Để bảo đảm tính thống nhất của luận án, mục này sẽ tập trung phân tích kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ ở nước ngoài dựa trên tiêu chí chủ thể kiểm soát, bao gồm kiểm soát của các cơ quan nhà nước và kiểm soát của các thiết chế xã hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ.
2.5.1.1. Kiểm soát của các cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ
Ở các nước, kiểm soát của các cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ có những cơ chế, cách thức khác nhau tuỳ thuộc vào hình thức chính thể, chế độ chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội – pháp lý của mỗi nước.
a) Ở Chính thể Cộng hoà Tổng thống, điển hình là Nhà nước Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, kiểm soát của Nhà nước
đối với quyền hành pháp của Chính phủ được thiết lập dựa trên hệ thống kiểm soát và cân bằng chia tách quyền hành pháp, quyền lập pháp và tư pháp (kiểm soát của Nghị viện, Toà án đối với Chính phủ)
Thứ nhất, kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ ở Nhà nước Hoa Kỳ.
Ở Hoa Kỳ, Nghị viện vẫn có thể kiểm soát Chính phủ hiệu quả, trước hết là thông qua những quyền hiến định, điển hình là: quyền tuyên bố chiến tranh (trong khi Tổng thống là Tổng tư lệnh lực lượng vũ trang có quyền điều động quân đội); quyết định việc chi tiêu cho quốc phòng (dù Tổng thống có quyền sử dụng sức mạnh của quân đội); quyền phê chuẩn những điều ước mà Tổng thống kí với nước ngoài (dù Tổng thống có toàn quyền trong quan hệ đối ngoại). Ngoài ra các quan chức cao cấp trong bộ máy nhà nước và các quan chức ngoại giao khi Tổng thống bổ nhiệm cũng phải có sự nhất trí của Thượng viện. Việc trao cho Nghị viện những quyền này là nhằm mục đích kiềm chế lại những khi Tổng thống trong quá trình thực hiện quyền hành pháp, sử dụng quyền lực vượt quá giới hạn, thẩm quyền hiến định.
Nhiệm vụ kiểm soát hành pháp của lập pháp (Nghị viện) được thực hiện thông qua các ủy ban xác định. Ngoài ra, quá trình phân bổ ngân sách hàng năm đã trao cho Quốc hội quyền yêu cầu Chính phủ cho biết họ đang làm gì để yêu cầu họ phải làm những gì. Từ đó, Quốc hội có thể quyết định cấp tiền hay không cấp tiền tiền đối với một hoạt động nào của Chính phủ. Giúp Quốc hội kiểm soát Chính phủ còn có cơ quan Tổng Kiểm toán do Quốc hội thành lập. Quốc hội sử dụng cơ quan này để kiểm tra các chương trình của Chính phủ và các Bộ của chính quyền trung ương. Nhiều vụ bê bối trong Chính phủ đã bị vạch trần bởi báo cáo của cơ quan TổngKiểm toán. Mặt khác, Quốc hội cũng có quyền điều tra. Nếu Quốc hội hay một Uỷ ban của Quốc hội nhận thấy có vấn đề nào đó đã được Chính phủ thực hiện không đúng thì Quốc hội sẽ tiến hành điều tra. Quốc hội có thể điều tra về bất cứ vấn đề nào nếu họ nghi ngờ.
Nhánh lập pháp còn có nhiệm vụ đặc biệt là kiểm soát người đứng đầu hành pháp là Tổng thống. Nếu nhánh lập pháp thấy rằng Tổng thống đã hành động theo cách mà họ không tán thành, họ có thể khởi xướng thủ tục luận tội. Theo đó, Hạ viện có thể luận tội các quan chức liên bang thông qua một tỷ lệ phiếu quá bán. Sau đó Thượng viện tổ chức một phiên tòa để xét xử. Nếu 2/3 phiếu của Thượng nghị viện đồng ý buộc tội, thì Thượng Nghị viện có quyền cách chức quan chức đó hoặc truất quyền đảm nhận mọi chức vụ trong chính quyền của quan chức bị xét xử đó rồi trao trả bị cáo cho Tòa án để định đoạt các hình phạt khác. Ngoài ra, việc Điểm 2 khoản 6 Điều 1 Hiến pháp Hoa Kỳ quy định một cá nhân không thể đồng thời vừa là Nghị sỹ của Nghị viện vừa là thành viên của Chính phủ đã góp phần bảo đảm tính tính độc lập giữa lập pháp và hành pháp, vì vậy việc kiểm soát việc thi hành quyền hành pháp của Chính phủ được tiến hành triệt để và quyết liệt hơn.
