CỦA CHÍNH PHỦ
2.1. Khái niệm, đặc điểm của kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ
2.1.1. Khái niệm kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chínhphủ phủ
Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ là một khái niệm
pháp lý tương đối phức tạp, bởi vậy để xây dựng khái niệm này cần giải thích rõ nội hàm các thuật ngữ “quyền hành pháp”, “cơ quan thực hiện quyền hành pháp” và “kiểm soát quyền lực nhà nước”.
Quyền hành pháp, theo Montesquieu, là một trong ba bộ phận quyền lực nhà nước nên để hiểu rõ nội hàm quyền hành
pháp thì cần phải xem xét trong mối tương quan với quyền lập pháp và quyền tư pháp. Thông qua trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật”, Montesquieu đã có sự giải thích rằng nếu quyền lập pháp là quyền đặt ra các quy tắc pháp lý cơ bản, quyền tư pháp là quyền xét xử những hành vi vi phạm pháp luật, những tranh chấp và xung đột trong xã hội thì quyền hành pháp chính là quyền “quyết định việc hòa bình hay chiến tranh, phái hoặc tiếp nhận các đại sứ, thiết lập sự an ninh chung và dự phòng đề chống lại sự xâm lược” [77, tr.151], ngoài ra ông còn bổ sung: “Quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia, quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung ấy” [77, tr.100-103]. Nghĩa là quyền hành pháp chính là quyền thực hiện các hoạt động đối nội và đối ngoại trong khuôn khổ các đạo luật quốc gia (thực hiện luật) hay chính là quyền thi hành pháp luật. Nói một cách khái quát nhất, quyền hành pháp là đưa luật vào cuộc sống, đụng chạm đến mọi mặt đời sống xã hội được thể hiện chủ yếu bằng cách áp dụng pháp luật, đồng thời tổ chức thực tiễn, thanh tra, kiểm tra…nhằm làm cho luật cũng được thực hiện trên cơ sở luật.
Ở nước ngoài, xét dưới góc độ ngôn ngữ, “quyền hành pháp” (executive power) được định nghĩa theo Black’s law dictionary của Bryan A. Garner là: “Executive power – The power to see the law a duly executed and enforced” nghĩa là “Quyền hành pháp là quyền làm cho pháp luật được thực hiện hoặc cưỡng chế thực hiện một cách đúng đắn” [122, p.591].
Ngoài ra, trong bách khoa thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) do Keith Dowding chủ biên, các tác giả có định nghĩa rằng: “the executive power is the authority to enforce laws and to ensure that they are implemented as intended”
[120, p.228], nghĩa là “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”. Xét dưới góc độ pháp lý, Hiến pháp của nhiều nước trên thế giới khi qui định về quyền hành pháp thường xác định “nhiệm vụ chính của hành pháp là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia” [58, tr.10]; đồng thời trao cho Chính phủ thẩm quyền thực hiện một số hoạt động như lãnh đạo quốc gia, ấn định mục tiêu cụ thể, phác thảo chươngtrình hành động nhằm thực hiện mục tiêu chính trị. Xem xét các Điều 20 Hiến pháp nước Cộng hòa Pháp, Điều 95, Hiến pháp Italia, Điều 146 Hiến pháp Hà Lan, Điều 64 Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức, các quy định trong mục 2 Điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ đều cho thấy, theo quan niệm của các Nhà nước tư sản, hai bộ phận cơ bản cấu thành quyền hành pháp là “quyền hoạch định chính sách và quyền điều hành chính sách”.
Về tổ chức quyền hành pháp trong các Nhà nước phân quyền, tùy thuộc vào hình thức chính thể mà quyền hành pháp được trao cho Tổng thống (chính thể cộng hòa tổng thống) hoặc là TTCP (chính thể đại nghị) hoặc giao cho cả Tổng thống và TTCP (chính thể cộng hòa lưỡng tính). Chức năng hành pháp được trao cho Chính phủ đảm trách không chỉ đơn thuần là chức năng tổ chức thực hiện pháp luật mà đó là tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật [93, tr. 96-97]. Theo đó, các yếu tố cơ bản của chức năng hành pháp ở Nhà nước tư sản là: “(i) Xác lập đường lối, chính sách của Chính phủ về đối nội và đối ngoại phù hợp với quy định của Hiến pháp và các luật;(ii) Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật;(iii) Xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên một bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương nhằm điều hòa các mối quan hệ xã hội trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nhằm đảm bảo một trật tự an toàn chung cho mọi công dân trong xã hội;(iv) Tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu Nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước; (v) Tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước và tổ chức kiểm toán tất cả các cơ quan, tổ chức hưởng lương từ ngân sách Nhà nước” [93, tr.97].
Ở Việt Nam, các nhà nghiên cứu luật học ở Việt Nam đã có những quan điểm, cách tiếp cận khác nhau khi giải thích về quyền hành pháp.
Theo GS. Đào Trọng Tuyến thì “quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật, bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính” [98]. Trong đó, quyền lập quy (regulatory power) là quyền ban hành các văn bản pháp quy (văn bản dưới luật) như Nghị định, Quyết định, Thông tư, Chỉ thị… nhằm hướng dẫn các văn bản luật và các hoạt động của Nhà nước theo luật, cũng như điều chỉnh những mối quan hệ kinh tế - xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của quyền hành pháp. Quyền hành chính (administration power) là quyền tổ chức và điều hành mọi hoạt động kinh tế - xã hội. GS.TS. Nguyễn Đăng Dung nhận định rằng, theo quan niệm truyền thống quyền hành pháp có một ý nghĩa rất thụ động, đó là quyền thực thi các đạo luật của cơ quan đại diện của dân chúng, một cách khái quát là “quyền sử dụng các lực lượng vật chất của quốc gia để gìn giữ an ninh đối nội và đối ngoại” [151], tức là “quyền cai trị theo luật” [151]. Tuy nhiên, do quyền lực của Chính phủ ngày càng được mở rộng nên khái niệm quyền hành pháp cần phải hiểu rộng hơn. Theo đó, có thể định nghĩa quyền hành pháp là “quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia” [151]. GS.Phạm Hồng Thái khi bàn về sự liên tục của quyền hành pháp và quyền lực hành chính thì cho rằng quyền hành pháp chính là “quyền điều hành đất nước” [167]. Đây là bộ phận quyền lực trung tâm của quyền lực nhà nước, có tính quyết định việc phát triển hay ngưng trệ của đất nước nói chung và hệ thống quyền lực nhà nước nói riêng, vì vậy việc phải bảo đảm tính liên tục của quyền lực hành pháp. GS.TS. Trần Ngọc Đường khi bàn về nội dung phối hợp trong việc thực hiện quyền hành pháp đã đưa ra nhận định rằng quyền hành pháp là “quyền khởi xướng, hoạch định, soạn thảo và điều hành chính sách quốc gia” [49, tr.230]. Trong Nhà nước pháp quyền XHCN, để xây dựng Chính phủ Việt Nam theo nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát
quyền lực nhà nước cần phải xác định vị trí, vai trò của Chính phủ là một thiết chế khởi xướng chính sách chứ không chỉ là thi hành chính sách, là chủ thể chủ động, sáng tạo trong việc xây dựng và thực thi chính sách quốc gia, tức là Chính phủ phải là cơ quan hành pháp chứ không chỉ là cơ quan hành chính [49, tr. 260]. Như vậy, theo quan niệm của GS. TS Trần Ngọc Đường thì quyền hành pháp là quyền “xây dựng và thực thi chính sách quốc gia” và quyền này được giao cho Chính phủ đảm trách. TS. Trần Anh Tuấn khi tìm hiểu về nội hàm của quyền hành đã quan niệm rằng: “hành pháp hiểu theo nghĩa rộng không chỉ bó hẹp ở chấp hành pháp luật, mà còn cả ở định hướng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách” [166]. Đặc trưng cơ bản của quyền hành pháp là “hành động để đưa pháp luật vào cuộc sống” [166, tr.1], hành động đó bao gồm: “đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua, để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật, truy tố tội phạm và đưa các hành vi vi phạm pháp luật (công tố) để tòa án xét xử” [166]. PGS.TS Vũ Thư lại cho rằng cùng với sự phát triển kinh tế, khoa học công nghệ và xu thế toàn cầu hóa thì quan niệm truyền thống về quyền hành pháp là “quyền thi hành pháp luật” thì chưa đủ và không còn phù hợp. Trong Nhà nước hiện đại, quyền hành pháp được hiểu là “quyền thi hành pháp luật, bao gồm các hoạt động làm chính sách và các hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật khác, nói một cách khái quát là thực thi chính sách và pháp luật” [96, tr. 86-87]. PGS.TS Tô Văn Hòa thì quan niệm rằng: “quyền hành pháp là quyền của Nhà nước, trong đó các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động thi hành các chủ trương, chính sách đã được thông qua hoặc pháp luật đã được ban hành” [62, tr.35]. Xét về bản chất, quyền hành pháp là quyền hành động, là bộ phận của bộ máy Nhà nước phải thích ứng nhanh nhất với tình hình, nhận biết sự vận động để đề xuất chính sách hoặc đưa ra các chính sách phù hợp nhằm giải quyết không chỉ trong hiện tại mà cả tương lai [62, tr.35].
