Mặc dự đạt được những kết quả khả quan trờn đõy, nhưng khi tỡm hiểu cụ thể, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL vẫn cũn bộc lộ những hạn chế nhất định.
Trước hết,hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành nhưng cũn chậm trễ và chưa thường xuyờn
Trờn thực tế, vẫn cũn tỡnh trạng cỏc cơ quan, đơn vị cú chức năng khụng kiểm tra văn bản QPPL một cỏch thường xuyờn, thậm chớ cũn chậm trễ ảnh hưởng khụng nhỏ đến hiệu quả của hoạt động này. Theo kết quả điều tra xó hội học, trờn tổng số 260 người trực tiếp kiểm tra văn bản QPPL được hỏi, với 05 phương ỏn trả lời (kiểm tra định kỳ hàng thỏng, hàng năm, khi cú yờu cầu kiểm tra, khi nhận được văn bản và phương ỏn khỏc - một người cú thể lựa chọn nhiều phương ỏn) cú 95 người (36.5%) trả lời cú thực hiện kiểm tra định kỳ hàng thỏng; 111 người (42.7%) thực hiện kiểm tra định kỳ hàng năm; 53 người (20.4%) kiểm tra khi nhận được văn bản QPPL gửi đến và 87 người (33.5%) kiểm tra văn bản khi cú yờu cầu; 18 người (6.9%) chọn phương ỏn khỏc (kiểm tra theo quý…).
0%10% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Kiểm tra định kỳ hàng thỏng Kiểm tra định kỳ hàng nằm Khi nào cú yờu cầu kiểm tra Khi cú văn bản gửi đến Phương ỏn khỏc Cú Khụng
Biểu đồ 2.1: Phương thức kiểm tra văn bản QPPL ởbộ, ngành, địa phương
Với số liệu trờn đõy cho thấy, kiểm tra định kỳ hàng năm là phương ỏn được nhiều người lựa chọn nhất, kiểm tra định kỳ hàng thỏng là phương ỏn lựa chọn đứng ở vị trớ thứ hai, kiểm tra khi cú yờu cầu ở vị trớ thứ ba. Từ đú cho thấy, hoạt động kiểm tra được cỏc cơ quan nhà nước tiến hành nhưng cũn mang tớnh thứ yếu, khụng phải là cụng việc được quan tõm, coi trọng hàng đầu. Điều này diễn ra càng phổ biến hơn đối với cấp huyện và xó. Theo quy định tại Điều 19 Nghị định 40/2010/NĐ-CP, trong thời hạn chậm nhất là 03 ngày làm việc, cơ quan, người ban hành văn bản QPPL phải gửi văn bản đến cơ quan cú thẩm quyền để tiến hành kiểm tra. Sau khi nhận được văn bản, cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản đú. Nhưng phỏp luật hiện hành khụng cú quy định sau bao nhiờu ngày kể từ ngày nhận được văn bản, cơ quan kiểm tra phải tiến hành xem xột, đỏnh giỏ về tớnh hợp phỏp và hợp lý của văn bản đú. Vỡ vậy, cũn khỏ nhiều văn bản QPPL dự đó được gửi đến cơ quan cú thẩm quyền nhưng chưa được kiểm tra theo đỳng tiến độ. Hệ quả là vẫn cũn những văn bản QPPL cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý chưa được phỏt hiện kịp thời. Trong cỏc phương ỏn trả lời từ phiếu khảo sỏt điều tra trờn đõy cho thấy, chỉ cú 53/260 (20,4%) số người được hỏi trả lời cú kiểm tra khi nhận được văn bản QPPL. Đỏng lẽ đõy phải là phương ỏn lựa chọn chiếm tỷ lệ cao nhất, bởi theo đỳng quy định cứ nhận được văn bản QPPL từ cơ quan, người cú thẩm quyền ban hành
gửi đến là phải tiến hành kiểm tra, kể cả đối với hoạt động tự kiểm tra cũng diễn ra như vậy. Điều này hoàn toàn hợp lý vỡ cơ quan kiểm tra văn bản QPPL khụng thể xỏc định chớnh xỏc khi nào cơ quan cú thẩm quyền ban hành văn bản QPPL để lập kế hoạch kiểm tra cho cơ quan mỡnh. Do vậy, phương ỏn trả lời chiếm tỷ lệ số phiếu cao nhất là kiểm tra định kỳ hàng năm đó phần nào phản ỏnh hoạt động kiểm tra chưa được tiến hành thường xuyờn, kịp thời và cũn chậm trễ. Từ đú dẫn đến hệ quả số lượng văn bản QPPL được kiểm tra so với số lượng văn bản tiếp nhận (hoặc được giao) để kiểm tra cũn thấp; nhiều văn bản QPPL cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý chưa được phỏt hiện kịp thời hoặc chưa đầy đủ, nhất là đối với dấu hiệu bất hợp lý.