Thứ hai, kiểm soát của Toà án đối với Chính phủ ở Nhà nước Hoa Kỳ.
Ở Nhà nước Hoa Kỳ, mặc dù Thẩm phán Toà án liên bang được Tổng thống tuyên bố bổ nhiệm và Thượng viện thông qua, nhưng với những điều khoản Hiến pháp quy định về thẩm quyền, về nhiệm kỳ suốt đời và lương ổn định không sút giảm của Thẩm phán đã bảo đảm tính độc lập của ngành Tư pháp, không những là không bị lệ thuộc vào ngành hành pháp mà còn có thể kiểm soát quyền hành pháp của Tổng thống một cách hiệu quả. Ở quốc gia này, các quan chức cao cấp của ngành hành pháp kể cả Tổng thống đều có thể bị đưa ra xét xử trước Tòa án nếu phạm tội. Trong trường hợp quan chức phạm tội lạm dụng công quyền, phản bội Tổ quốc đã bị Thượng nghị viện xét xử với hình phạt cách chức hay truất quyền đảm nhận mọi chức vụ trong Chính phủ liên bang, thì quan chức đó vẫn có thể bị truy tố, xét xử trước Tòa án.
Ngoài ra, Toà án kiểm soát Chính phủ thông qua quyền bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp. Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên xác lập quyền giám sát Hiến pháp của Tòa án tư pháp. Vì vậy, để kiểm soát Chính phủ, Toà án với tư cách là cơ quan bảo hiến có thể kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản pháp luật mà Tổng thống ban hành hoặc ký kết và các hành vi của Tổng thống. Thời gian gần đây nhất các Thẩm phán Toà án các cấp đã nhiều lần bác bỏ các sắc lệnh của Tổng thống Donald Trump, điển hình là vào năm 2017, Thẩm phán liên bang ở Seattle (Washington) đã yêu cầu ngừng thực thi trên toàn quốc các lệnh cấm đi lại và di trú của Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump nhắm vào một số quốc gia với đa số dân theo Hồi giáo vì cho rằng rằng lệnh cấm là sự kì thị tôn giáo, vi phạm Hiến pháp. Hoặc liên quan tới vụ việc hồi tháng 7 năm 2018, Viện Knight First Amendment Institute tại Đại học Columbia và nhiều người dùng Twitter khác cùng khởi kiện Tổng thống Trump về việc ông Trump đã vi phạm quyền tự do ngôn luận căn cứ theo Tu chính án thứ nhấtcủa Hiến pháp Hoa Kỳ khi chặn các tài khoản Twitter của người có quan điểm đối lập với mình và vào tháng 5 năm 2019, Thẩm phán Naomi Reice Buchwald ở Manhattan ra phán quyết khẳng định những quan điểm bình luận trên tài khoản của Tổng thống, cũng như trên các tài khoản của nhiều quan chức Chính phủ khác, là các diễn đàn công khai. Theo đó, việc ngăn chặn những người dùng Twitter khác được nêu ra quan điểm của họ đã vi phạm quyền tự do ngôn luận được quy định trong Tu chính án thứ nhất của Hiến pháp Hoa Kỳ.
b) Ở chính thể Quân chủ đại nghị, điển hình là Vương quốc Anh, Nghị viện kiểm soát Chính phủ thông qua việc có thể buộc Chính phủ từ chức thông qua bỏ phiếu tín nhiệm. Hạ viện còn kiểm soát Chính phủ thông qua hoạt động của các Ủy ban lựa chọn. Các Ủy ban này có quyền điều tra một lĩnh vực cụ thể của Chính phủ với quyền được thu thập bằng chứng và triệu tập các nhân chứng. Uỷ ban Kế toán công do Chủ tịch đảng đối lập đứng đầu có quyền lực cao nhất, nhiệm
vụ của nó được đảm bảo ngân quỹ của Chính phủ đã được chi tiêu hợp lý.
Một trong những hình thức kiểm soát phổ biến và hiệu quả của Nghị viện đối với Chính phủ là hoạt động chất vấn các thành viên của Chính phủ. Thủ tục chất vấn ở Anh có rất nhiều điểm đặc biệt. Cụ thể là, trong thời gian chất vấn, tất cả các câu hỏi được đệ trình đều được xuất bản không chính thức trong các trang màu xanh của Phiếu yêu cầu (giấy xanh) và sau đó xuất hiện trong bảng câu hỏi chất vấn (màu trắng) và trong hệ thống Quản trị thông tin Nghị viện (PIMS). Tất cả các câu trả lời, dù được Nghị viện chuyển tới hoặc được ghi từ các văn bản được in ấn, đều được xuất bản trong tập Văn bản nên người dân có thể dễ dàng truy cập để theo dõi. Ở Anh có sự đa dạng về các loại câu hỏi chất vấn tại Hạ viện, cụ thể là có các câu hỏi để trả lời miệng; câu hỏi để trả lời bằng văn bản; các câu hỏi cắt ngang và các câu hỏi khẩn cấp sơ lược.
Nội dung và hình thức của chất vấn được qui định rất chặt chẽ với những yêu cầu cao về nội dung, ngôn ngữ đối thoại. Việc sắp xếp trình tự chất vấn được quyết định một cách ngẫu nhiên trong Báo Nghị viện nơi các chất vấn được in ấn theo thứ tự do máy in sắp xếp; việc ưu tiên dành thời gian cho hoạt động chất vấn: Các phiên chất vấn tại Nghị viện Anh được tiến hành liên tục trong tuần. Thời gian chất vấn Bộ trưởng thường kéo dài một giờ đồng hồ trong các ngày làm việc từ thứ 2 đến thứ 5 hàng tuần trong thời gian diễn ra kỳ họp. Do Chính phủ quyết định phân công luân phiên các Bộ tham gia trả lời câu hỏi, nên mỗi Bộ có khoảng thời gian như nhau và thông thường có chu kỳ xấp xỉ bốn tuần/lần. Ngoài ra, Nghị viện đã nỗ lực “ràng buộc” các Bộ trong Chính phủ đối với những vấn đề nằm giữa ranh giới phạm vi thẩm quyền của các Bộ bằng cách dành thời gian đặt câu hỏi liên Bộ được tiến hành ở hội trường song song [109, tr.44].
Ngoài ra ở Anh, pháp luật đặt ra nhiều qui định cụ thể để giám sát các văn bản luật do các Bộ trưởng và Chính phủ, các Bộ ban hành theo cơ chế lập pháp uỷ quyền. Việc uỷ quyền lập pháp này được tiến hành khi trong luật gốc qui định cho phép Bộ trưởng và các cơ quan có thẩm quyền ban hành các qui định có tính chất điều hành chi tiết về mặt hành chính. Và để giám sát hoạt động này, ngănngừa những rủi ro do việc uỷ quyền cho cơ quan thực hiện quyền hành pháp, nên các văn bản luật của Quốc hội có qui định về lập pháp uỷ quyền thường đi kèm với việc quy định Quốc hội có quyền phê chuẩn hoặc huỷ bỏ đối với văn bản của Chính phủ ban hành theo cơ chế lập pháp uỷ quyền; đồng thời đặt ra qui định các cơ quan ban hành văn bản luật cần tham vấn các tổ chức bị ảnh hưởng bởi văn bản luật này trước khi ban hành các qui tắc và qui định đó. Ngoài ra luật còn qui định thủ tục đặc biệt đối với việc xem xét các văn bản luật ban hành theo uỷ quyền với những qui định khắt khe về việc các Uỷ ban thảo luận về nội dung các văn bản luật, thẩm tra các quyền hạn được uỷ quyền [104, tr. 547].
