Giải quyết một khiếu nại là vấn đề khá phức tạp, phải qua nhiều giai đoạn. Để đảm bảo tính đúng đắn của mọi giải quyết thì cần phải có sự công bằng giữa các bên tranh chấp, đồng thời các bên phải đợc tạo điều kiện để biết đợc lý lẽ của bên kia và đa ra bằng chứng, lý lẽ để bảo vệ cho quan điểm của mình. Vì vậy, cũng nh Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991; Luật khiếu nại, tố cáo 1998 đã qui định rất cụ thể quyền và nghĩa vụ của ngời khiếu nại và ngời bị khiếu nại.
a) Về quyền và nghĩa vụ của ngời khiếu nại:
Luật qui định ngời khiếu nại có những quyền sau đây:
Một là, tự mình khiếu nại hoặc thông qua ngời đại diện hợp pháp để khiếu nại. Qui định này nhằm khẳng định việc thực hiện trên thực tế quyền khiếu nại của ng- ời đã bị tác động bởi cơ quan hành chính nhà nớc mà họ cho rằng sự tác động đó là trái pháp luật. Điều đảm bảo ở đây là ngời khiếu nại có thể "thông qua ngời đại diện hợp pháp để khiếu nại", qui định này tạo điều kiện cho công dân mặc dù bị xâm phạm về lợi ích nhng do yếu tố khách quan nào đó không thể trực tiếp thực hiện việc khiếu nại thì có thể thông qua ngời khác đại diện cho mình đến khiếu nại với cơ quan nhà nớc có thẩm quyền. Tuy nhiên, Luật qui định ngời đại diện phải là ngời đại diện hợp pháp. Ngoài ra, theo qui định của Luật thì khái niệm "ngời khiếu nại" không chỉ là công dân (cá nhân) mà còn bao gồm cả cơ quan, tổ chức. Cơ quan, tổ chức khi thực hiện quyền khiếu nại phải thông qua ngời đại diện hợp pháp của mình. Có nghĩa là nếu khiếu nại là một cơ quan thì một đại diện cho cơ quan đó phải là thủ trởng cơ quan. Nếu khiếu nại là một tổ chức thì ngời đại diện tổ chức đó phải là ngời đứng đầu tổ chức, đợc qui định trong quyết định thành lập tổ chức hoặc trong điều lệ của tổ chức đó.
Hai là, đợc nhận văn bản trả lời về việc thụ lý để giải quyết khiếu nại, đợc
nhận quyết định giải quyết khiếu nại. Qui định này tạo điều kiện cho ngời khiếu nại biết đợc quá trình giải quyết vụ việc của mình để họ có thể thực hiện tốt việc khiếu nại đồng thời tránh đợc tình trạng quan liêu, thiếu trách nhiệm của cơ quan nhà nớc có
thẩm quyền. Để đảm bảo điều này, Luật đã qui định ngời giải quyết khiếu nại "phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho ngời khiếu nại biết" (Điều 34) và "ngời giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định bằng văn bản và phải gửi quyết định này cho ngời khiếu nại" (Điều 37), "quyết định giải quyết các lần tiếp theo phải đợc gửi cho ngời khiếu nại" (Điều 45).
Ba là, đợc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, đợc bồi th-
ờng thiệt hại theo qui định của pháp luật. Qui định này liên quan trực tiếp đến việc đảm bảo quyền lợi cho ngời khiếu nại. Việc khiếu nại không chỉ làm rõ quyết định hoặc hành vi bị khiếu nại là đúng hay sai mà điều quan trọng hơn là sau khi đã đợc xem xét kết luận, nếu qui định hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền lợi của ngời khiếu nại, thì họ phải đợc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nếu quyết định, hành vi trái pháp luật đó đã gây thiệt hại cho ngời khiếu nại thì họ phải bồi thờng.
Bốn là, đợc khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại toà án theo quy định của pháp luật. Quy định này đã cho phép ngời khiếu nại có quyền tiếp tục khiếu nại lên cấp trên đề nghị xem xét lại vụ việc hoặc kiện ra toà án hành chính nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khiếu nại đã hết thời hạn giải quyết mà không đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền giải quyết.
