DI SẢN DÙNG VÀO VIỆC THỜ CÚNG THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM
2. Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền thi hành án dân sự của thừa phát
thẩm quyền thi hành án dân sự của thừa phát lại - kiến nghị, đề xuất
Khi triển khai thực hiện chủ trương xã hội hĩa một số cơng việc liên quan đến thi hành án dân sự của Đảng, Chính phủ đã ban hành một số Nghị định để triển khai thực hiện thí điểm chế định thừa phát lại ở Thành phố Hồ Chí Minh và tiếp theo là 13 tỉnh thành trong phạm vi cả nước. Tại các Nghị định này cũng đã quy định khá rõ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thừa phát lại trong thi hành án dân sự.
Theo quy định tại Khoản 3, 4 Điều 3 Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/07/2009 của Chính phủ (sau đây gọi tắt là Nghị định số 61)thì cơng việc thừa phát lại được làm: “… (3). Xác minh điều kiện thi hành án theo yêu cầu của đương sự. (4) Trực tiếp tổ chức thi hành các bản
án, quyết định của Tịa án theo yêu cầu của đương sự. Thừa phát lại khơng tổ chức thi hành các bản án, quyết định thuộc diện Thủ trưởng Cơ quan thi hành án dân sự chủ động ra quyết định thi hành án”.Tại Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 61 quy định tiếp: “Khi thực hiện cơng việc về thi hành án dân sự, thừa phát lại cĩ quyền như chấp hành viên quy định tại Điều 20 Luật thi hành án dân sự, trừ Khoản 9, Khoản 10 và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Riêng việc cưỡng chế thi hành án cĩ huy động lực lượng bảo vệ, áp dụng quy định tại Điều 40 của Nghị định này”.
Điều 34 của Nghị định số 61 quy định về thẩm quyền, phạm vi thi hành án của thừa phát lại: “(1) Thừa phát lại được quyền trực tiếp tổ chức thi hành án theo đơn yêu cầu của đương sự đối với các bản án, quyết định: (a) Bản án, quyết định sơ thẩm cĩ hiệu lực của Tịa án cấp huyện nơi thừa phát lại đặt văn phịng; (b) Bản án, quyết định phúc thẩm của Tịa án cấp tỉnh đối với bản án, quyết định sơ thẩm của Tịa án cấp huyện nơi thừa phát lại đặt văn phịng; (c) Quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm của Tịa án cấp tỉnh đối với bản án, quyết định đã cĩ hiệu lực pháp luật của Tịa án cấp huyện nơi thừa phát lại đặt văn phịng”.
Như vậy, ngay từ khi thực hiện thí điểm về chế định thừa phát lại ở nước ta, pháp luật cũng đã cho phép thừa phát lại cĩ chức năng trực tiếp tổ chức thi hành án dân sự cơ bản như chấp hành viên. Trừ những nhĩm việc như: (1) Việc thuộc án chủ động thi hành bao gồm 05 nhĩm việc: Hình phạt tiền, truy thu tiền, tài sản thu lợi bất chính, án phí, lệ phí Tịa án; trả lại tiền, tài sản cho đương sự; tịch thu sung quỹ nhà nước, tịch thu tiêu hủy vật chứng, tài sản, các khoản thu khác cho Nhà nước; thu hồi quyền sử dụng đất và tài sản khác thuộc diện sung quỹ nhà nước; quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; quyết định của Tịa án về giải quyết phá sản (Khoản 2, Điều 36 Luật thi hành án dân sự); (2) Sử dụng cơng cụ hỗ trợ trong thi hành án dân sự theo quy định của Chính phủ; thực hiện nhiệm vụ khác theo sự phân cơng của Thủ trưởng Cơ quan thi hành án dân sự. (Khoản 9, 10 Điều 20, Luật thi hành án dân sự).
