3.2.1.1 Hoạt động xem xét báo cáo công tác của Chính phủ a) Những kết quả đạt được
Trong những năm vừa qua, Quốc hội đã thực hiện thường xuyên, nghiêm túc việc xem xét báo cáo công tác của Chính phủ, xem đây là trọng tâm của hoạt động giám sát đối với Chính phủ. Nghiên cứu thực tiễn hoạt động xem xét báo cáo tại các kỳ họp Quốc hội từ năm 2011 đến năm 2015 cho thấy, Quốc hội đã xem xét 164 báo cáo công tác của Chính phủ (năm 2011 xem xét 18 báo cáo; năm 2012 xem xét 39 báo cáo; năm 2013 xem xét 24 báo cáo; năm 2014 xem xét 48 báo cáo; năm 2015 xem xét 35 báo cáo) với nội dung bao quát các mảng hoạt động của Chính phủ (xem Phụ lục 2).
Để bảo đảm hiệu quả hoạt động xem xét báo cáo của Chính phủ diễn ra tại các kỳ họp Quốc hội thì giữa hai kỳ họp, Hội đồng dân tộc (HĐDT) và các Uỷ ban của Quốc hội đã tiến hành thẩm tra kỹ lưỡng, nghiêm túc, đúng quy trình, thủ tục các báo cáo của Chính phủ; Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) xem xét và cho ý kiến tại ít nhất một phiên họp về các báo cáo của Chính phủ, định hướng những vấn đề cốt yếu, nổi bật cần tập trung thảo luận trước khi trình Quốc hội xem xét, thảo luận. Quốc hội đã thảo luận, xem xét các báo cáo một cách nghiêm túc, dân chủ, thẳng thắn, bảo đảm đúng quy định, đưa ra những nhận định đúng đắn, kịp thời, sát thực tế liên quan đến nội dung của báo cáo (báo cáo có phản ánh
toàn diện, đầy đủ, khách quan, trung thực tất cả những hoạt động trong các lĩnh vực quản lý, điều hành của Chính phủ?) và hiệu quả hoạt động của Chính phủ (phân tích những kết quả đã đạt được, những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của hạn chế, bất cập; từ đó xác định trách nhiệm của Chính phủ và TTCP, đồng thời yêu cầu Chính phủ đề ra các biện pháp cụ thể để khắc phục những hạn chế, bất cập này)
Sau khi xem xét báo cáo, nhiều nội dung đã được Quốc hội ban hành Nghị quyết về công tác của Chính phủ. Nội dung Nghị quyết ngoài việc nêu rõ những đánh giá về nội dung của báo cáo và hiệu quả hoạt động của Chính phủ; đồng thời qui định thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập, trách nhiệm thi hành của cơ quan, cá nhân và trách nhiệm báo cáo kết quả thực hiện Nghị quyết giám sát. Nghị quyết này là căn cứ cho Chính phủ thực hiện hoạt động của mình, góp phần tạo chuyển biến tích cực, nâng cao hiệu lực hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành; đồng thờicũng là căn cứ để Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội theo dõi, giám sát việc thực hiện của Chính phủ.
b) Những hạn chế, tồn tại
- Trên thực tế, việc xem xét, đánh giá báo cáo của Chính phủ chưa đạt được mục đích, yêu cầu thể hiện ở việc thực hiện hoạt động này nhiều khi còn hình thức, lúng túng, bị động.
- Việc thảo luận báo cáo của Chính phủ thường chỉ tập trung vào việc đánh giá tình hình thông qua đánh giá những kết quả đạt được, những hạn chế, tồn tại trong quá trình thực hiện mảng công tác này mà không chú trọng đánh giá việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cũng như là hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ để làm rõ năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ cũng như trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên của Chính phủ [107, tr. 351].
- Việc xác định trách nhiệm của Chính phủ, TTCP và các thành viên của Chính phủ chưa thật sự rõ ràng, cụ thể, minh bạch, mới chỉ dừng lại ở những đánh giá chung.