Như vậy, đối với kiểm tra văn bản QPPL đó khụng được tiến hành theo đỳng nguyờn tắc thường xuyờn và kịp thời, thỡ kiểm tra đối với văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật theo quy định tại khoản 3 Điều 1 Nghị định 40/2010/NĐ-CP lại càng trở nờn khú khăn hơn. Theo quy định:
Văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật nhưng khụng được ban hành bằng hỡnh thức văn bản quy phạm phỏp luật; văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật hoặc cú thể thức và nội dung như văn bản quy phạm phỏp luật do cơ quan, người khụng cú thẩm quyền tại bộ, ngành và địa phương ban hành cũng được kiểm tra, xử lý theo quy định tại Nghị định này [18].
Trờn thực tế, cơ quan kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền thường bị động trong việc tỡm kiếm, phỏt hiện văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật, bởi những văn bản này khụng phải là văn bản QPPL theo đỳng nghĩa nờn cơ quan, người ban hành khụng cú nghĩa vụ gửi đến cơ quan kiểm tra sau khi ban hành. Vỡ vậy, cơ quan kiểm tra chỉ tiến hành khi nhận được thụng tin phản ỏnh từ cỏc phương tiện truyền thụng hoặc từ cỏ nhõn, tổ chức là đối tượng chịu sự tỏc động trực tiếp của văn bản đú. Ngoài ra, do hoạt động tự kiểm tra của những cơ quan ban hành văn bản cũn chưa được quan tõm, thực hiện theo kiểu "được chăng hay chớ" nờn đó để lọt những văn bản này. Hệ quả của tỡnh trạng này đú là nhiều văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật cũng khụng được kiểm tra và phỏt hiện kịp thời, từ đú ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ớch hợp phỏp của cỏ nhõn và tổ chức.
Nguyờn nhõn của tỡnh trạng trờn là do phỏp luật về cụng tỏc kiểm tra văn bản QPPL cũn chưa hoàn thiện. Hiện nay, phỏp luật chưa cú quy định về thời hạn phải kiểm tra văn bản QPPL sau khi nhận được văn bản do cơ quan ban hành gửi đến nờn trong thực tế cụng tỏc kiểm tra nhiều khi cũn chậm, thậm chớ cú văn bản phải bốn, năm năm sau (cú văn bản được ban hành từ năm 2004 đến 2010) mới được kiểm tra trong khi đỏng lẽ phải kiểm tra ngay để hạn chế hậu quả nếu cú. Đõy cũng là một trong những nguyờn nhõn dẫn đến tỡnh trạng bỏ sút văn bản QPPL khụng được kiểm tra.
Ngoài ra, tại cỏc bộ, ngành, địa phương việc gửi văn bản QPPL từ cơ quan ban hành đến cơ quan kiểm tra khụng đỳng thời hạn, thậm chớ cú nơi cũn khụng gửi dẫn đến hoạt động kiểm tra của cơ quan cú thẩm quyền trở nờn bị động và chậm trễ. Sự chậm trễ trong hoạt động kiểm tra cũn do hệ cơ sở dữ liệu về văn bản QPPL chưa được đầu tư nhất là ở cấp huyện; nhiều cỏn bộ ở cấp huyện trỡnh độ sử dụng mỏy tớnh tỡm kiếm văn bản QPPL làm căn cứ để kiểm tra cũn hạn chế; sự phối hợp với đội ngũ cộng tỏc viờn trong hoạt động này cũn chưa hiệu quả. Ngoài ra, một phần cũng do nguồn kinh phớ cho cụng tỏc này cũn thấp dẫn đến khụng khuyến khớch cỏn bộ thực hiện một cỏch tớch cực.