Năm là, đợc rút khiếu nại trong bất kỳ giai đoạn nào của quá trình giải quyết. Qui định này nhằm bảo đảm ý chí của ngời khiếu nại và tạo điều kiện để tranh chấp đợc giải quyết nhanh gọn. Trên thực tế, trong quá trình vụ việc khiếu nại đợc giải quyết, có thể ngời khiếu nại đã có thêm thông tin và suy xét lại yêu cầu của mình, nếu họ thấy yêu cầu đó là thiếu căn cứ hoặc quyền lợi bị xâm phạm không đáng kể thì ngời khiếu nại có quyền rút đơn khiếu nại.
Mặt khác, để tạo điều kiện giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật, các vụ việc khiếu nại, Luật cũng qui định ngời khiếu nại khi thực hiện việc khiếu nại của mình phải tuân theo các trình tự thủ tục do pháp luật qui định và phải thực hiện đúng nghĩa vụ của ngời khiếu nại.
Tại Điều 17, Luật khiếu nại tố cáo qui định ngời khiếu nại có những
nghĩavụ sau đây :
Thứ nhất, phải khiếu nại đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Đây là nghĩa vụ quan trọng đầu tiên mà ngời khiếu nại phải thực hiện đúng nếu muốn khiếu nại của mình đợc giải quyết nhanh chóng. Mặc dù trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính thuộc về các cơ quan hành chính nhà nớc nhng luật qui định vụ việc khiếu nại cụ thể chỉ có thể và phải đợc giải quyết bởi một cơ quan nhà nớc có thẩm quyền theo qui định của pháp luật. Vì vậy ngời khiếu nại trớc khi thực hiện việc khiếu nại cần phải xác định đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại của mình, tránh tình trạng gửi đơn khiếu nại lung tung, gửi tràn lan, nhiều đơn đi các nơi, đơn gửi vợt cấp, khiếu nại vừa không đợc giải quyết,vừa gây ra tình trạng lộn xộn, tốn kém, lãng phí cho các cơ quan nhà nớc khi phải xử lý các đơn khiếu nại gửi không đúng thẩm quyền.
Thứ hai, trình bày trung thực sự việc, cung cấp thông tin, tài liệu cho ngời giải quyết khiếu nại; chịu trách nhiệm trớc pháp luật về nội dung trình bày và việc cung cấp các thông tin, tài liệu đó. Đây là nghĩa vụ chủ yếu của ngời khiếu nại trong quá trình vụ việc khiếu nại đợc giải quyết. Có nh vậy vụ việc khiếu nại mới đợc giải quyết nhanh chóng và hiệu quả, tránh đợc tình trạng ngời khiếu nại đa ra những đòi hỏi ,yêu cầu một cách vô lý, thiếu căn cứ hoặc thông tin, tài liệu họ cung cấp thiếu cơ sở, pháp lý.
Thứ ba, phải chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp
luật để đảm bảo hiệu lực của các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nớc cũng nh tính thông suốt của hoạt động quản lý nhà nớc. Một quyết định vụ việc đã đợc cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết theo đúng nội dung, tình tự mà pháp luật qui định thì quyết định giải quyết khi đã có hiệu lực pháp luật phải đợc mọi ngời tôn trọng, ngời khiếu nại có nghĩa vụ chấp hành nghiêm chỉnh theo qui định của pháp luật. Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật bao gồm: quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà trong
thời hạn pháp luật qui định, ngời khiếu nại đã không khiếu nại tiếp hoặc không khởi kiện vụ án hành chính tại toà án; quyết định giải quyết khiếu nại giải quyết lần tiếp theo mà trong thời hạn khiếu nại theo luật định ngời khiếu naị không khiếu nại tiếp. Để đảm bảo ngời khiếu nại thực hiện đúng nghĩa vụ này, luật cũng qui định: "ngời có trách nhiệm thi hành giải quyết khiếu nại mà không thi hành phải đợc xử lý nghiêm minh" (Điều 8).