- Hoạt động xem xét báo cáo chỉ mới dừng lại ở việc kiến nghị, chưa giải quyết triệt để những bức xúc của dân; hiệu lực sau giám sát chưa cao, chế tài chưa đủ mạnh nên việc khắc phục những vấn đề được đặt ra sau giám sát còn rất chậm.
- Một số báo cáo quan trọng liên quan đến việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ như báo cáo về công tác phòng, chống tham nhũng, báo cáo về kết quả giải quyết kiến nghị của cử tri, giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân; việc thực hiện các cam kết quốc tế của Chính phủ Việt Nam… chưa được thực hiện thường xuyên, thống nhất.
c) Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại
- Pháp luật chưa có qui định rõ ràng, cụ thể về những nội dung cơ bản, cần thiết trong báo cáo của Chính phủ nên dẫn đến việc thiếu các quy chuẩn, chuẩn mực chung để căn cứ vào đó các Đại biểu Quốc hội đánh giá báo cáo công tác của Chính phủ. Việc không có qui chuẩn trong đánh giá báo cáo dẫn đến tình trạng nhiều báo cáo của Chính phủ còn mang tính chung chung, chưa nêu ra những việc chưa làm được, nguyên nhân, trách nhiệm thuộc về ai, cơ quan nào nên đã gây khó khăn cho đại biểu Quốc hội trong việc đánh giá báo cáo của Chính phủ [107, tr.351]. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến các đánh giá từ phía đại biểu Quốc hội đối với báo cáo của Chính phủ cũng dừng ở mức đánh giá chung chung, việc xác định trách nhiệm của người đứng đầu Chính phủ, tập thể Chính phủ chưa rõ ràng, cụ thể. Ngoài ra, do Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân tuy có qui định các loại Báo cáo của Chính phủ mà Quốc hội cần xem xét (trong đó có báo cáo về công tác phòng, chống tham nhũng, báo cáo về kết quả giải quyết kiến nghị của cử tri, giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân; việc thực hiện các cam kết quốc tế của Chính phủ Việt Nam) nhưng lại chưa có qui định về hình thức, quy trình, thủ tục, hậu quả pháp lý về việc xem xét các báo cáo của Chính phủnên có tình trạng các báo cáo quan trọng lại chưa được thực hiện thường xuyên, thống nhất.
- Các đại biểu thiếu các thông tin cần thiết, các thông tin tư vấn chuyên sâu, các điều kiện thực tế khác để phục vụ cho việc đánh giá báo cáo của Chính phủ. Cụ thể là, các báo cáo công tác của Chính phủ gửi cho các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội thường chậm hơn so với thời gian luật định, kết hợp với việc sử dụng các kênh thông tin độc lập, tư vấn chuyên sâu như kiểm toán, thanh tra, kiểm tra và sự tham gia của các chuyên gia để phục vụ cho yêu cầu thẩm tra, xem xét báo cáo còn hạn chế nên các cơ quan của Quốc hội không có thời gian thẩm tra kỹ lưỡng, toàn diện các báo cáo của Chính phủ; thậm chí trong một số trường hợp, mặc dù luật đã có qui định các báo cáo của Chính phủ phải được HĐDT, Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra theo sự phân công của UBTVQH nhưng trên thực tế lại chưa được thực hiện đầy đủ, hiệu quả. Điều này, đã làm cho các đại biểu Quốc hội thiếu thông tin tin cậy để làm cơ sở đánh giá Báo cáo công tác của Chính phủ. Như vậy, các đại biểu Quốc hội vừa không có nhiều thời gian, điều kiện nghiên cứu báo cáo của Chính phủ, báo cáo thẩm tra (nếu có) đồng thời vừa không có điều kiện thu thập các thông tin đánh giá, ý kiến từ phía các chuyên gia, cử tri, công luận để làm cơ sở tham khảo cho việc đưa ra đánh giá [107, tr.409]. Điều này đã làm cho hoạt động xem xét báo cáo chưa phát huy đầy đủ hiệu lực, hiệu quả trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ
- Thời gian thảo luận hạn hẹp so với những vấn đề cần xem xét, giải quyết điều này dẫn đến tình trạng các đại biểu Quốc hội chủ yếu nghe các báo cáo là chính, không có điều kiện đi sâu phân tích, mổ xẻ để tìm nguyên nhân, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân đối với những yếu kém tồn tại nên việc đánh giá toàn diện, cặn kẽ, khách quan báo cáo khó có điều kiện thực hiện.