Tại Nghị định số 135/2013/NĐ-CP ngày 18/10/2013 của Chính phủ (sau đây gọi tắt là
Nghị định số 135) sửa đổi, bổ sung tên gọi và một số điều của Nghị định số 61/2009/NĐ-CP quy định bổ sung thêm một số vấn đề liên quan đến thi hành án dân sự: “Thừa phát lại thực hiện các thủ tục về thi hành án theo quy định của Nghị định này. Trường hợp Nghị định này khơng quy định thì áp dụng theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự” (Mục 13 – Nghị định số 135). Đối với việc thừa phát lại áp dụng biện pháp cưỡng chế trong trường hợp huy động lực lượng bảo vệ thì: “(1) Trong trường hợp cưỡng chế thi hành án cần huy động lực lượng bảo vệ, Văn phịng thừa phát lại phải báo cáo, xin ý kiến của Trưởng Ban Chỉ đạo thi hành án dân sự cấp huyện nơi đặt Văn phịng thừa phát lại; (2) Trên cơ sở ý kiến của Ban chỉ đạo Thi hành án dân sự, Văn phịng thừa phát lại lập kế hoạch cưỡng chế, báo cáo Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự, kèm theo hồ sơ thi hành án để Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự xem xét, phê duyệt kế hoạch cưỡng chế và ra quyết định cưỡng chế thi hành án...; (3) Sau khi được phê duyệt và ra quyết định cưỡng chế thi hành án, thừa phát lại thực hiện việc cưỡng chế theo quy định của pháp Luật thi hành án dân sự và quy định của Nghị định này về cưỡng chế thi hành án” (Mục 14 – Nghị định số 135).
Theo quy định của Nghị định số 61 và Nghị định số 135 về thực hiện thí điểm chế định thừa phát lại thì khi trực tiếp tổ chức thi hành án dân sự: Trưởng Văn phịng thừa phát lại được ra quyết định thi hành án;thừa phát lại được áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án; được áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án. Như vậy, ở giai đoạn này, pháp luật cho phép thừa phát lại cĩ chức năng thi hành án kể từ thời điểm bắt đầu
(cĩ yêu cầu của đương sự)cho tới khi kết thúc thi hành án dân sự.
Đến ngày 08/01/2020, Chính phủ ban hành Nghị định số 08/2020/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định số 08) quy định về tổ chức và hoạt động của thừa phát lại (cĩ hiệu lực thi hành kể từ ngày 24/02/2020). Nghị định này thay thế Nghị định số 61 và Nghị định số 135 của Chính phủ trước đây. Nghị định số 08 áp dụng cho chế định thừa phát lại một cách chính thức trong phạm vi cả nước (khơng phải là thí điểm như hai Nghị
định trước). Tinh thần của Nghị định mới đã sửa đổi, bổ sung và đã cĩ những tiến bộ hồn chỉnh hơn các quy định tại các Nghị định trước đây. Tuy nhiên, trong phạm vi chức năng thi hành án dân sự của Trưởng văn phịng thừa phát lại, thừa phát lại được điều chỉnh theo hướng thu hẹp lại. Nếu như các quy định trước đây cho phép thừa phát lại được thực hiện việc thi hành án dân sự (trừ một số nhĩm việc liên quan đến Nhà nước)từ khi bắt đầu (cĩ yêu cầu của đương sự)
cho đến khi kết thúc, thì nay chức năng thi hành án dân sự của thừa phát lại bị hạn chế cơ bản, chỉ cịn lại một số chức năng như: Xác minh điều kiện thi hành án; tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tịa án (Khoản 3, 4, Điều 3, Nghị định số 08). Mặc dù, Nghị định số 08 vẫn trao thẩm quyền tổ chức thi hành án cho thừa phát lại trong phạm vi các bản án, quyết định của Tịa án như quy định trước đây, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn bị giới hạn ở các chức năng sau đây:
Một là,việc ban hành quyết định thi hành án do Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự ban hành theo đề nghị của Trưởng văn phịng thừa phát lại (điểm a, Khoản 1, Điều 52, Nghị định số 08). Như vậy, được hiểu là trong mọi trường hợp khi thừa phát lại muốn tổ chức thi hành án dân sự thì phải được Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự ra quyết định thi hành (Trưởng văn phịng thừa phát lại khơng được ban hành quyết định thi hành án nữa mà chỉ cĩ chức năng “đề nghị” của cơ quan thi hành án ra quyết định thi hành án). Thừa phát lại tổ chức thực hiện theo nội dung quyết định của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự. Văn phịng thừa phát lại và thừa phát lại khơng cĩ thẩm quyền ban hành quyết định thi hành án trong mọi trường hợp.
