Thẩm quyền giải quyết và trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính là vấn đề trọng tâm của Luật khiếu nại, tố cáo. Một mặt, nó thể hiện quan điểm của Nhà nớc khi xử lý vấn đề này; mặt khác, nó tạo ra cơ sở pháp lý hết sức quan trọng cho toàn bộ quá trình giải quyết khiếu nại đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại của công dân.
a) Về nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, hành vi hành chính:
Mặc dù trong Luật khiếu nại, tố cáo không nêu ra một nguyên tắc khái quát vấn đề trách nhiệm, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhng từ những quy định cụ thể của Luật, chúng ta có thể thấy rõ rằng: thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại thuộc về các cơ quan hành chính nhà nớc mà trớc hết là thuộc ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc thể hiện mối quan hệ giữa một bên là ngời bị quản lý (mà chủ
yếu là công dân) và bên kia là cơ quan quản lý nhà nớc: nếu một quyết định hành chính hay một hành vi hành chính bị khiếu nại và bị coi là trái pháp luật thì có thể chính cơ quan hành chính nhà nớc ấy sẽ thay đổi quyết định về hành vi bị khiếu nại, trả lại các quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân, cơ quan, tổ chức đã bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Nếu Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm1991 giao quyền chủ động cho các tổ chức thanh tra nhà nớc (thanh tra là một cấp độc lập) trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, thì tại Luật khiếu nại, tố cáo, thẩm quyền và trách nhiệm của thanh tra nhà nớc chỉ còn là xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của chủ tịch uỷ ban nhân dân các cấp (trừ Tổng thanh tra nhà nớc có một số quyền). Còn thẩm quyền, trách nhiệm của thủ trởng các cơ quan hành chính nhà nớc từng cấp, từng ngành lại đợc xác định hết sức rõ ràng, cụ thể theo nguyên tắc sau đây:
+ Giải quyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình.
+ Giải guyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của ngời có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
+ Giải quyết các khiếu nại mà cấp dới trực tiếp giải quyết nhng còn có khiếu nại.
Tuy nhiên trong từng cấp thì thẩm quyền đó có những nét đặc biệt riêng và đợc các điều luật quyết định cụ thể. Chẳng hạn: chủ tịch uỷ ban nhân dân xã, phờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của ngời có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, giải quyết khiếu nại mà chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, thủ trởng cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết nhng còn khiếu nại (thủ trởng cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện
đợc hiểu là thủ trởng cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Ví dụ: trởng phòng, ban...)
- Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng (gọi chung là cấp tỉnh) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, giải quyết khiếu nại mà chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết nhng còn có khiếu nại (quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng). Giải quyết khiếu nại mà giám đốc sở hoặc cấp tơng đơng thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết nhng còn có khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (quyết định này là quyết định giải quyết cuối cùng). Ví dụ: đối với sở giáo dục và đào tạo thì Uỷ ban nhân dân tỉnh quản lý về dân sự, tổ chức... còn quản lý về chuyên môn nghiệp vụ do Bộ giáo dục và đào tạo đảm nhiệm. Nếu có khiếu nại thì chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh chỉ giải quyết đối với những vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Khác với Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm1991, Luật khiếu nại, tố cáo qui định chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng, vì chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là cấp có thẩm quyền quản lý toàn diện mọi vấn đề trên phạm vi toàn tỉnh. Quy định này nhằm đề cao trách nhiệm của chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc giải quyết mọi khiếu nại phát sinh từ địa phơng, khắc phục tình hình vợt cấp lên các cơ quan ở Trung ơng. Mặt khác, qui định này cũng bảo đảm quyền khiếu nại của công dân đợc thực hiện tốt hơn so với Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo (1991) vì Pháp lệnh qui định chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đã là cấp giải quyết khiếu nại cuối cùng (Điều 15).
b) Về vấn đề giải quyết khiếu nại cuối cùng:
- Để tạo tiền đề giải quyết dứt điểm các khiếu nại trong thời gian nhất định, ở những cấp nhất định, hạn chế tình trạng khiếu nại vòng vo, kéo dài. Luật khiếu nại, tố cáo cũng đã qui định cụ thể thẩm quyền đợc ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng gồm có chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ trởng, Thủ trởng cơ quan ngang Bộ, Tổng thanh tra nhà nớc và Thủ tớng Chính phủ. Tuy nhiên, Luật khiếu nại, tố cáo
không quy định một cách máy móc việc giải quyết khiếu nại qua mấy lần giải quyết nh ở Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 mà tuỳ từng trờng hợp cụ thể sẽ đợc giải quyết cho phù hợp. Về cơ bản, việc xác định cấp giải quyết cuối cùng đợc xác định trên nguyên tắc cơ bản của việc tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nớc ta. Đó là nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ. Cụ thể là đối với những vụ việc khiếu nại phát sinh tại địa phơng, cơ sở, nếu nội dung vụ việc đợc phân cấp cho địa phơng quản lý thì chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là cấp giải quyết cuối cùng, nếu nội dung thuộc quản lý theo ngành hoặc lĩnh vực nào đó thì Bộ trởng, Thủ trởng cơ quan ngang Bộ quản lý ngành và lĩnh vực đó là cấp giải quyết cuối cùng (có thể minh hoạ qua phụ lục).
Ngoài ra Luật quy định Tổng thanh tra nhà nớc là cấp giải quyết cuối cùng đối với khiếu nại mà Thủ trởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết nhng còn khiếu nại (Khoản 1, Điều 26, Luật khiếu nại, tố cáo); Thủ tớng chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng đối với: 1-Khiếu nại của Bộ trởng, thủ trởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết nhng còn khiếu nại, trừ quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng; 2- Khiếu nại đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều địa phơng, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nớc (Khoản 1, Điều 28).
Tuy Luật qui định thẩm quyền của các cấp giải quyết khiếu nại có cụ thể, rõ ràng hơn so với Pháp lệnh trớc đó, song về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, chúng tôi thấy có mấy vấn đề đặt ra: Một là, pháp luật không qui định cho Thủ trởng cơ quan thuộc Chính phủ (trừ những ngời đồng thời là Bộ trởng phụ trách một số công tác của Chính phủ) thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, mà trao cho Tổng thanh tra nhà nớc quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng nh đã nói ở trên. Điểm không hợp lý ở đây, theo chúng tôi, Thủ trởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nớc về ngành hay lĩnh vực công tác trên phạm vi cả nớc, họ là những ngời đứng đầu cơ quan có chức năng tơng đơng chức năng của Bộ. Để thực hiện chức năng này, họ cũng đợc trao nhiều quyền hạn nh Bộ trởng đợc trao; trong hoạt động giải quyết khiếu nại cũng vậy, họ cũng đợc trao những quyền ngang nhau nh Bộ trởng
(Khoản 1, Điều 25, Luật khiếu nại, tố cáo). Do vậy, sẽ hợp lý hơn nếu giao cho họ thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực hoặc ngành mà họ đợc phân công phụ trách; Tổng thanh tra nhà nớc không thể nắm vững vấn đề phát sinh trong một lĩnh vực hoặc ngành của quản lý hành chính nhà nớc bằng chính ngời đứng đầu ngành này hay lĩnh vực đó. Hai là , theo Điều
28 Luật khiếu nại, tố cáo qui định Thủ tớng chính phủ có quyền giải quyết " khiếu nại mà bộ trởng, thủ trởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết nhng còn có khiếu nại, trừ khiếu nại đã có quyết định giải quyết cuối cùng"; Điều 21 Nghị định 67/1999/NĐ-CP thì qui định Thủ tớng chính phủ giao lại toàn bộ thẩm quyền đó cho Tổng thanh tra nhà nớc. Trên danh nghĩa, thẩm quyền giải quyết vụ, việc vẫn thuộc Thủ tớng chính phủ. Do tính pháp lý hơn hẳn của Luật so với Nghị định, điều này vô hình chung đã phức tạp hoá các qui định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Mặc dù uỷ quyền nhng pháp luật qui định công việc đó là thuộc trách nhiệm của Thủ tớng chính phủ. Việc trao cho Tổng thanh tra nhà nớc giải quyết toàn bộ khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ tớng Chính phủ qua Nghị định 67/1999/NĐ-CP. ở đây là đi qui định lại thẩm quyền giải quyết mà nó đã đợc "vỏ che" bằng cơ chế uỷ quyền.
Để khắc phục hạn chế này, cần phải xác định lại thẩm quyền của Thủ tớng chính phủ, cùng với nó là tăng thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Tổng thanh tra nhà nớc. Ba là, vấn đề uỷ quyền của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp cho Chánh thanh tra cùng cấp trong giải quyết khiếu nại cũng là vấn đề đang khó đi vào thực tế, phản ánh sự lúng túng trong việc tìm ra cơ chế về giải quyết khiếu nại hành chính hiệu quả. Pháp luật khiếu nại, tố cáo qui định về uỷ quyền, nhng cha qui định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện việc uỷ quyền, thể thức văn bản uỷ quyền... Do vậy, dẫn đến tình trạng hiện nay nhiều tỉnh, huyện lúng túng không uỷ quyền hoặc uỷ quyền theo hớng khoán trắng từ đầu cho thanh tra cùng cấp. Nhng theo qui định của pháp luật: việc thẩm tra, xác minh vụ việc, chủ tịch Uỷ ban nhân dân có thể uỷ quyền cho chánh thanh tra cùng cấp. Rồi trên cơ sở đó ra quyết định giải quyết khiếu nại hoặc tiếp tục uỷ quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại. Thực tế cho thấy, hiệu lực pháp lý của quyết định theo
cơ chế uỷ quyền khó đợc thực tế chấp nhận. Vì vậy, cần nghiên cứu lại vấn đề này. Nên chăng theo hớng mở rộng thẩm quyền trực tiếp giải quyết khiếu nại cho Chánh thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện nhằm tăng hiệu lực, hiệu quả của quyết định giải quyết khiếu nại.
c) Về giải quyết khiếu nại theo con đờng Toà án hành chính:
Quyền khiếu nại hành chính của công dân còn đợc giải quyết theo con đ- ờng tòa án. Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo ghi nhận, toà án nhân dân là một "nhánh" trong giải quyết khiếu nại hành chính. Thẩm quyền của Toà án nhân dân xét xử các vụ án hành chính sau khi khiếu nại lần đầu mà không đợc giải quyết theo thời hạn hoặc không đồng ý quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của cơ quan hành chính cùng cấp. Đây là hớng rất tốt để mở rộng quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, công dân có quyền lựa chọn cơ chế giải quyết khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Giải quyết khiếu nại bằng con đờng toá án sẽ đảm bảo yêu cầu của Nhà nớc pháp quyền đó là nguyên tắc xét xử độc lập - chỉ tuân theo pháp luật, đảm bảo tính khách quan giữa ngời khởi kiện và ngời bị kiện. Hạn chế đợc gánh nặng cho các cơ quan hành chính cấp trên, để cơ quan hành chính có điều kiện thực hiện chức năng quản lý của mình, đảm bảo sự nhanh nhạy thông suốt trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc. Mặt khác giải quyết khiếu nại theo con đờng hành chính nhiều khi còn thiếu khách quan, cấp trên nghe cấp dới, nể nang nhau. Khi có qui định giải quyết thì thiếu chế tài thực hiện nên hiệu lực pháp luật thấp, vụ việc dây da kéo dài. Ngợc lại, giải quyết bằng con đờng toá án theo một trình tự tố tụng chặt chẽ có chế tài đảm bảo thi hành bản án, nên việc giải quyết khiếu nại có hiệu quả hơn và dứt điểm đợc vụ việc. Thế nhng trên thực tế những năm qua cho thấy những vụ việc khiếu nại đợc đa ra xét xử bằng con đờng toà án hành chính còn rất hạn chế, hệ thống toà án này rất ít việc. Rõ ràng là ngời dân ít sử dụng công cụ này để bảo vệ quyền lợi của mình. Nguyên nhân của tình trạng này theo chúng tôi, có thể do: 1) Thủ tục của Luật hành chính so với Luật khiếu nại, tố cáo còn quá phức tạp; 2) Tâm lý ngại kiện ra toà (khiếu nại thì làm,
nhng kiện tụng thì không); 3) Dân không tin sự phán quyết của Toá án hành chính đợc thi hành, một mặt: do việc thi hành án hành chính cha kiên quyết nên ít hiệu quả; mặt khác, khi xét "xử quan" thì toà thờng nể nang và thờng xét xử theo hớng có lợi cho phía Nhà nớc hơn, ngời dân thờng chịu thiệt. Khả năng kháng án lại khó... Do vậy, việc xây dựng một cơ chế tài phán hành chính đơn giản, hiệu năng là cần thiết để hớng các khiếu nại của công dân sẽ do Toà án hành chính giải quyết, các cơ quan hành chính nhà nớc chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nớc.
d) Về xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng:
Nhằm bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của công dân, phát hiện, khắc phục kịp thời những sai sót trong hoạt động giải quyết khiếu nại. Pháp luật khiếu nại, tố cáo còn đặt ra những qui định về việc xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Khoản 2 Điều 28 Luật khiếu nại, tố cáo qui định: "Thủ tớng chính phủ có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nớc, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức".
Cụ thể hoá nội dung này, tại Khoản 1, Điều 15 Nghị định 67/1999/NĐ-CP của chính phủ qui định: "ngời đã ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng khi phát hiện quyết định đó có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nớc, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì phải tự xem xét lại để việc giải quyết khiếu nại đúng qui định của pháp luật" và Khoản 4, Điều 15 của Nghị định qui định thời hiệu xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là 12 tháng kể từ ngày quyết định đó có hiệu lực thi hành. Nh vậy, có thể khẳng định rằng tất cả những ngời có thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng đều có trách nhiệm phải xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng do chính mình ban hành khi phát hiện có vi phạm pháp luật trong thời hạn luật định. Theo Luật, trách nhiệm xem xét lại khiếu nại cuối cùng chủ yếu thuộc về Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ tr - ởng, Thủ trởng cơ quan ngang Bộ, và ở một chừng mực nhất định, Thủ tớng Chính phủ cũng có trách nhiệm xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.
Mặt hạn chế:
+ Pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu nại mới chỉ qui định một cách