- Quốc hội và các đại biểu Quốc hội chưa dành sự quan tâm đúng mức, phát huy tinh thần chủ động, tích cực, trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ này. Điều đó thể hiện qua việc, trong hoạt động xem xét báo cáo, vẫn tồn tại tình trạng các đại biểu Quốc hội trình bày các tham luận đã được chuẩn bị trước, thậm chí nhiều trường hợp bài trình bày, phát biểu trùng hợp với ý kiến của đại biểu trước đó đã phát biểu, trong quá trình phát biểu thường thiếu tính tranh luận, phản biện, trao đổi để làm sáng tỏ vấn đề.
3.2.1.2. Hoạt động xem xét văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Xây dựng chính sách và pháp luật là một trong những bộ phận cấu thành cơ bản của quyền hành pháp và thường được thể hiện qua các quyền sau của Chính phủ: Trình Quốc hội xem xét, thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho cả nhiệm kỳ và từng năm; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội; xây dựng, ban hành văn bản qui định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Vì vậy, Quốc hội kiểm soát hoạt động xây dựng chính sách và pháp luật của Chínhphủ chính là kiểm soát việc thực hiện
các hoạt động nói trên của Chính phủ. Tuy nhiên, trong phạm vi mục này, luận án chỉ phân tích, đánh giá kết quả và hạn chế của hoạt động giám sát văn bản qui phạm pháp của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; việc phân tích, đánh giá hoạt động giám sát việc trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ đề cập ở phần 3.1.1.6 đánh giá về hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội.
Việc Quốc hội, UBTVQH, HĐDT và các Uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội xem xét VBQPPL của Chính phủ (Nghị định), TTCP (Quyết định), của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (Thông tư) nhằm phát hiện những nội dung trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản - được xác định là một trong những nội dung quan trọng của hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ. Việc giám sát VBQPPL của Chính phủ nếu được Quốc hội thực hiện tốt sẽ bảo đảm hoạt động lập quy của Chính phủ và cá nhân có thẩm quyền (TTCP) tuân theo Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH, từ đó đảm bảo cho hoạt động lập quy của Chính phủ phù hợp, thống nhất, đồng bộ và kịp thời với hoạt động lập pháp của Quốc hội,
a) Những kết quả đạt được
Trong thời gian qua, hoạt động giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ đã được Quốc hội quan tâm thực hiện. Quốc hội đã ban hành một số Nghị quyết để chấn chỉnh, thúc đẩy công tác triển khai thi hành và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết, điển hình là tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khoá XIII đã thông qua Nghị quyết số 67/2013/QH13 về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Việc Quốc hội ban hành Nghị quyết số 67/2013/QH13 và yêu cầu các cơ quan hữu quan (trong đó có Chính phủ) thực hiện nghiêm túc nội dung Nghị quyết, kết hợp với hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã chấn chỉnh công tác xây dựng chính sách, pháp luật của Chính phủ, khắc phục những hạn chế, yếu kém của Chính phủ trong mảng hoạt động này; qua đó góp phần bảo đảm hiệu quả hoạt động của Chính phủ trong hoạt động hoạch định chính sách quốc gia, bảo đảm các văn bản qui phạm pháp luật do Chính phủ và các thành viên Chính phủ ban hành không trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội (Xem phụ lục 3).
Trong hoạt động giám sát VBQPPL của Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng dân tộc (HĐDT), các Ủy ban đã nghiêm túc thực hiện hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết thuộc lĩnh vực phụ trách (Năm 2011, Uỷ ban các vấn đề xã hội tiến hành giám sát tình hình ban hành VBQPPL hướng dẫn thực hiện Luật người cao tuổi và luật người khuyết tật; Năm 2012 Uỷ ban kinh tế giám sát việc ban hành cácVBQPPL hướng dẫn thi hành Luật trong lĩnh vực kinh tế; Năm 2013, năm 2015 Uỷ ban tài chính ngân sách giám sát việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực tài chính ngân sách; Năm 2014 Uỷ ban Quốc phòng an ninh giám sát việc ban hành VBQPPL qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật cơ yếu và Luật phòng, chống khủng bố…); thực hiện kiến nghị cơ quan có thẩm quyền trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sau khi giám sát. Nhìn chung, hoạt động thẩm tra, xem xét các văn bản quy phạm pháp luật bước đầu đã phát hiện được một số sai sót, vướng mắc trong công tác ban hành của Chính phủ, qua đó, đã kịp thời yêu cầu, kiến nghị Chính phủ sửa chữa, khắc phục.
b) Những hạn chế, tồn tại
Trong thời gian qua, tuy Quốc hội, UBTVQH, HĐDT và các Uỷ ban của Quốc hội đã có cố gắng, nỗ lực trong giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ nhưng kết quả vẫn chưa đạt được như mong muốn, những chuyển biến tuy có nhưng còn chậm. Hiện giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ là khâu yếu kéo dài nhiều năm đồng thời là một trong những hình thức giám sát có hiệu quả thấp nhất của Quốc hội [174] Cụ thể là:
- Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các cơ quan hữu quan để quy định chi tiết các điều, khoản được giao trong luật, pháp lệnh Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội mới chỉ tập trung được vào giám sát tiến độ ban hành và số lượng văn bản quy định chi tiết chứ chưa đi sâu vào đánh giá nội dung cụ thể, tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất của từng văn bản cũng như đánh giá nội dung của văn bản có trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn với các VBQPPL khác hay không nên kết quả giám sát chưa cao.
- Hoạt động xem xét VBQPPL của Chính phủ chưa được tiến hành thường xuyên hàng năm. Hiện nay, việc giám sát VBQPPL của Chính phủ, TTCP, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chủ yếu được tiến hành kết hợp trong quá trình giám sát chuyên đề ở HĐDT và các Uỷ ban của Quốc hội. Qua nghiên cứu báo cáo tổng hợp hoạt động hàng năm, báo cáo công tác nhiệm kỳ của Quốc hội có thể dễ dàng nhận thấy đây là mảng hoạt động ít được chú trọng của Quốc hội.
- Việc kiểm tra các văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật chưa được tiến hành thường xuyên, kịp thời. Việc xử lý viphạm trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết chưa được thực hiện tốt, phạm trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết chưa được thực hiện tốt, hiệu quả thấp. Trên thực tế, hiện vẫn có những văn bản của Chính phủ và các thành viên của Chính phủ ban hành có nội dung không phù hợp với Hiến pháp, Luật nhưng các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản đó không phát hiện ra vấn đề, dấu hiệu vi phạm để tự mình sửa đổi, huỷ bỏ. Điều này được thể hiện thông qua Báo cáo số 192/BC-BTP ngày 18/8/2013 của Bộ Tư pháp về nội dung trả lời chất vấn của Bộ trưởng Bộ Tư pháp tại Phiên họp thứ 20 của UBTVQH, theo đó trong tổng số 1.680 văn bản Bộ Tư pháp đã tiếp nhận thì có 172 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, trong đó có 04 văn bản sai về thẩm quyền (chiếm 2,3%), 24 văn bản sai về nội dung (chiếm 14%); 44 văn bản sai về hiệu lực (chiếm 25,6%); 100 văn bản sai về thể thức, căn cứ, kỹ thuật trình bày (chiếm 51,8%) [35]. Tuy nhiên, trước tình trạng đó các cơ quan Quốc hội chưa phát hiện kịp thời, Quốc hội chưa raNghị quyết nào để xử lý văn bản trái với Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội do Chính phủ, các thành viên Chính phủ ban hành [107, tr. 411].
c) Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế
Những tồn tại, hạn chế nêu trên là do nhiều nguyên nhân, trong đó có một số nguyên nhân chủ yếu sau đây: Thứ nhất, Quốc hội, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội và đại biểu Quốc hội chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, Nghị quyết thuộc lĩnh vực do