Hai là,khi tổ chức thi hành án, thừa phát lại khơng được thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây (Khoản 2, Điều 52, Nghị định số 08): a) Áp dụng các biện pháp bảo đảm thi hành án, biện pháp cưỡng chế thi hành án quy định tại Điều 66, Điều 71, của Luật thi hành án dân sự; b) Sử dụng cơng cụ hỗ trợ trong khi thi hành cơng vụ theo quy định tại Khoản 9, Điều 20 của Luật thi hành án dân sự; c) Xử lý vi phạm hành chính; d) Yêu cầu Tịa án xác định, phân chia, xử lý tài sản chung để thi hành án theo quy định tại Điều 74
của Luật thi hành án dân sự; đ) Yêu cầu Tịa án tuyên bố giao dịch vơ hiệu theo quy định tại Khoản 2, Điều 75 của Luật thi hành án dân sự; e) Các quyền yêu cầu Tịa án xác định người cĩ quyền sở hữu, sử dụng tài sản, giấy tờ tạm giữ; xác định quyền sở hữu, sử dụng tài sản để thi hành án, giải quyết tranh chấp tài sản; yêu cầu hủy giấy tờ, giao dịch liên quan đến tài sản; giải quyết tranh chấp về kết quả bán đấu giá tài sản theo quy định tại Khoản 4, Điều 68, Khoản 3, Điều 69 và Khoản 2, Điều 102 của Luật thi hành án dân sự.
Như vậy, đối với chức năng thi hành án dân sự của thừa phát lại mặc dù vẫn cịn, nhưng đã bị hạn chế cơ bản, chỉ cịn lại các chức năng được hiểu là khá “đơn giản”. Nội dung cơng việc thừa phát lại được thực hiện trong thi hành án dân sự chỉ bao gồm 04 nhĩm việc được quy định tại các điểm a, b, c, d, Khoản 4, Điều 55 của Nghị định số 08 như sau: Xác minh điều kiện thi hành án; tổ chức thi hành án; thỏa thuận về thi hành án; thanh tốn tiền thi hành án.
Đối với việc tổ chức thi hành án của thừa phát lại chỉ là: “Mời đương sự, người cĩ quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến giải quyết việc thi hành án”. Chỉ ở phạm vi vận động, thuyết phục người phải thi hành án để họ tự nguyện thi hành. Trường hợp đương sự đồng ý thi hành thì thừa phát lại thực hiện các nhiệm vụ tiếp theo về thỏa thuận thi hành và thanh tốn tiền thi hành án theo quy định. Thừa phát lại khơng được áp dụng các biện pháp bảo đảm, biện pháp cưỡng chế thi hành án quy định tại Luật thi hành án dân sự như các chấp hành viên, cơ quan thi hành án dân sự.
Vấn đề đặt ra ở đây cần trao đổi là: Tại sao khơng trao quyền cho thừa phát lại được tiếp tục thực hiện chức năng thi hành án dân sự một cách đầy đủ như quy định trước đây khi thực hiện thí điểm thừa phát lại ở cả hai giai đoạn? Nhất là việc cắt giảm chức năng thực hiện biện pháp bảo đảm, biện pháp cưỡng chế thi hành án? Về vấn đề này cĩ các quan điểm khác nhau:
Quan điểm thứ nhất: Việc trao thẩm quyền về thi hành án dân sự nên trao giới hạn ở phạm vi nhất định. Khơng nên trao cho thừa phát lại thực hiện biện pháp bảo đảm và biện pháp cưỡng chế thi hành án bởi những lập luận sau đây:
(1) Thực tế hoạt động của các Văn phịng thừa phát lại trong những năm qua thực hiện các biện pháp bảo đảm và biện pháp cưỡng chế thi hành án cịn rất hạn chế, chưa làm được nhiều. (2) Về địa vị pháp lý của chấp hành viên (là cơng chức nhà nước) khác với thừa phát lại (khơng phải là cơng chức nhà nước, tư nhân làm nghề tự do), cho nên vê quyền hạn khơng thể giống nhau được. Cĩ nghĩa là nhiệm vụ, quyền hạn của thừa phát lại khơng thể như chấp hành viên được. Nhất là trong lĩnh vực áp dụng các biện pháp bảo đảm và cưỡng chế thi hành án dân sự. (3) Việc kê biên, đặc biệt là việc cưỡng chế trong thi hành án cĩ huy động lực lượng bảo vệ (cảnh sát hỗ trợ tư pháp) là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, cưỡng chế thi hành án dân sự là hình thức cưỡng chế dân sự, một trong những hình thức cưỡng chế nhà nước. Trong khi đĩ, Văn phịng thừa phát lại là tổ chức tư nhân, hoạt động theo mơ hình doanh nghiệp (Khoản 1, Điều 17, Nghị định số 08).Theo đĩ, thừa phát lại (người trực tiếp tổ chức thực hiện việc thi hành án dân sự)lại khơng phải là cán bộ, cơng chức hoặc chí ít là viên chức nhà nước, nên khơng thể thay mặt Nhà nước thực hiện cưỡng chế được.
