2.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn tại từ lâu, là một công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chi phí hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội.
Trong chế độ phong kiến thường chưa có các văn bản tài chính thống nhất, việc thu, chi của nhà nước thường rất tuỳ tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào. Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời, nền kinh tế hàng hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp tư sản đấu tranh nhằm có được môi trường tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh. Kết quả cuộc đấu tranh đó nhà nước tư bản chủ nghĩa đã xây dựng một thể chế tài chính mới, lúc này các nhân tố của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bước được hình thành hoàn chỉnh; đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn bởi nhà nước. Thuật ngữ NSNN được dùng từ đó.
Trong điều kiện kinh tế hàng hoá - tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ... được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có NSNN. Như vậy, NSNN là ngân sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ sở hữu của ngân sách đó.
NSNN thể hiện các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội, là sự vận động của các nguồn tài chính gắn với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước phát sinh khi nhà nước tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Việc lập dự toán NSNN chính là kế hoạch tài chính cơ bản để hình thành, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là nguồn lực để duy trì bộ máy nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. NSNN được coi là tấm gương phản ánh các hoạt động kinh tế của nhà nước, bên cạnh đó nó còn phản ánh thái độ, quan điểm, cách thức mà nhà nước giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tuy nhiên, ở các quốc gia khác nhau thì cách hiểu về NSNN cũng không hoàn toàn giống nhau.
Theo Luật NSNN của nước CHLB Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tương tự, luật của Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.
Ở Việt Nam, theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Ngân sách được hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm) [12, tr.74].
Tại Điều 4, Luật NSNN (2015) của Việt Nam: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
thì “NSNN là dự toán thu, chi ngân sách công được Quốc hội thông qua hàng năm. Ngân sách Nhà nước là trung tâm của hệ thống tài chính quốc gia, là công cụ quản lý và điều chỉnh kinh tế vĩ mô, đảm bảo tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội”.
Theo Luật NSNN sửa đổi, bổ sung 2015: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được dự toán và được Quốc hội thông qua hằng năm. NSNN là trung tâm hệ thống tài chính quốc gia, là công cụ quản lý, điều tiết kinh tế vĩ mô để đảm bảo kinh tế - xã hội phát triển”.
Có thể thấy rằng ở CHDCND Lào, khái niệm NSNN từ năm 2006 đến nay vẫn thống nhất cách hiểu, không có sự thay đổi. Cách hiểu về NSNN của CHDCND Lào và cách hiểu về NSNN của Việt Nam về cơ bản cũng giống nhau. Ở Việt Nam, khái niệm NSNN có nói lên mục đích là “bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”, trong khi ở Lào, NSNN được nhấn mạnh là công cụ nhằm điều tiết, quản lý kinh tế nhằm mục đích “đảm bảo kinh tế - xã hội phát triển”.
Từ các khái niệm về NSNN của các quốc gia trên thế giới, dù có thể mỗi quốc gia có cách hiểu khác nhau về NSNN nhưng các quan điểm trên đều thống nhất ở một điểm chung về ngân sách nhà nước: Ngân sách là một bảng liệt kê các khoản thu - chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của nhà nước thường là một năm, gọi là năm ngân sách. Trong đó, thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm quốc phòng, an ninh; chi bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định.
Như vậy, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một
năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.