Cũn t Cũn t Cũn t
Cũn tồồồồn tn tn tn tạạạại ti ti tỡnh ti tỡnh tỡnh trrrrỡnh t ạạạạng king king king kiểểểểm tra nhm tra nhm tra nhm tra nhầầầầm m m m đốđốđốđối ti ti ti tưưượượợợng (nhng (nhng (nhng (nhấấấất lt là ct lt là cà cà cấấấấp p p p địđịđịđịa pha pha pha phươươươương)ng) ng)ng)
Trờn thực tế, vẫn cũn tồn tại việc cỏn bộ kiểm tra nhận diện khụng chớnh xỏc văn bản QPPL. Đõy là tỡnh trạng đó và đang xảy ra nhất là ở cấp địa phương, gõy ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL. Nhiều cỏn bộ khi nhận được văn bản gửi đến từ cơ quan ban hành, phần ký hiệu văn bản cú ghi năm ban hành và cho rằng đú là văn bản QPPL. Thực tế cho thấy, nhiều cỏn bộ trực tiếp thực hiện cụng việc này cũn gặp khú khăn trong việc phõn biệt văn bản QPPL với văn bản ỏp dụng phỏp luật, một phần là do chưa nhận diện được chớnh xỏc dự thảo văn bản QPPL. Dấu hiệu quan trọng nhất của văn bản QPPL là cú nội dung chứa đựng quy phạm phỏp luật, nhưng nhiều cỏn bộ kiểm tra đó khụng hiểu được bản chất cũng như biểu hiện của QPPL nờn đó lỳng tỳng trong việc xỏc định chớnh xỏc văn bản QPPL để kiểm tra. Từ đú dẫn tới hệ quả cú văn bản ỏp dụng phỏp luật nhưng được kiểm tra, cũn cú những văn bản QPPL lại khụng được tiến hành kiểm tra. Vớ dụ: Quyết định số 30/2008/QĐ-UBND của UBND thành phố Đà Nẵng ban
hành ngày 22/5/2008 về việc phờ duyệt sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Đề ỏn quy hoạch mạng lưới trường phổ thụng thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1998-2010. Theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP của Chớnh phủ ban hành ngày 06/9/2006, quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, quyết định phờ duyệt kế hoạch, quy hoạch khụng phải là văn bản QPPL.
Ngoài ra, cơ quan kiểm tra cũn tiến hành kiểm tra đối với những văn bản như quy chế, điều lệ, nội quy, bản quy định cú nội dung là quy tắc xử sự nội bộ kốm theo hỡnh thức quyết định, nghị quyết cú đề mục năm ban hành và mặc nhiờn coi đú là văn bản QPPL. Vớ dụ: Quyết định của UBND quận Hồng Bàng, thành phố Hải Phũng ban hành Quy chế làm việc của UBND quận năm 2009. Thực tế này dẫn đến hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm quỏ tải, cồng kềnh, trong khi ở địa phương số lượng cỏn bộ đảm nhiệm cụng việc này quỏ mỏng. Cũng theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, của Chớnh phủ, ban hành ngày 06/9/2006, quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, quyết định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị khụng phải là văn bản QPPL. Nguyờn nhõn của tỡnh trạng này một phần cũng là do khụng hiểu đỳng dấu hiệu "quy phạm phỏp luật". Tất nhiờn, cũng cần hiểu rừ hơn quy định này của Nghị định 91, bởi cú những quy chế được ban hành với nội dung là quy tắc xử sự chung mà khụng phải là quy tắc xử sự nội bộ thỡ văn bản đú vẫn là văn bản QPPL, là đối tượng của hoạt động kiểm tra. Vớ dụ Quyết định số 80/2007/QĐ-UBND ngày 05/7/2007 về ban hành Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL trờn địa bàn tỉnh Nghệ An.
Hoạt động kiểm tra cũn cú tớnh chất đối phú, hỡnh thức và cũn bỏ sút cỏc tiờu chớ về nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL
Hiện nay, khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL, nhỡn chung cỏc cơ quan nhà nước đó xem xột đỏnh giỏ cụ thể đối với từng văn bản QPPL về tớnh hợp phỏp. Tuy nhiờn, ở nhiều nơi (chủ yếu là cấp huyện, cấp xó), cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra (Sở Tư phỏp, Phũng Tư phỏp) và cỏc đơn vị (bộ phận văn phũng, bộ phận phỏp chế của bộ, cơ quan ngang bộ, cỏc sở,...) tiến hành kiểm tra nhưng cũn mang tớnh hỡnh thức, đối phú. Trong quỏ trỡnh kiểm tra, chủ yếu cỏn bộ chỉ xem xột về tớnh
hợp phỏp của văn bản QPPL mà ớt khi xem xột, đỏnh giỏ về tớnh hợp lý của văn bản đú. Theo số liệu khảo sỏt, điều tra cho thấy, trong quỏ trỡnh kiểm tra, cú 207/260 người được hỏi trả lời cú xem xột về căn cứ phỏp lý ban hành văn bản QPPL chiếm 79,6%; cú 213/260 người trả lời cú kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, chiếm 81.9%; cú 238/260 người được hỏi trả lời cú kiểm tra về nội dung văn bản QPPL phự hợp với quy định của phỏp luật, chiếm tỷ lệ 91.5%; 202/260 người khẳng định cú kiểm tra về trỡnh tự, thủ tục, thể thức, kỹ thuật trỡnh bày văn bản QPPL, chiếm 77.7%. Trong khi đú chỉ cú 20/260 người được hỏi trả lời cú kiểm tra nội dung khỏc (trong đú cú kiểm tra tớnh hợp lý của văn bản QPPL), chiếm 7.8%.