Mặt khác, họ cho rằng: thừa phát lại là tư nhân, đã là tư nhân thì việc sử dụng lực lượng cơng quyền (Cảnh sát hỗ trợ tư pháp)để bảo vệ cho việc làm của tư nhân là khơng hợp lý. Cơng quyền chỉ hỗ trợ cơng quyền khi thi hành cơng vụ.
Quan điểm thứ hai: Giữ nguyên về thẩm quyền thi hành án dân sự của thừa phát lại như quy định của Nghị định số 61 và Nghị định số 135 trước đây. Trong đĩ cĩ cả chức năng cưỡng chế thi hành án cĩ huy động lực lượng. Luận cứ của quan điểm này là:
Đảng, Nhà nước ta đã cĩ chủ trương “…phát triển các loại hình dịch vụ từ phía Nhà nước để tạo điều kiện cho các đương sự chủ động thu thập chứng cứ chứng minh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình… từng bước thực hiện xã hội hĩa và quy định hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức khơng phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số cơng việc thi hành án dân sự” (Nghị Quyết số 49/NQ-TW năm 2005 của Bộ chính trị).
Như vậy, phù hợp với chủ trương xã hội hĩa hoạt động bổ trợ Tư pháp. Việc trao quyền cho thừa
phát lại tổ chức thi hành án là nhằm thực hiện chủ trương này của Đảng. Xã hội hĩa cơng tác thi hành án dân sự để vừa giảm tải cho cơ quan thi hành án dân sự, vừa bảo đảm cho các đương sự cĩ quyền, cĩ điều kiện được lựa chọn “người” thi hành án cho họ một cách tốt nhất, hiệu quả nhất (cĩ thể lựa chọn cơ quan thi hành án dân sự - Nhà nước hoặc thừa phát lại - tư nhân).
Quan điểm của tác giả, đồng tình với quan điểm thứ hai, bởi các cơ sở lý luận pháp lý sau đây:
Thứ nhất, về chủ trương xã hội hĩa hoạt động thi hành án dân sự của Đảng và Nhà nước ta là hồn tồn đúng, cĩ tính chiến lược, phù hợp với điều kiện của nước ta hiện nay cũng như lâu dài, phù hợp với xu thế thời đại. Các quốc gia phát triển như: Cộng hịa liên bang Đức, Cộng hịa Pháp, Nhật bản… đã thực hiện mơ hình này từ lâu. Về bản chất, hoạt động thi hành án dân sự là một dạng hoạt động “dịch vụ cơng” thuộc chức năng của Nhà nước. Thực ra, Nhà nước phải đảm đương thực hiện dịch vụ này cho xã hội (tổ chức - cơng dân). Tuy nhiên, với triết lý, hoạt động dịch vụ cơng “ai” làm tốt thì trao cho họ làm. Cĩ thể là Nhà nước hoặc tư nhân làm dịch vụ này. Vấn đề cịn lại là chất lượng dịch vụ thế nào và việc quản lý của Nhà nước ra sao? Chúng ta đã và đang thực hiện song song hai nền hành chính: nền hành chính cơng (do các cơ quan cơng quyền thực hiện)và nền hành chính tư (do các tổ chức tư nhân – ngồi Nhà nước)thực hiện.Nền hành chính tư (như: cơng chứng, thừa phát lại, thẩm định giá, đấu gía tài sản…) từng bước khẳng định được vai trị của mình trong đời sống xã hội.
Thứ hai, về chức năng, nhiệm vụ của thừa phát lại. Cũng như một số hoạt động bổ trợ tư pháp khác như: Cơng chứng, Đấu giá do tư nhân
(Văn phịng cơng chứng, Cơng ty đấu giá…)họ thực hiện chức năng trên cơ sở phái sinh từ quyền lực cơng. Hay nĩi cách khác, được nhà nước ủy quyền (trao quyền)cho các chức danh này (tư nhân), thay mặt cho quyền lực nhà nước thực hiện một số loại hình dịch vụ cơng (lẽ ra các cơ quan nhà nước phải đảm nhiệm tồn bộ).
Việc ủy quyền của Nhà nước cho các chức danh