CỦA CHÍNH PHỦ
CỦA CHÍNH PHỦ phủ
Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ là một khái niệm
pháp lý tương đối phức tạp, bởi vậy để xây dựng khái niệm này cần giải thích rõ nội hàm các thuật ngữ “quyền hành pháp”, “cơ quan thực hiện quyền hành pháp” và “kiểm soát quyền lực nhà nước”.
Quyền hành pháp, theo Montesquieu, là một trong ba bộ phận quyền lực nhà nước nên để hiểu rõ nội hàm quyền hành
pháp thì cần phải xem xét trong mối tương quan với quyền lập pháp và quyền tư pháp. Thông qua trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật”, Montesquieu đã có sự giải thích rằng nếu quyền lập pháp là quyền đặt ra các quy tắc pháp lý cơ bản, quyền tư pháp là quyền xét xử những hành vi vi phạm pháp luật, những tranh chấp và xung đột trong xã hội thì quyền hành pháp chính là quyền “quyết định việc hòa bình hay chiến tranh, phái hoặc tiếp nhận các đại sứ, thiết lập sự an ninh chung và dự phòng đề chống lại sự xâm lược” [77, tr.151], ngoài ra ông còn bổ sung: “Quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia, quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung ấy” [77, tr.100-103]. Nghĩa là quyền hành pháp chính là quyền thực hiện các hoạt động đối nội và đối ngoại trong khuôn khổ các đạo luật quốc gia (thực hiện luật) hay chính là quyền thi hành pháp luật. Nói một cách khái quát nhất, quyền hành pháp là đưa luật vào cuộc sống, đụng chạm đến mọi mặt đời sống xã hội được thể hiện chủ yếu bằng cách áp dụng pháp luật, đồng thời tổ chức thực tiễn, thanh tra, kiểm tra…nhằm làm cho luật cũng được thực hiện trên cơ sở luật.
Ở nước ngoài, xét dưới góc độ ngôn ngữ, “quyền hành pháp” (executive power) được định nghĩa theo Black’s law dictionary của Bryan A. Garner là: “Executive power – The power to see the law a duly executed and enforced” nghĩa là “Quyền hành pháp là quyền làm cho pháp luật được thực hiện hoặc cưỡng chế thực hiện một cách đúng đắn” [122, p.591].
Ngoài ra, trong bách khoa thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) do Keith Dowding chủ biên, các tác giả có định nghĩa rằng: “the executive power is the authority to enforce laws and to ensure that they are implemented as intended”
[120, p.228], nghĩa là “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”. Xét dưới góc độ pháp lý, Hiến pháp của nhiều nước trên thế giới khi qui định về quyền hành pháp thường xác định “nhiệm vụ chính của hành pháp là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia” [58, tr.10]; đồng thời trao cho Chính phủ thẩm quyền thực hiện một số hoạt động như lãnh đạo quốc gia, ấn định mục tiêu cụ thể, phác thảo chươngtrình hành động nhằm thực hiện mục tiêu chính trị. Xem xét các Điều 20 Hiến pháp nước Cộng hòa Pháp, Điều 95, Hiến pháp Italia, Điều 146 Hiến pháp Hà Lan, Điều 64 Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức, các quy định trong mục 2 Điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ đều cho thấy, theo quan niệm của các Nhà nước tư sản, hai bộ phận cơ bản cấu thành quyền hành pháp là “quyền hoạch định chính sách và quyền điều hành chính sách”.
Về tổ chức quyền hành pháp trong các Nhà nước phân quyền, tùy thuộc vào hình thức chính thể mà quyền hành pháp được trao cho Tổng thống (chính thể cộng hòa tổng thống) hoặc là TTCP (chính thể đại nghị) hoặc giao cho cả Tổng thống và TTCP (chính thể cộng hòa lưỡng tính). Chức năng hành pháp được trao cho Chính phủ đảm trách không chỉ đơn thuần là chức năng tổ chức thực hiện pháp luật mà đó là tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật [93, tr. 96-97]. Theo đó, các yếu tố cơ bản của chức năng hành pháp ở Nhà nước tư sản là: “(i) Xác lập đường lối, chính sách của Chính phủ về đối nội và đối ngoại phù hợp với quy định của Hiến pháp và các luật;(ii) Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật;(iii) Xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên một bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương nhằm điều hòa các mối quan hệ xã hội trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nhằm đảm bảo một trật tự an toàn chung cho mọi công dân trong xã hội;(iv) Tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu Nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước; (v) Tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước và tổ chức kiểm toán tất cả các cơ quan, tổ chức hưởng lương từ ngân sách Nhà nước” [93, tr.97].
Ở Việt Nam, các nhà nghiên cứu luật học ở Việt Nam đã có những quan điểm, cách tiếp cận khác nhau khi giải thích về quyền hành pháp.
Theo GS. Đào Trọng Tuyến thì “quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật, bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính” [98]. Trong đó, quyền lập quy (regulatory power) là quyền ban hành các văn bản pháp quy (văn bản dưới luật) như Nghị định, Quyết định, Thông tư, Chỉ thị… nhằm hướng dẫn các văn bản luật và các hoạt động của Nhà nước theo luật, cũng như điều chỉnh những mối quan hệ kinh tế - xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của quyền hành pháp. Quyền hành chính (administration power) là quyền tổ chức và điều hành mọi hoạt động kinh tế - xã hội. GS.TS. Nguyễn Đăng Dung nhận định rằng, theo quan niệm truyền thống quyền hành pháp có một ý nghĩa rất thụ động, đó là quyền thực thi các đạo luật của cơ quan đại diện của dân chúng, một cách khái quát là “quyền sử dụng các lực lượng vật chất của quốc gia để gìn giữ an ninh đối nội và đối ngoại” [151], tức là “quyền cai trị theo luật” [151]. Tuy nhiên, do quyền lực của Chính phủ ngày càng được mở rộng nên khái niệm quyền hành pháp cần phải hiểu rộng hơn. Theo đó, có thể định nghĩa quyền hành pháp là “quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia” [151]. GS.Phạm Hồng Thái khi bàn về sự liên tục của quyền hành pháp và quyền lực hành chính thì cho rằng quyền hành pháp chính là “quyền điều hành đất nước” [167]. Đây là bộ phận quyền lực trung tâm của quyền lực nhà nước, có tính quyết định việc phát triển hay ngưng trệ của đất nước nói chung và hệ thống quyền lực nhà nước nói riêng, vì vậy việc phải bảo đảm tính liên tục của quyền lực hành pháp. GS.TS. Trần Ngọc Đường khi bàn về nội dung phối hợp trong việc thực hiện quyền hành pháp đã đưa ra nhận định rằng quyền hành pháp là “quyền khởi xướng, hoạch định, soạn thảo và điều hành chính sách quốc gia” [49, tr.230]. Trong Nhà nước pháp quyền XHCN, để xây dựng Chính phủ Việt Nam theo nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát