dân đối với cơ quan hành chính nhà nước
Cách mạng tháng tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, đánh dấu bước ngoặt vĩ đại của lịch sử dân tộc Việt Nam. Với quan điểm nhất quán, xuyên suốt cả 4 bản Hiến pháp của Việt Nam đều trang trọng ghi nhận nguyên tắc nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước và tham gia quản lý nhà nước trong lời nói đầu và các chương về chế độ chính trị, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước...
Là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân có quyền chủ thể, một trong những quyền cơ bản đó là giám sát tồn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước trong đó có các cơ quan hành chính nhà nước. Sự hình thành và phát triển của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước xuất phát từ quan điểm, đường lối nhất quán của Đảng Cộng sản Việt Nam, thể hiện trong các văn kiện của Đảng, Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước. Điều khẳng định, bản chất nhà nước là yêu cầu khách quan đòi hỏi phải thiết lập cơ chế giám sát. Tính ưu việt của cơ chế giám sát phụ thuộc vào việc tổ chức thiết chế có khoa học khả thi hay không. Bởi giám sát hoạt động của
cơ quan cơng quyền là khái niệm phức tạp, có nhiều chủ thể khác nhau tham gia thực hiện. Để có cái nhìn tổng quan về q trình hình thành và phát triển theo từng giai đoạn lịch sử, xã hội cần phải có sự phân kỳ theo từng giai đoạn cụ thể.
Hiến pháp là luật cơ bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống các văn bản pháp luật. Nó quy định những vấn đề cơ bản của quốc gia như: hình thức, bản chất nhà nước, chế độ chính trị, chế độ kinh tế, các vấn đề chủ yếu về nền văn hố, xã hội, khoa học, cơng nghệ, an ninh quốc phịng, quyền và nghĩa vụ cơ bản của cơng dân, hệ thống tổ chức, nguyên tắc hoạt động và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. Các quy định, của Hiến pháp là cơ sở để pháp luật giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước hình thành và phát triển, giúp cho tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước đúng hướng, hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của mỗi giai đoạn lịch sử của đất nước, đảm bảo quyền lực tối cao nhà nước thuộc về nhân dân. Dựa vào các bản Hiến pháp, có thể phân kỳ quá trình phát triển pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước như sau:
2.1.2.1. Giai đoạn 1946- 1959
Quyền giám sát bắt nguồn từ quyền chủ thể, quyền chủ thể do pháp luật quy định như vậy, quyền giám sát cũng phải do pháp luật quy định. Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng xuất phát từ bản chất chế độ dân chủ được thiết lập từ chính quyền nhân dân do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Pháp luật, cụ thể là Hiến pháp 1946, bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam mới quy định về quyền của cơng dân gồm 26 quyền trong 13 điều luật. Điều đó chứng tỏ rằng nhà nước mới thành lập thực sự là nhà nước dân chủ. Nhà nước dân chủ là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Hoạt động của bộ máy nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải chịu giám sát của nhân dân.
Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước trong thời kỳ này có đặc điểm:
+ Hoạt động của Chính phủ, Uỷ ban hành chính các cấp được đặt trong hồn cảnh thời chiến với tính chất địi hỏi phải tinh gọn, khẩn trương nên quy định giám sát của cơ quan quyền lực đối với cơ quan hành chính chưa được thực hiện hiệu quả trong thực tế mà chủ yếu là qua giám sát nội bộ (cấp trên kiểm tra, giám sát, xử lý cấp dưới) có thể nói, thời kỳ này vai trị của Uỷ ban hành chính được đề cao hơn vai trò của Hội đồng nhân dân.
+ Thuật ngữ và hoạt động giám sát chưa được pháp luật quy định cụ thể mà chủ yếu được đề cập đến qua quyền tham gia chính quyền và kiến quốc (Điều 7- Hiến pháp 1946); cơng dân có quyền tự do ngơn luận, quyền lập hội, quyền biểu tình... những quy định trên của Hiến pháp, pháp luật nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân đối với quyền lực nhà nước, mặt khác buộc cơ quan, cán bộ, nhân viên nhà nước phải phụng sự nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật thời kỳ này chưa có quy định riêng về quyền giám sát của nhân dân đối với cơ quan, cán bộ, nhân viên nhà nước mà chủ yếu được đề cập đến trong các văn bản pháp luật với tính chất quy định chức năng, thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Quy định như vậy mặc nhiên thừa nhận quyền giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước đồng thời xác định rõ hơn trách nhiệm của cơ quan, cán bộ nhân viên nhà nước đối với nhân dân. Tham gia chính quyền của cơng dân ngồi ý nghĩa là hình thức dân chủ trực tiếp và gián tiếp còn thể hiện quyền năng làm chủ của nhân dân đối với quyền lực nhà nước và trong các quyền làm chủ có quyền giám sát.
Quyền giám sát của nhân dân giai đoạn này chủ yếu thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo. Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký về thành lập Ban thanh tra đặc biệt trong đó có quy định về... tồn quyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân; chức năng, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân bên cạnh việc giám sát tất cả công việc của nhân viên trong bộ máy Uỷ ban hành chính các cấp là phản ánh mối quan
hệ mật thiết giữa nhà nước và nhân dân. Những quy định đó là nền móng để phát triển các quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân sau này.
Để thực hiện Sắc lệnh số 64/SL, Bộ trưởng Bộ nội vụ đã ra Thông tư số 203-NV/VP về khiếu tố tạo cơ sở pháp lý bảo đảm cho hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân được kịp thời, hiệu quả. Mặt khác, Thông tư cũng quy định thủ tục gửi đơn khiếu nại, tố cáo, thẩm quyền của các cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo và thời hạn giải quyết.
Ngày 18/12/1949 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành Sắc lệnh số 138/SL thành lập Ban thanh tra Chính Phủ; ngày 28/3/1956 ký Sắc lệnh số 261/SL thành lập Uỷ ban Thanh tra Trung ương. Hai sắc lệnh này đều quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Ngày 13/9/1958 Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 436/TTg quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân.
Như vậy, đối với hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về giám sát của nhân dân nói riêng, do nguyên nhân khách quan là cả nước phải kháng chiến chống thực dân Pháp cho nên số lượng luật được ban hành không nhiều mà chủ yếu là văn bản dưới luật. Tuy nhiên có một số đạo luật liên quan trực tiếp đến việc đảm bảo quyền hiến định về chính trị của cơng dân, trong đó có quyền tham gia giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, như: Luật cải cách ruộng đất năm 1953, Luật về chế độ báo chí năm 1957, Luật quy định quyền tự do hội họp năm 1957, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, Luật quy định chế độ phục vụ của sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam năm 1958. Bên cạnh đó việc ban hành các sắc lệnh về tổ chức và hoạt động của HĐND và Uỷ ban hành chính ở thị xã, thành phố và nông thôn được xem là cơ sở pháp lý đầu tiên của hoạt động hành chính địa phương, trong đó có giám sát hoạt động hành chính.
Tóm lại, mặc dù cịn một số hạn chế nhất định do điều kiện, hoàn cảnh
dựng và phát triển pháp luật về giám sát của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.
2.1.2.2. Giai đoạn 1959- 1979
Bối cảnh của giai đoạn 1959-1979 của nước ta là:
- 1959-1975 đất nước chia làm hai miền: xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam nhằm thống nhất đất nước.
- 1975-1979 đất nước hoàn toàn độc lập, thống nhất, cả nước đi lên chủ nghĩa xã hội.
Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước giai đoạn này thể hiện tập trung ở các quy định của Hiến pháp 1959 và Luật Tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962 cũng như ở một số văn bản dưới luật khác.
Hiến pháp 1959 bổ sung 2 quyền chính trị mới là quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân (Điều 29). Trong đó, quy định đối tượng của khiếu nại, tố cáo là “hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước”; nơi mà công dân gửi đơn khiếu nại, tố cáo hoặc trực tiếp tới trình bày về những hành vi “phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước” là “bất cứ cơ quan nhà nước nào”, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện các quyền này một cách dễ dàng, không vướng mắc hay bị hạn chế nào từ phía cơ quan nhà nước. Mặt khác, quy định như vậy cũng nâng cao được trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận đơn, thư hay trực tiếp khiếu nại, tố cáo của công dân. Đặc biệt, lần đầu tiên, Hiến pháp 1959 quy định: “Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại về hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường” (Điều 29). Quy định này có ý nghĩa chính trị-xã hội to lớn và có mục đích rõ ràng: Một là, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, nhà chức trách trong việc xét và giải quyết kịp thời, nhanh chóng những khiếu nại, tố cáo của dân; Hai là, nêu lên và thực hiện một trong những nguyên tắc cơ bản trong quan hệ giữa Nhà nước (mà biểu hiện cụ thể là các cơ quan nhà
nước, nhân viên nhà nước) với công dân là cả 2 bên đều phải chịu trách nhiệm pháp lý như nhau khi vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của nhau; Ba là, củng cố lịng tin của nhân dân vào “Chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu Hiến pháp 1946).
Điều 6, Hiến pháp 1959 lần đầu tiên xác định: “Tất cả các cơ quan Nhà nước đều phải dựa vào nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự kiểm soát của nhân dân” [53, tr32]. Kiểm soát của người dân đồng nghĩa với người dân thực hiện quyền giám sát của mình đối với nhà nước.
Thực hiện quy định của Hiến pháp, thời kỳ này có một số văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơng dân qua cơng tác thanh tra. Đó là Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 và Nghị quyết số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về tăng cường cơng tác thanh tra, chấn chỉnh hệ thống thanh tra; quy định nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Uỷ ban Thanh tra Chính phủ, việc giải quyết và thanh tra giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của cơng dân. Nghị quyết của Chính phủ ghi rõ: “Nhiệm vụ của cơng tác thanh tra là xét giải quyết và đôn đốc việc xét giải quyết đúng đắn, kịp thời các vụ khiếu nại, tố cáo của công dân, phương hướng tiến hành cơng tác thanh tra”.
Ngày 9/01/1976, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 25/TTg về việc tổ chức các Ban Thanh tra nhân dân ở các chính quyền cơ sở đơn vị kinh tế, sự nghiệp. Nội dung quy định rõ nhiệm vụ của Ban Thanh tra nhân dân là tham gia góp ý kiến với chính quyền cơ sở... trong việc xét giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo hoặc các kiến nghị thỉnh cầu của nhân dân thuộc phạm vi giải quyết. Hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân thời kỳ này là sự kết hợp chặt chẽ giữa giám sát của nhân dân với thanh tra, kiểm tra của Chính phủ. Cơ quan hành chính nhà nước, đứng đầu là Chính phủ sử dụng quyền năng của mình tạo điều kiện để nhân dân lao động phát huy quyền làm chủ tập thể, bằng việc giám sát, kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước một cách chủ động. Về tổ chức hoạt động, Ban thanh tra nhân dân được thành lập và
chịu sự chỉ đạo của chính quyền cơ sở, thủ trưởng cơ quan đơn vị và do Uỷ ban Thanh tra Chính phủ hướng dẫn, kiểm tra, đơn đốc việc thực hiện. Thơng tư số 02/TTCP của Uỷ ban Thanh tra Chính phủ ngày 15/4/1976 về hướng dẫn việc thi hành Quyết định số25/TTg của Thủ tướng Chính phủ là cơ sở pháp lý quan trọng để nhân dân trực tiếp thực hiện quyền giám sát của mình.
2.1.2.3. Giai đoạn 1980-1992
Đây là thời kỳ đất nước đã thống nhất, cả nước đi lên CNXH. Hiến pháp 1980 được ban hành làm cơ sở pháp lý quan trọng để pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng có bước phát triển mới.
Giám sát của nhân dân tiếp tục có sự thay đổi về chất. Điều 56, Hiến pháp 1980 quy định: “Cơng dân có quyền tham gia quản lý cơng việc của Nhà nước và của xã hội”, khẳng định vị trí, vai trị của nhân dân trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội thể hiện tính chất dân chủ rộng rãi của nhà nước ta. Trên thực tế, Hiến pháp 1980 đã khôi phục lại quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân đã được quy định trong Hiến pháp 1946. Tham gia quản lý có nghĩa là tham gia giám sát, chủ động giám sát, có quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan nhà nước trong quản lý mọi mặt của đời sống xã hội.
Về quyền khiếu nại và quyền tố cáo của cơng dân (Điều 73), Hiến pháp 1980 có một điểm sửa đổi bổ sung quan trọng. Đó là đối tượng của việc khiếu nại tố cáo là “Những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”. Cụm từ “những hành vi phạm pháp” trong Điều 29 của Hiến pháp 1959 được Hiến pháp 1980 thay đổi bằng cụm từ “những việc làm trái pháp luật” cho chuẩn xác. Bởi vì phạm pháp (tức là vi phạm pháp luật) hẹp hơn trái pháp luật, không thể chỉ khiếu nại, tố cáo hành vi, vi phạm pháp luật còn hành vi trái pháp luật lại bỏ qua được. Trái pháp luật bao hàm cả vi phạm pháp luật. Đồng thời Hiến pháp 1980 cũng mở rộng chủ thể của hành vi trái pháp luật bị khiếu nại, tố cáo từ phía nhân dân từ chỉ là “nhân viên cơ
quan nhà nước” thành là “cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”.
Hiến pháp 1980, tiếp tục quy định địa chỉ để công dân gửi đơn thư khiêu nại, tố cáo hoặc đến trình bày trực tiếp ở bất cứ cơ quan nhà nước nào,