6 Chi phát sinh khác 7 Chi mua, thuê tài sản
3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập
Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý chi NSNN của tỉnh Luang Prabang thời gian qua còn có một số bất cập không nhỏ. Nguyên nhân của những hạn chế đó gồm cả khách quan và chủ quan:
- Một số quy định của pháp luật chưa hoàn thiện, cơ chế, chính sách của Nhà nước còn vướng mắc do sự bất cập, không đồng bộ. Cơ chế, chính
sách của tỉnh đề ra chưa đủ mạnh, còn thiếu chủ động trong việc nghiên cứu, đề xuất với Trung ương những cơ chế, chính sách mang tính đột phá cho sự phát triển của Luang Prabang.
+ Các quy định về khung chi tiêu trung hạn chưa hoàn thiện. Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan ban ngành, địa phương phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này như thế nào.
+ Các hướng dẫn và đánh giá truớc, trong và sau chi NSNN còn lỏng lẻo. Sự lỏng lẻo này trước hết bắt nguồn từ sự tách biệt giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Hệ quả là các khoản chi thường xuyên về cơ bản được điều chỉnh bởi Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật NSNN không có một khung thống nhất để xem xét tổng chi phí và tổng lợi ích có được từ các đề án, dự án sử dụng ngân sách.
+ Hệ thống định mức không phù hợp: Căn cứ chi ngân sách là các chế độ, định mức nhưng hệ thống định mức phân bổ ngân sách, định mức sử dụng ngân sách, định mức kinh tế kỹ thuật thường lạc hậu (chỉ đáp ứng được từ 70- 80% so với nhu cầu), không phù hợp, chậm được sửa đổi bổ sung nên trên thực tế nhiều chế độ định mức chỉ mang tính kế hoạch, hướng dẫn là chính, ít được các cơ quan đơn vị tuân thủ chấp hành. Nhiều loại đơn giá, định mức gắn liền với công tác quản lý chi thường xuyên nhưng chậm được ban hành, ví dụ như đối với sự nghiệp, sửa chữa điện chiếu sáng… chậm được ban hành dẫn đến hệ quả là chưa đủ cơ sở để quản lý đối với hoạt động này.
+ Quy định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai ngân sách chưa đầy đủ, kịp thời.
+ Quy định về thanh tra, kiểm toán còn chồng chéo, mâu thuẫn. Luật NSNN quy định về nhiệm vụ của Bộ Tài chính: Thanh tra, kiểm tra tài chính
- ngân sách, xử lý hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với các vi phạm về chế độ quản lý tài chính - ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các địa phương, các tổ chức kinh tế, đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước và sử dụng NSNN.
Theo Luật NSNN, cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN của cấp, cơ quan, đơn vị có liên quan theo quy định của pháp luật... Việc kiểm toán quyết toán ngân sách được thực hiện trước khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn quyết toán; trường hợp kiểm toán sau khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn quyết toán thực hiện theo quy định của pháp luật.
Nghị định số 39/CP ngày 18/3/2016 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nước: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng kiểm toán, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN các cấp và báo cáo tổng quyết toán NSNN; báo cáo quyết toán, báo cáo tài chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng NSNN; kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng NSNN và tài sản công theo kế hoạch kiểm toán hàng năm được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và các nhiệm vụ kiểm toán đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao hoặc do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu.
Như vậy có thể hiểu trong lĩnh vực NSNN thì việc kiểm toán NSNN là khâu cuối cùng của quá trình lập báo cáo quyết toán NSNN của mỗi cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng NSNN trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, Kiểm toán Nhà nước chưa có đủ điều kiện, khả năng thực hiện đúng và đầy đủ chức năng nói trên, cơ quan
Kiểm toán Nhà nước chưa xác nhận được tính chính xác, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN hằng năm của tất cả các cơ quan, các ngành, các cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện). Công tác Kiểm toán NSNN mới chỉ được thực hiện ở phạm vi và mức độ nhất định với nội dung, cách thức tiến hành kiểm toán NSNN cũng tương tự như thanh tra NSNN.
- Áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống. Luang Prabang cũng như các địa phương khác đã tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Do vậy, việc phân bổ ngân sách giữa các năm thường không nhất quán. Mặc dù luật NSNN chỉ quy định hình thức lập NS hàng năm và chỉ hướng dẫn các cơ quan ban ngành, địa phương phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Luật cũng trao cho tỉnh quyền quyết định việc phân bổ ngân sách và vay nợ trên địa bàn. Như vậy, việc không có khả năng phân bổ nhất quán là do tỉnh chưa dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ ngân sách. Khi không có một cơ sở xác định để phân bổ ngân sách thì việc phân bổ ngân sách dễ bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi phối từng năm.
- Năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN từ cơ quan quản lý về mặt hành chính đến các đơn vị sử dụng NSNN còn nhiều bất cập, hạn chế.
