phê chuẩn vào một văn bản luật cụ thể (Luật bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn). Trong văn bản luật này quy định cụ thể khái niệm, thẩm quyền, thủ tục, hậu quả pháp lý và các trường hợp bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.
- Cần sửa đổi qui định về thời hạn và thời điểm tổ chức lấy phiếu tín nhiệm theo hướng tăng số lần lấy phiếu tín nhiệm được thực hiện hai lần để tạo cơ hội cho các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ căn cứ vào đánh giá của đại biểu để từ đó khắc phục, sửa chữa, nâng cao hiệu quả hoạt động để được đánh giá cao ở lần lấy phiếu tín nhiệm sau là rất ít, gần như không có.
- Mức độ tín nhiệm của Quốc hội nên được thể hiện qua hai mức độ là tín nhiệm và không tín nhiệm. Việc qui định hai mức độ tín nhiệm sẽ dẫn đến xem xét sửa đổi hai qui định liên quan là Khoản 3 Điều 18 Luật hoạt động giám sát Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 theo hướng “Người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá không tín nhiệm thì có thể xin từ chức. Người được lấy phiếu tín nhiệm có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá không tín nhiệm thì Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm” và Khoản 1 Điều 19 Luật hoạt động giám sát Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 theo hướng “Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn thuộc một trong các trường hợp sau đây: (d) Người được lấy phiếu tín nhiệm mà có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá không tín nhiệm”. Với việc qui định hai mức độ tín nhiệm sẽ là một áp lực lớn với các Bộ trưởng vì rằng khả năng người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa hoặc từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá không tín nhiệm có thể xảy ra, đây là cơ sở cho việc người được lấy phiếu tín nhiệm xem xét từ chức hay Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm.
- Cần quy định cụ thể, rõ ràng và đơn giản hóa thủ tục Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Nên sửa đổi quy định “Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khi có kiến nghị của ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội” theo hướng giảm bớt tỷ lệ số đại biểu Quốc hội cần có để kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn xuống dưới 20% tổng số đại biểu Quốc hội. Bên cạnh đó pháp luật cần có quy định cụ thể trình tự, thủ tục thu thập ý kiến của các đại biểu Quốc hội để có thể kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm [79]. Cần đơn giản hóa thủ tục HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, theo đó chỉ cần hơn 50% tổng số thành viên HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội biểu quyết tán thành thì HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm đối người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
- Cần quy định cụ thể, rõ ràng hệ quả đối với người không được Quốc hội tín nhiệm. Pháp luật cần quy định cụ thể, rõ ràng trong trường hợp nào thì người không được Quốc hội tín nhiệm bị miễn nhiệm, trong trường hợp nào thì người không được Quốc hội tín nhiệm bị bãi nhiệm hoặc cách chức.
Cần sửa đổi quy định “Người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội, đánh giá “không tín nhiệm” thì có thể xin từ chức” thành“Người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội, đánh giá “không tín nhiệm” thì bị đình chỉ chức vụ”. Sau khi người không được Quốc hội tín nhiệm bị đình chỉ chức vụ, thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thủ tục miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức đối với người này.
- Cần xây dựng một qui phạm pháp luật thể hiện sự tín nhiệm của Quốc hội đối với Chính phủ. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, cần xây dựng Chính phủ theo hướng là một tập thể thống nhất dưới sự điều hành của Thủ tướng cùng chịu trách nhiệm và từng thành viên của Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm về những lĩnh vực quản lý của mình và Thủ tướng là người chịu trách nhiệm cuối cùng về mọi hoạt động của Chính phủ. Ngoài ra, việc tăng cường trách nhiệm tập thể của Chính phủ nên được quy định bằng một quy phạm trong Hiến pháp xác định rõ: “trong trường hợp quá nửa tổng số thành viên Chính phủ hoặc Thủ tướng bị bất tín nhiệm thì Chính phủ phải từ chức tập thể” để Quốc hội thành lập Chính phủ mới.
b) Đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội đáp ứng yêu cầu kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ, cần được triển khai theo hướng sau:
Thứ nhất, thành lập Thanh tra Quốc hội (Parliament Ombudsman) ở Việt Nam. Nhu cầu thành lập Thanh tra Quốc hội ở Việt Nam xuất phát từ chính những hạn chế trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của người dân và từ những ưu điểm của mô hình Thanh tra Quốc hội đang được áp dụng phổ biến ở các nước trên thế giới hiện nay.