c) Ở chính thể Cộng hoà đại nghị, điển hình là Phần Lan, một trong những điểm đặc biệt trong kiểm soát của Nghị viện đối với Chính phủ ở Phần Lan là quốc gia này đã xây dựng cơ quan Thanh tra Nghị viện (Parliament Ombudsman) để bảo đảm việc kiểm soát của Nghị viện đối với Chính phủ được hiệu quả hơn.
Thanh tra Nghị viện Phần Lan là một cơ quan độc lập do Quốc hội bầu ra từ những ứng cử viên do Ủy ban Hiến pháp đề cử và và thẩm tra lý lịch. Thành phần của Thanh tra Nghị viện Phần Lan gồm có một Thanh tra Nghị viện và hai phó Thanh tra Nghị viện, có nhiệm kỳ 4 năm. Thanh tra và các Phó Thanh tra có quyền chỉ định ngũ thư ký của mình. Đội ngũ thư ký của các Thanh tra Nghị viện là những người có kiến thức về pháp luật, gồm 4 cố vấn pháp luật, 18 nhân viên pháp lý, 2 điểu tra viên, nhân viên thông tin và nhân viên văn phòng. Hiện nay, Văn phòng Thanh tra Nghị viện Phần Lan có 37 người làm việc chính thức và có nhiều cộng tác viên là các chuyên gia pháp luật [56, tr.66].
Nhiệm vụ của Thanh tra Nghị viện Phần Lan là đảm bảo cho các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và các cơ quan nhà nước khác phải tuân theo pháp luật, có nghĩa vụ tôn trọng Hiến pháp và các quyền con người.
Về đối tượng chịu sự kiểm soát của Thanh tra Nghị viện: Thanh tra Nghị viện Phần Lan có quyền kiểm soát hoạt động của Chính phủ, các Bộ trưởng và TTCP, các Tòa án bao gồm cả Tòa án tối cao, các cơ quan tổ chức Nhà nước, cơ quan chính quyền địa phương, ủy viên các hội đồng tự quản, các nhân viên làm trong các cơ quan nhà nước bao gồm cả sỹ quan quân đội và sỹ quan cảnh sát.
Thanh tra Nghị viện Phần Lan tiến hành điều tra các khiếu nại của người dân được gửi đến trực tiếp. Tuy nhiên, không phải bất cứ khiếu nại nào cũng được Thanh tra Nghị viện điều tra. Tùy thuộc vào nội dung, tính chất các vụ việc mà Thanh tra Nghị viện quyết định có tiến hành điều tra hay không. Có những vụ việc Thanh tra Nghị viện chỉ đóng vai trò hướng dẫn về thủ tục, nghĩa là sau khi tiếp nhận đơn khiếu nại, Thanh tra Nghị viện đọc, đánh giá vụ việc và hướng dẫn, cung cấp địa chỉ phù hợp để người khiếu nại trực tiếp đến cơ quan nhà nước đó yêu cầu giải quyết vụ việc của mình.
Về phạm vi điều tra, Thanh tra Nghị viện chỉ tiến hành điều tra với những khiếu nại nêu ra được những lý do để nghi ngờ có sự vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi pháp luật. Ngoài ra, đối với những khiếu nại mà vụ việc xảy ra quá năm năm mà không có lý do đặc biệt quan trọng thì Thanh tra Nghị viện cóquyền từ chối điều tra vụ việc. Tuy nhiên, Thanh tra Nghị viện Phần Lan có quyền tiến hành hoạt động điều tra theo sáng kiến của mình, không phụ thuộc vào đơn thư khiếu nại của người dân, tức là có quyền điều tra chủ động. Đây là điểm đặc biệt trong nhiệm vụ của Thanh tra Nghị viện Phần Lan so với các cơ quan Thanh tra ở các quốc gia khác. Thanh tra Nghị viện không có quyền đưa vụ án ra Tòa hình sự, không có thẩm quyền khởi kiện hay truy tố mà kết quả điều tra sẽ được báo cáo cho Nghị viện xem xét trong các kỳ họp của Quốc hội.