Đội ngũ công chức quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng yêu cầu của các khâu quản lý ngày càng cao cả về việc thực hiện các quy trình thủ tục và quản lý chất lượng cũng như tiến độ thực hiện dự toán trong điều kiện quy mô ngân sách ngày càng tăng.
Năng lực lãnh đạo, chỉ đạo điều hành nhiều khi chưa theo kịp yêu cầu phát triển. Đội ngũ công chức, chất lượng nguồn nhân lực còn nhiều mặt hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu.
Chưa nâng cao vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các đơn vị trong quản lý ngân sách. Trách nhiệm của các thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc quản lý sử dụng ngân sách, chế tài xử lý vi phạm còn thiếu dẫn đến khi có vụ việc vi phạm về tài chính xảy ra thường khó quy trách nhiệm cá nhân. Không ít lãnh đạo các cơ quan hành chính sự nghiệp vẫn còn tư tưởng vận dụng tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý các khoản chi này. Mặt khác, do thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với cán bộ lãnh đạo cơ quan đơn vị dẫn đến tình trạng người thực hiện đúng và sử dụng có hiệu quả các khoản chi ngân sách thì không được khen thưởng; người sử dụng tu tiện kém hiệu quả thì không bị xử lý.
- Công tác tuyên truyền luật NSNN và các văn bản liên quan chưa sâu sắc, chưa đạt mục tiêu đề ra. Công tác tuyên truyền, quán triệt Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn, bổ sung sửa đổi về NSNN đến các cơ quan, đơn vị chưa thực sự sâu sắc, chưa đạt được mục tiêu đề ra. Do vậy nhận thức về Luật NSNN cũng như các văn bản về NSNN của các CBCC làm công tác tài chính còn hạn chế, dẫn đến trong quá trình sử dụng ngân sách kém hiệu quả, thậm chí còn thực hiện sai chế độ hiện hành.
- Nguồn thu NSNN không ổn định, chi tiêu NSNN có thể tăng lên do đất nước đang bước vào thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế. Nhà nước phải thực hiện các cam kết quốc tế về thuế quan, do ảnh hưởng từ những biến động và suy thoái của nền kinh tế thế giới nên nguồn ODA có thể bị sụt giảm, Nhà nước phải hỗ trợ nhiều cho nền kinh tế. Năng lực và trình độ quản lý của bộ máy nhà nước còn nhiều yếu kém... Những vấn đề trên có thể là những trở ngại để tỉnh thực hiện cân đối NSNN.
- Công tác thanh tra, kiểm tra giám sát chưa được quan tâm đúng mức, khi phát hiện những sai sót việc làm rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân và xử lý chưa nghiêm.
Khi thực hiện kiểm toán NSNN, Cơ quan Kiểm toán Nhà nước còn kiểm tra cả về khâu lập dự toán các công trình xây dựng cơ bản, việc chấp hành pháp luật về trình tựu, thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản, nghiệm thu, thanh toán khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, việc kê khai nộp thuế của các doanh nghiệp… giống như thanh tra tài chính, thanh tra xây dựng cơ bản và thời gian thực hiện kiểm toán thường kéo dài khoảng 2 tháng.
Do kế hoạch thanh tra ngân sách của Thanh tra Bộ Tài chính thường phụ thuộc vào kế hoạch kiểm toán của Kiểm toán nhà nước, hàng năm Thanh tra Bộ vào kế hoạch thanh tra ngân sách từ 4 - 6 tỉnh, thành phố, đối tượng lựa chọn cũng không được nhất quan theo tiêu chí nhất định vì phải tránh chồng chéo với kế hoạch của kiểm toán nhà nước, dẫn đến hạn chế trong việc phát hiện kịp thời các bất cập trong quản lý để tham mưu với Bộ Tài chính trình Chính phủ, Quốc hội kịp thời chỉnh sửa cơ chế chính sách.
- Cơ sở hạ tầng về tin học của tỉnh còn hạn chế, lạc hậu. Trong khi đó, hệ thống thông tin/phần mềm tại các cơ quan tài chính của tỉnh không đồng bộ trong khai thác sử dụng các phần mềm do Bộ Tài chính triển khai. Hệ thống thông tin/phần mềm của Bộ Tài chính và hệ thống phần mềm do UBND tỉnh/sở tài chính tự triển khai không thống nhất. Việc này đòi hỏi phải có quy hoạch về mô hình triển khai, mô hình tích hợp nhằm đảm bảo khai thác đối đa hiệu quả của các hệ thống phần mềm do cơ quan tài chính địa phương triển khai và phần mềm do Bộ Tài chính triển khai. Đối với các hệ thống phần mềm do Bộ Tài chính triển khai, ngoài các báo cáo thống kê theo chế độ báo cáo, cơ quan tài chính địa phương theo yêu cầu quản lý đặc thù cần có các báo cáo phân tích chuyên đề phục vụ công tác quản lý, điều hành tài chính - ngân sách theo yêu cầu của chính quyền địa phương.
