhõn, tổ chức là đối tượng chịu sự tỏc động của văn bản. Vớ dụ, người dõn bị tai nạn giao thụng vẫn đang khốn khổ với quy định trong Thụng tư 09/2009/TTLT-BYT-BTC của liờn Bộ Y tế - Tài chớnh ngày 14/8/2009 hướng dẫn thực hiện bảo hiểm y tế, dự thụng tư này đó hai lần bị Cục Kiểm tra văn bản QPPL "tuýt cũi". Khoản 3, điều 8, Thụng tư 09 quy định:
Trường hợp chưa xỏc định được là cú vi phạm phỏp luật về giao thụng hay khụng thỡ người bị tai nạn giao thụng tự thanh toỏn cỏc chi phớ điều trị với cơ sở y tế. Khi cú xỏc nhận khụng vi phạm phỏp luật về giao thụng của cơ quan cú thẩm quyền, người bệnh mang chứng từ đến cơ quan bảo hiểm xó hội để được thanh toỏn theo quy định... [15].
Nội dung trờn chưa phản ỏnh đỳng tinh thần và nội dung của Luật Bảo hiểm y tế và dễ dẫn tới hiểu nhầm rằng việc chứng minh khụng vi phạm giao thụng thuộc về người bệnh nhưng thực chất là thuộc về cơ quan nhà nước.
Ngoài ra, trong số cỏc văn bản bất hợp phỏp, cú nhiều văn bản QPPL liờn quan đến vấn đề giỏ đền bự giải tỏa trong quỏ trỡnh nhà nước thu hồi đất để triển khai cỏc cụng trỡnh đến nay chưa được xử lý. Cỏc văn bản QPPL về quản lý đất đai
do cơ quan nhà nước trung ương cũng như địa phương ban hành cũn nhiều bất cập đó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ớch hợp phỏp của người dõn. Đõy cũng chớnh là nguyờn nhõn dẫn đến người dõn khiếu kiện kộo dài, làm cho quỏ trỡnh giải quyết khiếu nại ngày càng phức tạp, làm giảm lũng tin của nhõn dõn đối với nhà nước.
Nhiều cơ quan tiến hành xử lý văn bản quy phạm phỏp luật cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý nhưng cũn mang tớnh hỡnh thức và đối phú, thậm chớ xử lý khụng đỳng
Hạn chế lớn nhất trong cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL khụng chỉ là việc khụng xử lý văn bản theo thụng bỏo của cơ quan kiểm tra mà cũn thể hiện ở việc cú tiến hành xử lý nhưng xử lý khụng đỳng hoặc là xử lý mang tớnh chất đối phú, hỡnh thức. Hiện nay, hầu hết cỏc cơ quan, địa phương cú văn bản bị "nhắc nhở" khụng chỉ rất chậm trả lời (so với thời hạn 30 ngày để tự kiểm tra, xử lý văn bản theo quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) mà cũn xử lý khụng đỳng phỏp luật. Thực tế cú cơ quan ban hành văn bản mới sửa đổi, bổ sung hay thay thế văn bản trỏi phỏp luật, trong khi theo quy định thỡ phải hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đú. Hậu quả của cỏch xử lý này là khụng giải quyết một cỏch dứt điểm, triệt để những vấn đề phỏt sinh, thậm chớ ảnh hưởng tiờu cực đến quyền lợi hợp phỏp của cỏ nhõn, tổ chức do suốt thời gian dài bị ỏp dụng văn bản trỏi phỏp luật. Bờn cạnh đú, cũn tạo ra tiền lệ xấu, khụng đảm bảo trật tự kỷ cương trong xõy dựng, ban hành văn bản QPPL khiến cỏc bộ, ngành, địa phương "nhờn" vỡ cú thể ỏp dụng văn bản trỏi phỏp luật mà khụng cú vấn đề gỡ.