Hiện nay, chúng ta có tổ chức Thanh tra Chính phủ, tuy nhiên, Thanh tra Chính phủ là cơ quan ngang Bộ nằm trong cơ cấu của Chính phủ lại chỉ là đơn vị giám sát nội bộ của cơ quan hành chính và họ chỉ chịu sức ép quản lý nội bộ từ chính cơ quan hành chính. Mức độ hành động của họ ra sao hầu như vượt ngoài tầm kiểm soát của Nhân dân cũng như các cơ quan dân cử. Tương tự như vậy, cơ quan Công an cũng là một tổ chức trực thuộc cơ quan hành chính (Bộ Công an), nên nếu cơ quan hành chính có sai phạm thì thường là, các cơ quan như Thanh tra và Công an phải “nhìn trước ngó sau” khi xử lý. Còn nếu có xử lý thì cũng thường rất nhẹ nhàng. Chính vì vậy mà trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, cơ quan Thanh tra Quốc hội nếu được thành lập với tính chất là một cơ quan nhân quyền quốc gia sẽ góp phần củng cố cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính vốn đang có nhiều bất cập, hạn chế ở Việt Nam; từ đó góp phần hỗ trợ hoạt động giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực này. Cụ thể, Thanh tra Quốc hội sẽ do Quốc hội thành lập, có nhiệm vụ nhận các khiếu nại của người dân, tổ chức điều tra các quyết định ban hành của các cơ quan, tổ chức có công bằng hay không, thậm chí Thanh tra Quốc hội có quyền tiến hành điều tra vụ việc theo sáng kiến của mình phù hợp với qui định của pháp luật. Trên cơ sở kết quả đã
được điều tra, nếu phát hiện có vi phạm, Thanh tra Quốc hội phê phán công khai các quyếtđịnh đó và nếu có bằng chứng việc làm trên là vi phạm nghiêm trọng các qui định pháp luật thì có thể đề nghị truy tố hành vi sai trái đó của cá nhân, tổ chức đó ra Tòa án. Về nhân sự, các thành viên của Thanh tra Quốc hội có thể được lựa chọn từ các đại biểu Quốc hội có uy tín, những luật sư giỏi, các giáo sư luật trong các trường đại học… là những người có phẩm chất đạo đức tốt, có năng lực chuyên môn luật cao, có tâm huyết với nghề để bảo đảm tính độc lập khi thanh tra các vụ việc. Nhiệm kỳ của Thanh tra Quốc hội bằng với nhiệm kỳ của Quốc hội và có thể bị miễn nhiệm nếu phát hiện vi phạm qui chế đạo đức và các qui định về Thanh tra Quốc hội. Thanh tra Quốc hội phải báo cáo Quốc hội hàng năm và các báo cáo này phải được các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội thẩm định trước khi trình Quốc hội xem xét và thảo luận. Báo cáo này của Thanh tra Quốc hội sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với Quốc hội và đại biểu Quốc hội trong việc nắm bắt thông tin để tiến hành các hoạt động giám sát thuộc phạm vi của mình.
Thanh tra Quốc hội với nhiệm vụ giám sát, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của Nhân dân, được xem như là cầu nối giữa Quốc hội và Nhân dân, là nơi mà người dân có thể tin cậy để trình bày các khiếu nại với các Thanh tra Quốc hội so với khả năng tiếp cận các cơ quan nhà nước khác nên thiết chế này giúp tạo cơ hội cho người dân dễ dàng, thuận lợi tiếp cận với cơ quan công quyền. Chính bởi thế mà thiết chế Thanh tra Quốc hội có ý nghĩa quan trọng trong việc trong việc bảo vệ các quyền con người, quyền tự do cơ bản của công dân ở Viêt Nam, từ đó góp phần hỗ trợ hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ.
Thứ hai, đổi mới hình thức kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ.
Để tăng cường hiệu lực hoạt động giám sát của Quốc hội, cần phải đổi mới hình thức, cách thức giám sát của Quốc hội theo hướng thực chất, hiệu quả hơn. Theo đó, cần tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn, trả lời chất vấn tại kỳ họp Quốc hội, phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội, phiên giải trình tại HĐDT và các ủy ban theo hướng tăng tính tranh luận, đi sâu phân tích làm rõ vấn đề đưa ra chất vấn; cải tiến chất lượng tham mưu, phục vụ hoạt động chất vấn theo hướng giảm tính sự vụ hành chính, tăng cường chú trọng đến công tác tham mưu, phục vụ Quốc hội trong các hoạt động chất vấn như cung cấp thông tin phục vụ công tác điều hành phiên họp chất vấn; cung cấp thông tin, tham mưu cho đại biểu Quốc hội khi thực hiện quyền chất vấn; dự thảo Nghị quyết, biên bản tóm tắt trả lời chất vấn. Đồng thời, tăng cường giám sát theo chuyên đề, chú trọng chiều sâu và vấn đề hậu giám sát; tiếp tục tổ chức nhiều phiên giải trình (điều trần) tại HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội; phát huy vai trò chủ trì thẩm tra và vai trò tham gia, phối hợp của các cơ quan của Quốc hội trong thẩm tra, giám sát, đánh giá tình hình kinh tế - xã hội và ngân sách Nhà nước. Quốc hội quan tâm xây dựng cơ chế, chính sách nhằm thu thập nhiều thông tin phục vụ giám sát, bao gồm: thông tin từ cơ quan giám sát trực tiếp, từ các chuyên gia, các cơ quan nghiên cứu, từ phản biện độc lập để bảo đảm tính đa dạng, khách quan, toàn diện của thông tin.