Qua việc phân tích một quan niệm về quyền hành pháp của các nhà nghiên cứu luật học Việt Nam, có thể thấy, dù có sự khác nhau về cách tiếp cận, ngôn ngữ thể hiện nhưng nhìn chung đã có tương đồng giữa các nhà nghiên cứu khi cho rằng, cùng với sự phát triển kinh tế, khoa học công nghệ và xu thế toàn cầu hóa thì quan niệm truyền thống về quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luậtmột cách thụ động đã không còn phù hợp. Trong Nhà nước hiện đại, quyền hành pháp được hiểu là quyền thi hành pháp luật một cách chủ động, bao gồm các hoạt động hoạch định, thực thi chính sách và hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật. Nói một cách khái quát, quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia.
Thống nhất với quan niệm về quyền hành pháp hiện đại, Hiến pháp Việt Nam năm 2013 không những đã xác lập rõ vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Điều 94 Hiến pháp Việt Nam năm 2013) mà trong thẩm quyền của Chính phủ không chỉ qui định có việc “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” như trước đây mà còn bổ sung nội dung “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này” cùng với thẩm quyền “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội” (Điều 96 Hiến pháp năm 2013). Phù hợp với những bổ sung kể trên, Điều 98 Hiến pháp năm 2013 qui định thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ cũng được bổ sung nội dung “lãnh đạo việc xây dựng chính sách”.
Trên cơ sở kế thừa các quan niệm của các nhà khoa học về quyền hành pháp, trong luận án này “quyền hành pháp” được hiểu như sau: “Quyền hành pháp là bộ phận quyền lực nhà nước, trong đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền thi hành pháp luật một cách chủ động. Quyền này được thể hiện thông qua quyền hoạch định chính sách và quyền điều hành chính sách quốc gia, qua đó hiện thực hóa quyền lực nhà nước theo pháp luật trong đời sống xã hội”.
Khái niệm trên đã xác định hai bộ phận cơ bản cấu thành quyền hành pháp là quyền hoạch định chính sách và quyền điều hành chính sách quốc gia; trong đó, quyền hoạch định chính sách được hiểu là quyền vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc gia cùng các phương tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó. Hoạch định chính sách quốc gia được xác định là một trong những chức năng quan trọng của Chính phủ và được thể hiện rõ nét nhất ở quyền trình dự án luật của Chính phủ. Quyền điều hành chính sách tức là quyền vận dụng những phương tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu đã vạch ra, quyền này được thể hiện ở ba loại quyền cơ bản là: tổ chức nhân sự, điều khiển chính sách và giám sát chính sách. Trong đó, tổ chức nhân sự gắn liền với việc Chính phủ thiết lập nên các công sở, đào tạo, tuyển dụng và sử dụng một đội ngũ công chức để chấp hành chính sách; điều khiển chính sách tức là Chính phủ tiến hành các hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật, các hoạt động điều hành trực tiếp và lập quy; giám sát chính sách là trong quá trình theo dõi, kiểm tra quá trình thực thi chính sách nếu Chính phủ phát hiện có vi phạm pháp luật thì Chính phủ có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý [151, tr.3-6].
Cơ quan thực hiện quyền hành pháp – Chính phủ: Theo quan niệm phổ biến hiện nay thì cơ quan thực hiện quyền
hành pháp được hiểu là “Cơ quan nhà nước thực hiện quyền hành pháp, một trong ba quyền của quyền lực nhà nướcthống nhất”. Tuy nhiên, cơ quan nhà nước nào được giao thực hiện quyền hành pháp là vấn đề cần được làm rõ.