Nhìn chung, ở Phần Lan, hoạt động kiểm soát của Thanh tra Nghị viện được thừa nhận là hoạt động có hiệu quả, được Nhân dân tin tưởng và đánh giá cao trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.
Ở Cộng hoà liên bang Đức: phương tiện hữu hiệu nhất để Nghị viện kiểm soát Chính phủ quyền tuyên bố bất tín nhiệm Thủ tướng được qui định tại Điều 67 Luật Cơ bản của CHLB Đức 1949. Quyền này được trao cho Nghị viện với mục đích bảo đảm rằng, dù Nghị viện luôn ủng hộ chính sách, đường lối chính trị của Thủ tướng nhưng khi đường lối, chính sách do Thủ tướng hoạch định qua thời gian đã không phù hợp, không hiệu quả, dẫn đến tình trạng trì trệ, yếu kém trong quản lý, điều hành đất nước và đường lối, chính sách này đã không phù hợp thì Nghị viện phải có hành động thích hợp để giải quyết tình trạng này thông qua việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Thủ tướng. Dù chỉ bỏ phiếu bất tín nhiệm Thủ tướng nhưng hậu quả là một khi TTCP bị Nghị viện tuyên bố bất tín nhiệm, Thủ tướng sẽ buộc phải từ chức thì sẽ kéo theo toàn bộ thành viên Chính phủ phải từ chức và vì thế trong hoàn cảnh đó Nghị viện sẽ tiến hành bầu Thủ tướng mới. Việc trao cho Nghị viện quyền bất tín nhiệm Chính phủ, đồng thời đặt ra những giới hạn đối với Nghị viện trong quá trình thực thi quyền này (Điều 67 Khoản 1 Câu 1 Luật Cơ bản Cộng hoà liên bang Đức 1949 qui định vấn đề bất tín nhiệm Thủ tướng chỉ
được tiến hành khi có ít nhất 1/4 số Nghị sĩ Hạ viện đề nghị, Hạ viện chỉ có thể tuyên bố chính thức bất tín nhiệm Thủ tướng khi Hạ nghị viện bầu ra được một Thủ tướng kế nhiệm mới với tỷ lệ quá bán trên cơ sở danh sách đề xuất của nhóm đại biểu đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm) được đánh giá là cách làm “minh bạch’, tạo ra một cơ chế cạnh tranh "khỏe mạnh", tạo khả năng chuyển tiếp và hiện thực hoá khả năng kiểm soát quyền lực hành pháp của Chính phủ, thực thi trách nhiệm là cơ quan đại diện của Nhân dân [170]. Ngoài ra, pháp luật Đức cũng đưa ra các qui định nhằm kiểm soát hoạt động lập pháp theo ủy quyền. Cụ thể là khi xem xét khoản 4 Điều 292 của Bộ luật Thương mại Đức cho thấy, luật qui định trước khi công bố văn bản qui phạm pháp luật (VBQPPL) được ban hành theo ủy quyền lập pháp thì VBQPPL đó phải được trình lên Quốc hội liên bang và Quốc hội có thể ra Nghị quyết sửa đổi hoặc bác bỏ VBQPPL đó. Nghị quyết của Quốc hội liên bang được gửi đến Bộ Tư pháp liên bang. Nếu nhận được Nghị quyết sửa đổi hoặc bác bỏ VBQPPL của Quốc hội thì Bộ Tư pháp liên bang không công bố VBQPPL đó.
Ở Nhà nước Cộng hoà liên bang Đức, việc kiểm soát quyền hành pháp của Chính phủ còn được thực hiện thông qua