c) Bảo đảm nguồn nhân lực, vật lực cho hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ
Thực tế hoạt động giám sát của Quốc hội thời gian qua cho thấy mặc dù Quốc hội và đại biểu Quốc hội đã hết sức cố gắng, do nguồn lực giám sát hoạt động này của Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội chưa được đảm bảo đầy đủ: điều kiện về tổ chức bộ máy (tổ chức bộ máy tham mưu, giúp việc của Quốc hội bao gồm: Văn phòng Quốc hội; các cơ quan của UBTVQH: Ban công tác đại biểu, Ban dân nguyện và Viện nghiên cứu lập pháp; Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và Uỷ ban của Quốc hội (Vụ Tham mưu, giúp việc trực tiếp cho các Uỷ ban) chưa tương xứng; năng lực, nghiệp vụ kiểm tra, giám sát văn bản của cán bộ còn hạn chế; chưa có sự đầu tư kinh phí hợp lý ….. nên không thể đáp ứng được một cách đầy đủ, nhanh chóng các yêu cầu kiểm soát. Vì vậy để các cơ quan của Quốc hội đảm nhiệm được chức năng hoạt động giám sát thì phải tăng cường cho các cơ quan này về mọi mặt, như nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất cho cán bộ, công chức của Văn phòng Quốc hội, tăng cường cơ sở vật chất để các cơ quan của Quốc hội hoạt động.
Ngoài ra, các đại biểu Quốc hội chưa phát huy năng lực và trách nhiệm trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ. Điều này thể hiện qua việc một phần lớn các đại biểu Quốc hội chưa dành sự quan tâm đúng mức cho nhiệm vụ này, điển hình là hoạt động chất vấn dù là tại kỳ họp Quốc hội hay phiên họp của UBTVQH không thu hút được nhiều đại biểu gửi chất vấn, các chất vấn chỉ tập trung vào một số đại biểu Quốc hội có tâm huyết. Vì vậy cần nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tính chuyên nghiệp và tính chịu trách nhiệm của đại biểu Quốc hội.
Yếu tố quyết định hiệu quả hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ chính là năng lực và tinh thần trách nhiệm của đại biểu Quốc hội khi thực hiện hoạt động này. Vì vậy việc nâng cao trình độ chuyên môn và hiểu biết pháp luật của đại biểu Quốc hội được chú trọng sẽ góp phần bảo đảm vị thế và uy tín của họ; tính chuyên nghiệp trong hoạt động cũng được cải thiện, cộng với sức ép từ phía cử tri sẽ là yếu tố bảo đảm cho các đại biểu Quốc hội dám đương đầu với Chính phủ trong hoạt động kiểm tra kiểm soát chứ không bị đặt vào thế bị động. Để làm được điều này thì cần thiết phải hoàn thiện Luật bầu cử để đảm bảo các ứng cử viên khi được đưa vào danh sách ứng cử đủ đức, đủ tài, có tính trách nhiệm cao. Đồng thời, các đại biểu sau khi trúng cử cần được thường xuyên tổ chức các buổi tập huấn, các lớp chuyên đề theo kỹ năng để nâng cao trình độ kỹ năng nghề nghiệp của các đại biểu. Có như vậy hiệu quả kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ mới được nâng cao.
4.2.3.2. Giải pháp bảo đảm kiểm soát của Chủ tịch nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ
Để tăng cường kiểm soát của Chủ tịch nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ, cần chú trọng thực hiện các giải pháp sau:
- Sửa đổi Điều 88 Hiến pháp 2013 theo hướng bổ sung thẩm quyền của Chủ tịch nước trong việc đề nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu (Phó Chủ tịch nước, TTCP, Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao) hoặc Chủ tịch nước bổ nhiệm căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội (Phó TTCP, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán TAND tối cao). Cụ thể nội dung qui phạm cần bổ sung vào Điều 88
Hiến pháp 2013 là: “Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu hoặc Chủ tịch nước bổ nhiệm căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội”. Cùng với việc bổ sung qui định này vào Điều 88 Hiến pháp 2013, Khoản 1 Điều 19 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 cũng cần bổ sung qui định “Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu hoặc Chủ tịch nước bổ nhiệm căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội” để bảo đảm tính thống nhất của giữa Hiến pháp và pháp luật. Cơ sở pháp lý cho việc trao quyền này cho Chủ tịch nước là pháp luật có thể trao quyền đề nghị, kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm cho UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban của Quốc hội, của ít nhất hai mươi phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội thì hoàn toàn có thể trao quyền này cho Chủ tịch nước - “một đại biểu Quốc hội đặc biệt”, Người đã đề nghị Quốc hội bầu TTCP hoặc căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm Phó TTCP, Bộ trưởng và các thành viên của Chính phủ. Như vậy, qui định này là cách thức thể hiện ý chí, thái độ của Chủ tịch nước đối với các thành viên Chính phủ. Điều này góp phần tăng thêm sức mạnh, tăng tính thực quyền, tính chủ động, của Chủ tịch nước trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ.
- Cần đưa nội dung của Điều 90 của Hiến pháp 2013 qui định về quyền của Chủ tịch nước trong việc tham dự