010 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Căn cứ phỏp lý Thẩm quyền ban hành Nội dung phự hợp với quy định của phỏp luật Trỡnh tự, thủ tục, thể thức, kỹ thuật ban hành Nội dung khỏc Cú Khụng
Biểu đồ 2.2: Nội dung hoạt động kiểm tra văn bản QPPL
Cú thể núi, đõy là cụng việc khỏ khú đối với những cỏn bộ kiểm tra văn bản bởi đũi hỏi người kiểm tra khụng chỉ cú kiến thức về phỏp lý mà cũn cần cú cả kiến thức chuyờn mụn, sự nhạy bộn, linh hoạt trong quỏ trỡnh kiểm tra văn bản QPPL để đưa ra kết luận khẳng định văn bản QPPL đú đó đảm bảo về chất lượng hay cú dấu hiệu bất hợp phỏp, bất hợp lý. Điều này càng trở nờn khú hơn đối với đội ngũ cỏn bộ kiểm tra văn bản QPPL của địa phương, nhất là ở cấp huyện và xó khi số lượng cụng chức Tư phỏp cũn mỏng, một cụng chức phải kiờm nhiệm nhiều cụng việc khỏc nhau.
Cỏc phương thức kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành nhưng chưa đồng đều, cõn đối
Hiện nay, cỏc cơ quan tập trung nhiều vào phương thức kiểm tra tại cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra văn bản và tự kiểm tra, cũn kiểm tra theo địa bàn, lĩnh vực khụng mang tớnh thường xuyờn, thậm chớ một vài thỏng, một vài năm mới được thực hiện một lần. Kể cả hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL của cỏc bộ, ngành, địa phương so với kiểm tra theo lĩnh vực được tiến hành thường xuyờn hơn, nhưng vẫn cũn một số hạn chế như: chưa được tiến hành kịp thời và rộng khắp ở mọi cấp, nhất là cấp huyện và cấp xó, dẫn đến hệ quả nhiều văn bản QPPL khụng được kiểm tra; hoạt động tự kiểm tra cũn mang nặng tớnh hỡnh thức, đối phú, chưa hiệu quả. Nguyờn nhõn là do cỏc cơ quan nhà nước chưa thực sự quan tõm đỳng mức cũng như chưa coi trọng cụng tỏc này; cỏc quy định của phỏp luật về cụng tỏc này cũn chưa hoàn thiện; lực lượng cỏn bộ cụng chức cũn mỏng, nhất là ở cấp huyện và xó, đa số chỉ cú một đến hai cỏn bộ kiờm nhiệm nhiều việc; trỡnh độ chuyờn mụn cũn nhiều hạn chế thể hiện trong việc khụng nhận diện được chớnh xỏc văn bản QPPL để kiểm tra dẫn đến nhiều văn bản khụng phải là văn bản QPPL nhưng vẫn được cỏc cỏn bộ kiểm tra nờn mất khỏ nhiều thời gian, ảnh hưởng đến hiệu quả cụng việc. Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL theo cỏc nguồn thụng tin cũn mang tớnh bị động, bởi chỉ thụng qua cỏc phương tiện truyền thụng hoặc qua phản ỏnh của cỏc cỏ nhõn, tổ chức mới được tiến hành kiểm tra. Vỡ vậy, thực tế số lượng văn bản QPPL cũng như những văn bản cú nội dung là quy phạm phỏp luật nhưng được ban hành sai tờn gọi, khụng tuõn thủ quy trỡnh ban hành văn bản QPPL… khụng được kiểm tra và cú nguy cơ ảnh hưởng đến quyền, lợi ớch của người dõn, ảnh hưởng đến tớnh thống nhất, đồng bộ của hệ thống phỏp luật.
Nguyờn nhõn dẫn đến những hạn chế trờn là do:
- Quy định của phỏp luật cũn thiếu,chưa đồng bộ, cụ thể (chỉ quy định về
kiểm tra tớnh hợp phỏp mà khụng quy định kiểm tra tớnh hợp lý...)
Thực tế cho thấy, khú khăn của nhiều bộ, ngành, địa phương hiện nay là chưa ban hành được văn bản quy định rừ ràng về phõn cụng, phõn cấp trỏch nhiệm
trong cụng tỏc kiểm tra văn bản QPPL. Nhiều cơ quan cũn chưa ban hành văn bản để cụ thể húa nội dung Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 làm cơ sở cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trong cơ quan mỡnh. Ngược lại, một số bộ, ngành, địa phương đó ban hành được văn bản quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL riờng cho mỡnh, qua kiểm tra cho thấy, cỏc văn bản này cũn cú sai sút, nội dung sơ