Kết luận chương 3
Tỉnh Luang Prabang là một tỉnh thuộc miền Bắc của Lào, bao gồm 01 thành phố và 11 huyện. Tỉnh có diện tích 80% là miền núi đá dốc, diện tích rừng chiếm 50%, rất phong phú về nguồn tài nguyên thiên nhiên. Nền kinh tế tỉnh Luang Prabang (2015-2019) đã đạt được nhịp độ tăng trưởng khá và liên tục, tốc độ tăng trưởng GDP bình quân 7%, sự phát triển của nền kinh tế đa thành phần, quan hệ thị trường và cơ chế tự chủ tài chính tự chịu trách nhiện ngày càng được khẳng định và phát huy vai trò của NSNN.
Những năm gần đây tình hình thu NSNN tại tỉnh Luang Prabang luôn đạt kết quả cao, hoàn thành vượt mức dự toán giao ở hầu hết các chỉ tiêu. Quá trình tổ chức thực hiện dự toán chi trong giai đoạn 2015 -2019 đã đảm bảo được đầy đủ các nhiệm vụ chi theo dự toán giao. Cân đối kết quả thu, chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Luang Prabang từ năm 2015 đến năm 2019 đã phản ánh được sự tăng trưởng kinh tế - xã hội của tỉnh, tăng tích lũy từ nội bộ nền kinh tế vào ngân sách. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán những năm trở lại đây được chú trọng hơn.
Tuy nhiên bên cạnh những thành tựu đó đạt được thì trong quản lý NSNN cũng đang tồn tại những hạn chế nhất định. Một số CBCC trong bộ máy nhà nước về ngân sách do năng lực quản lý yếu kém dẫn đến lãng phí NSNN, đó là chưa kể một bộ phận nhỏ CBCC luôn có tư tưởng tiền NSNN là công nên không có ý thức tiết kiệm, luôn tìm cơ hội tham nhũng. Theo phân cấp thì ngân sách Trung ương vẫn hụt thu và giảm thu khi thực hiện chính sách miễn, giảm thuế. Việc thực hiện các quy trình từ khâu lập dự toán NSNN số liệu phản ánh chưa sát với thực lực của địa phương mình; việc chấp hành NSNN đến quyết toán NSNN chưa được thực hiện nghiêm túc, không đảm bảo về thời gian, chưa chính xác về số liệu, nên việc cấp phát về kiểm soát chi tiêu của cơ quan tài chính gặp khó khăn.
Cân đối NSNN này cũng còn nhiều hạn chế như: cải cách thuế vẫn còn nhiều bất cập, hệ thống thuế chồng chéo, phức tạp gây khó khăn cho công tác hành thu và quản lý thuế; vay bù đắp bội chi NSNN chỉ chú trọng giải quyết nhu cầu chi; các nguồn thu và nhiệm vụ chi phân cấp cho chính quyền địa phương không ổn định hạn chế khả năng chủ động của NSĐP khi cân đối ngân sách cấp mình, Nhà nước vẫn chưa xóa bỏ hết các khoản chi bao cấp dẫn đến lãng phí nguồn lực tài chính của đất nước.
Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tuy có tiến hành nhưng chưa mang lại hiệu quả cao, nhiều trường hợp còn nể nang, ngại va chạm, chưa xử lý kiên quyết đối với các đơn vị còn sai phạm về tài chính, NS, chưa kết hợp được thanh tra với phân tích hiệu quả sử dụng kinh phí chi thường xuyên để tham mưu các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng NS.
Nguyên nhân trên là do một số quy định của pháp luật chưa hoàn thiện, cơ chế, chính sách của Nhà nước còn vướng mắc do sự bất cập, không đồng bộ; áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống; năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN từ cơ quan quản lý về mặt hành chính đến các đơn vị sử dụng NSNN còn nhiều bất cập, hạn chế; công tác tuyên truyền luật NSNN và các văn bản liên quan chưa sấu sắc, chưa đạt mục tiêu đề ra; nguồn thu ngân sách nhà nước không ổn định, chi tiêu NSNN có thể tăng lên do đất nước đang bước vào thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế; công tác thanh tra, kiểm tra giám sát chưa được quan tâm đúng mức, khi phát hiện những sai sót việc làm rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân và xử lý chưa nghiêm; cơ sở hạ tầng về tin học của tỉnh còn hạn chế, lạc hậu.
Như vậy, chương này đã đánh giá được thực trạng quản lý NSNN của tỉnh Luang Prabang thời gian qua, chỉ ra một số hạn chế trong việc quản lý NSNN của tỉnh và nguyên nhân của hạn chế đó. Đây là cơ sở để đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý NSNN của tỉnh Luang Prabang thời gian tới.
Chương 4