Nguyờn nhõn dẫn đến tỡnh trạng trờn là do phỏp luật hiện hành dấu hiệu bất hợp phỏp hay bất hợp lý nào của văn bản QPPL bị xử lý bằng biện phỏp hủy bỏ, bói bỏ, đỡnh chỉ, sửa đổi, bổ sung, đớnh chớnh… làm cho cỏc cơ quan khi tiến hành xử lý khú lựa chọn chớnh xỏc cỏc biện phỏp này, thậm chớ cũn tạo ra sự tựy tiện. Về cỏc biện phỏp xử lý đối với văn bản QPPL, Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định chỉ cú cỏc hỡnh thức như: Đỡnh chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản; hủy bỏ, bói bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản và đớnh chớnh văn bản. Theo đú, hỡnh thức đỡnh chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản ỏp dụng trong trường hợp nội dung trỏi phỏp luật đú nếu chưa được sửa đổi, bổ
sung, hủy bỏ, bói bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực hiện thỡ cú thể gõy hậu quả nghiờm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ớch của Nhà nước, quyền và lợi ớch hợp phỏp của tổ chức, cỏ nhõn.Hỡnh thức hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản ỏp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản đú được ban hành trỏi thẩm quyền về hỡnh thức, thẩm quyền về nội dung hoặc khụng phự hợp với quy định của phỏp luật từ thời điểm văn bản được ban hành. Hỡnh thức bói bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản ỏp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản làm căn cứ ban hành văn bản được kiểm tra đó được thay thế bằng văn bản khỏc của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền, dẫn đến nội dung của văn bản khụng cũn phự hợp với phỏp luật hiện hành hoặc tỡnh hỡnh kinh tế - xó hội thay đổi. Trong quỏ trỡnh kiểm tra phỏt hiện văn bản chỉ sai về căn cứ phỏp lý được viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trỡnh bày cũn nội dung của văn bản phự hợp với quy định của phỏp luật, bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp thỡ đớnh chớnh đối với những sai sút đú. Toàn bộ quy định trờn đõy so với Nghị định số 135/2003/NĐ-CP cụ thể, rừ ràng hơn, nhưng lại loại bỏ những hỡnh thức xử lý khỏc như sửa đổi, bổ sung, thay thế đối với văn bản QPPL. Vậy, trờn thực tế khi văn bản QPPL rơi vào trường hợp một phần văn bản quy phạm khụng cũn phự hợp với tỡnh hỡnh kinh tế - xó hội cần sửa đổi, bổ sung thỡ cú được coi đú là biện phỏp xử lý hay khụng. Nếu khụng coi biện phỏp sửa đổi, bổ sung, thay thế là biện phỏp xử lý đối với văn bản QPPL thỡ quy định này khụng phự hợp với Điều 9 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, bởi Luật này quy định: văn bản QPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bói bỏ bằng văn bản QPPL của chớnh cơ quan nhà nước đó ban hành văn bản đú hoặc bị đỡnh chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bói bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền.
Cũn tồn tại tỡnh trạng khụng tuõn thủ nghiờm chỉnh quy định của phỏp
luật về thủ tục xử lý văn bản quy phạm phỏp luật cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý
Trờn thực tế, việc theo dừi quỏ trỡnh xử lý văn bản QPPL cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý của cơ quan kiểm tra văn bản QPPL đối với cơ quan ban hành chưa chặt chẽ. Với mục đớch bảo đảm hoạt động xử lý văn bản QPPL cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý được triệt để, kịp thời và đỳng quy định, cựng với sự chủ
động, tớch cực trong việc tự xử lý của cơ quan ban hành văn bản đú, cơ quan kiểm tra văn bản QPPL phải thực hiện việc đụn đốc, nắm tỡnh hỡnh và theo dừi quỏ trỡnh xử lý văn bản QPPL. Hoạt động này đó được cơ quan kiểm tra văn bản thực hiện trờn thực tế nhưng hầu như chưa chặt chẽ và chưa đem lại kết quả cao mặc dự đối với cơ quan kiểm tra văn bản QPPL ở trung ương, hoạt động này được tiến hành tớch cực hơn so với cỏc cơ quan kiểm tra văn bản ở địa phương. Nhiều địa phương do số lượng cỏn bộ ớt, một người kiờm nhiệm nhiều việc nờn khụng cú thời gian để thường xuyờn theo dừi, nắm tỡnh hỡnh về kết quả xử lý văn bản QPPL của cơ quan ban hành.
Vi phạm thủ tục xử lý văn bản bất hợp phỏp, bất hợp lý cũn được biểu hiện thụng qua việc cơ quan ban hành văn bản khụng bỏo cỏo cơ quan kiểm tra về tỡnh hỡnh xử lý văn bản bất hợp phỏp đú. Điều này phần nào khẳng định cơ quan ban hành văn bản bất hợp phỏp, bất hợp lý đó coi thường trật tự, kỷ cương trong cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản đồng thời thể hiện việc phối hợp thiếu chặt chẽ giữa cơ quan ban hành và cơ quan kiểm tra văn bản. Cú thể kể điển hỡnh là UBND tỉnh Nghệ An ban hành Quyết định số 641/QĐ-UBND ngày 05/3/2008 về xử lý vi phạm hành chớnh trong hoạt động xõy dựng cụng trỡnh hạ tầng đụ thị và quản lý sử dụng nhà; lĩnh vực giao thụng đường bộ; lĩnh vực bảo vệ mụi trường, cảnh quan đụ thị trờn địa bàn thành phố Vinh đó bị Cục kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tư phỏp ra Cụng văn số 12/KTrVB ngày 05/02/2009 nhắc nhở việc xử lý, nhưng đến ngày 19/11/2010 Cục Kiểm tra văn bản QPPL vẫn chưa nhận được "hồi õm".