Bên cạnh những u điểm nh đã phân tích ở trên, các qui định về quyền và nghĩa vụ của ngời khiếu nại, còn có những hạn chế nhất định:
+ Hiến pháp 1992 qui định: "ngời dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nớc có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào..." (Điều 74). Nhng Luật khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn phạm vi là "quyết định hành chính, hành vi hành chính" của cơ quan, ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nớc. Thực tế, trong cuộc sống hàng ngày có nhiều loại tranh chấp khác nhau phát sinh giữa các cá nhân với nhau không đợc Luật khiếu nại, tố cáo (Luật hình thức) điều chỉnh. Mà các tranh chấp đó thuộc về "Luật nội dung" nào thì ngành thực hiện luật đó giải quyết, chẳng hạn khiếu nại về tranh chấp đất đai do ngành địa chính, uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết. Khiếu kiện về tranh chấp lao động thì do phòng lao động huyện và sở lao động thơng binh xã hội tỉnh giải quyết, nhng các ngành luật này lại ch- a có qui định rõ ràng cụ thể về trình tự, thủ tục, thời hạn khởi kiện, thời gian giải quyết, thẩm quyền giải quyết, cho nên hiện nay lĩnh vực đất đai, nhà ở trong phạm vi cả nớc nói chung đã phát sinh nhiều vụ kiện tranh chấp đất đai, nhà ở giữa các công dân với nhau, còn để kéo dài nhiều năm cha đợc giải quyết hoặc có giải quyết cũng không triệt để. Quyền hợp pháp của ngời đi kiện không đợc bảo vệ. Một mặt tâm lý ngời đi kiện muốn làm đơn gửi nhiều nơi, nhiều cấp từ Trung ơng đến xã, phờng để mong đợc giải quyết và do đó, việc khởi kiện tràn lan vợt cấp ấy là không đúng thẩm quyền nên ít đợc xem xét và làm cho quyền khiếu nại của công dân cũng bị hạn chế.
+ Mặt khác, cơ bản hơn là do pháp luật, chính sách của ta cha thống nhất, không đồng bộ và không đầy đủ nên thiếu cơ sở để giải quyết dứt điểm vụ việc. Đối với hành vi hành chính của ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nớc cũng rất đa dạng, làm hoặc không làm một việc trái pháp luật gây thiệt hại cho ngời khiếu nại. Nhng thực tế, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về hành vi hành chính đó rất ít đợc thực hiện, không phải là ngời dân bằng lòng với hành vi hành chính của cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nớc đã gây thiệt hại cho họ, mà bởi một quyết định hành chính giấy trắng, mực đen rõ ràng yêu cầu giải quyết về nội dung nhiều năm vẫn cha dứt điểm, huống chi nay phải đi khởi kiện thêm "hành vi không giải quyết đơn" theo đúng thời hạn luật định. Nếu ngời khởi kiện thúc ép giải quyết đúng thời hạn thì sẽ nhận đợc quyết định giải quyết "bác đơn khởi kiện về nội dung", rồi lại phải tiếp tục cuộc hành trình khiếu nại đến cơ quan cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện ra toà án hành chính để đợc xem xét giải quyết... Thế nhng, hành vi hành chính bất hợp pháp đó lại trở thành yếu tố tăng thêm tâm lý căng thẳng của ngời đi kiện làm cho vụ việc càng phức tạp thêm.
+ Mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo qui định các quyền và nghĩa vụ của ngời khiếu nại khá rõ ràng, song thực tế thực hiện vẫn còn cần phải xem xét. Tại Điều 5 của nghị định 67/1999/NĐ-CP qui định: "đối với đơn khiếu nại không thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nớc thì cơ quan nhà nớc không có trách nhiệm thụ lý mà thông báo và chỉ dẫn cho ngời khiếu nại bắng văn bản, Việc thông báo chỉ thực hiện một lần đối với một vụ việc khiếu nại, trong trờng hợp ngời khiếu nại gửi kèm các giấy tờ, tài liệu là bản gốc có liên quan đến vụ việc khiếu nại thì cơ quan nhận đợc đơn trả lại các giấy tờ, tài liệu đó cho ngời khiếu nại". Liệu qui định này có thực hiện đợc không? và ai là ngời xác định việc cơ quan nhà nớc đó đã làm thủ tục thông báo cho ngời khiếu nại, nhng bị thất lạc trên đờng với việc cơ quan nhà nớc đó không làm thông báo? Do vậy, để tránh phiền hà cho dân, Nhà nớc khỏi mất thời gian về việc xử lý gửi công văn, giấy tờ cho ngời khiếu nại, Luật nên có qui định cụ thể về vấn đề này.