Montesquieu khi xây dựng thuyết phân quyền đã đặt ra yêu cầu ba bộ phận quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp phải có nội dung khác nhau và phải được chia tách với nhau, phải được trao cho các chủ thể khác nhau thực hiện mới có thể kiểm soát được quyền lực. Tuân thủ nguyên tắc đó, trong tổ chức Nhà nước phân quyền hiện đại, nếu quyền lập pháp được trao cho cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân là Nghị viện; quyền tư pháp thường được trao cho Tòa án; thì quyền hành pháp được trao cho Chính phủ và tùy thuộc vào hình thức chính thể mà quyền này do Tổng thống (chính thể cộng hòa tổng thống) hoặc là Thủ tướng Chính phủ (chính thể đại nghị) hoặc giao cho cả Tổng thống và Thủ tưởng Chính phủ (chính thể cộng hòa lưỡng tính) đảm trách. Nhìn chung, tuy ở mỗi quốc gia, cách tổ chức và thực hiện quyền hành pháp có khác nhau để phù hợp với đặc thù của nước mình, nhưng “quyền hành pháp luôn được tổ chức và thực hiện bởi Chính phủ- chủ thể cao nhất thực thi quyền lực nhà nước về hành pháp” [52, tr.112].
Ở Việt Nam, việc xác định “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp” đã được hiến định trong Hiến pháp hiện hành. Tuy nhiên, việc xác định cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương có phải là cơ quan thực hiện quyền hành pháp ở địa phương không vẫn là vấn đề còn tranh luận. Dù quan niệm rằng: “quyền hành pháp” và “quyền hành chính” là không đồng nhất, bởi lẽ trong khi quyền hành pháp là hoạch định, đề xuất chính sách và định hướng vĩ mô do Chính phủ đảm trách thì hành chính là hoạt động quản lý, điều hành, tổ chức triển khai thực hiện chính sách đó do toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính các cấp thực hiện; tức là chủ thể của quyền hành pháp là Chính phủ; chủ thể của quyền hành chính là
toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính các cấp – được thừa nhận rộng rãi. Nhưng việc khẳng định ở Việt Nam chính quyền địa phương các cấp đều là các cơ quan nhà nước, quyền hành pháp Việt Nam được phân công tới các cơ quan nhà nước ở địa phương nên quyền hành pháp ở Việt Nam được thực hiện bởi toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước ở trung ương (Chính phủ) và cơ quan hành chính ở địa phương (Ủy ban nhân dân các cấp) và cả các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương [167] là có cơ sở. Cơ sở của quan niệm này xuất phát từ (i) lý luận về mối quan hệ giữa quyền lực nhà nước và pháp luật và (ii) nguyên tắc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Theo đó, thứ nhất (i), xét mối quan hệ giữa quyền lực nhà nước và pháp luật thì về mặt nguyên tắc quyền lực nhà nước tác động đến nơi nào thì pháp luật cũng hiện diện nơi đó. Do vậy, quyền lực nhà nước không chỉ được thực hiện và tác động ở trung ương mà ở địa phương cũng phải sử dụng đến quyền lực nhà nước với sự hiện diện của hoạt động pháp luật. Điều này được thể hiện rõ trong Hiến pháp năm 2013 khi đã đổi tên chương IX là Chính quyền địa phương (so với có tên gọi trước đây ở Hiến pháp 1992 là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) và khẳng định rõ “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hànhHiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên” (Khoản 1, Điều 112, Hiến pháp năm 2013); đồng thời xác định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” (Khoản 1, Điều 113, Hiến pháp năm 2013), “Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương” (Khoản 1, Điều 114, Hiến pháp năm 2013) tức là ở địa phương (mà cụ thể là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp) cũng có quyền lực. Điều này được hiểu chính quyền địa phương thuộc bộ phận quyền hành pháp. Thứ hai (ii) là, ở Việt Nam, quyền lực nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và nguyên tắc tập trung dân chủ. Quyền lực nhà nước thống nhất không chỉ thể hiện ở việc quyền lực thuộc về Nhân dân mà còn thể hiện ở sự thống nhất các bộ phận quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong thể