+ Luật khiếu nại, tố cáo chỉ qui định quyết định hành chính và hành vi hành chính trái pháp luật là đối tợng của khiếu nại hành chính (nghĩa hẹp) nhng thực tế công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy, ngời khiếu nại không chỉ đề cập đến tính trái pháp luật mà còn đề cập đến tính không hợp lý của các quyết định hành chính. Trong quản lý nhà nớc, pháp luật cho phép các chủ thể (ngời ra quyết định hành chính) có quyền chọn qui định tơng đối rộng rãi nhằm ứng xử kịp thời, linh hoạt trớc sự biến đổi của thực tiễn. Tính phức tạp đa dạng của thực tiễn và hạn chế chủ quan của ngời ra quyết định là một trong những nguyên nhân đa đến quyết định bất hợp lý... Tính không hợp lý của quyết định cũng có thể tác động đến quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân, cơ quan, tổ chức. Do vậy, theo chúng tôi, trong trờng hợp này, họ cũng "có quyền" khiếu nại để yêu cầu Nhà nớc bảo vệ mình. Hay qui định về ngời đại diện hợp pháp có tiêu chuẩn nh thế nào? Luật khiếu nại, tố cáo và nghị định 67/1999 cũng cha qui định, hay quy định về ngời đại diện hợp pháp có tiêu chuẩn nh thế nào, Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định 67/1999/NĐ-CP cũng cha qui định . Vì thế, pháp luật khiếu nại, tố cáo cũng cần có qui định hớng dẫn về những vấn đề này.
Tóm lại, Luật khiếu nại, tố cáo có qui định các quyền và nghĩa vụ của ngời khiếu nại khá rõ ràng nhng trong thực tế, việc thực hiện và đảm bảo thực hiện quyền này một cách đày đủ còn rất hạn chế do cơ chế cha đồng bộ, từ khâu làm luật, hớng dẫn thi hành, áp dụng, ngời thực hiện. Ngay cả ngời đi khiếu nại có bộ phận không hiểu biết pháp luật, cũng không cần tìm hiểu, không biết mình có quyền gì mà hởng, quyền bị xâm phạm cũng không biết để kêu oan. Song, một bộ phận trong số dân c lại không cần hiểu và thực hiện nghĩa vụ của mình mà chỉ biết đòi hỏi quá mức ở Nhà nớc, dẫn đến tình trạng khiếu nại đã đợc giải quyết khách quan, đúng pháp luật mà vẫn cha đồng ý, cứ cho rằng mình đúng còn phía bên kia (ngời bị kiện) là sai nên tiếp tục kiện lên cấp trên, kiện vợt cấp với hy vọng sẽ đợc giải quyết thoả đáng hơn. Cuối cùng là họ lại vi phạm pháp luật hoặc hết thời hạn giải quyết và do đó đơn khiếu nại của họ không đợc thụ lý... cứ nh vậy, trong cái vòng luẩn quẩn khiếu kiện mà xã hội thêm căng thẳng...
b) Về quyền và nghĩa vụ của ngời bị khiếu nại:
Điều 2 của Luật khiếu nại, tố cáo ghi rõ: "ngời bị khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị khiếu nại". Theo đó, tại Điều 18 của Luật qui định ngời bị khiếu nại có những quyền
nh sau:
- Quyền đợc đa ra bằng chứng về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại .
- Đợc nhận quyết định giải quyết khiếu nại của ngời giải quyết khiếu nại tiếp theo đối với khiếu nại mà mình đã giải quyết nhng ngời khiếu nại tiếp tục khiếu nại. Qui định này một mặt nhằm đảm bảo cho ngời bị khiếu nại biết đợc ý kiến của ng- ời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo về vụ việc mà mình đã giải quyết, mặt khác, tạo ra sự thông suốt về quyết định trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nớc đối với vụ việc khiếu nại đó, bảo đảm cho việc thi hành quyết định giải quyết đợc thuận lợi.
Luật cũng qui định ngời bị khiếu nại có nghĩa vụ sau:
- Tiếp nhận giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi