II Số dự án được ghi kế hoạch
Đơn vị: triệu đồng
2.3.2.3 Quy trình kiểm sốt thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trong nước còn nhiều hạn chế
trong nước còn nhiều hạn chế
Một là, đối với phạm vi, nội dung kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB đã được
quy định trong quy trình nhưng chưa đầy đủ, cụ thể gây khó khăn cho cán bộ thanh tốn và các bộ phận nghiệp vụ trong q trình tác nghiệp.
Về phạm vi kiểm soát chi: Theo Thông tư số 130/2007/TT-BTC ngày
của Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 03/04/2007 và hiện nay là Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước thì KBNN thực hiện kiểm sốt hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư theo điều khoản thanh toán trong hợp đồng. Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự tốn các loại cơng việc, chất lượng cơng trình, KBNN khơng chịu trách nhiệm về các vấn đề này.
Trong thực tế kiểm soát chi đầu tư XDCB cho thấy nhiều hợp đồng xây dựng các điều khoản thanh tốn của hợp đồng khơng đúng quy định như khơng thể hiện hình thức thực hiện hợp đồng (hợp đồng trọn gói, hợp đồng theo đơn giá cố định, hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh, hợp đồng theo thời gian, hợp đồng theo tỷ lệ phần trăm). Hợp đồng điều chỉnh giá cũng không quy định thời điểm điều chỉnh, công thức điều chỉnh. Về điều khoản tạm ứng, thanh toán cũng quy định rất chung chung là theo chế độ quy định, không cụ thể mức tạm ứng, số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán. Trong những trường hợp như trên KBNN có được phép yêu cầu chủ đầu tư phải ký lại hợp đồng để KBNN có cơ sở kiểm sốt theo đúng chế độ của nhà nước không? Nếu không được phép u cầu thì KBNN kiểm sốt như thế nào để đảm bảo khoản chi của NSNN đúng chế độ?
Về nội dung kiểm sốt: Quy trình quy định là kiểm tra tính đầy đủ, hợp pháp,
hợp lệ của tài liệu, nhưng chưa quy định thế nào là tài liệu hợp pháp, hợp lệ như hình thức tài liệu, cấp nào ký từng loại tài liệu, hợp đồng nếu là uỷ quyền thì có cần văn bản uỷ quyền hay khơng; hoặc bảng tính giá chi tiết của hợp đồng thì chủ đầu tư và đơn vị thi cơng có phải lập lại khơng hay chỉ cần gửi dự toán dự thầu của đơn vị trúng thầu vì dự tốn dự thầu của đơn vị trúng thầu là một phần của hợp đồng. Dự toán dự thầu của đơn vị trúng thầu là bộ chụp thì chủ đầu tư và đơn vị thi cơng có cần phải ký xác nhận lại vào bộ chụp đó khơng; hoặc dự tốn dự thầu của đơn vị trúng thầu chưa khớp đúng với kết quả trúng thầu thì KBNN có được nhận báo cáo đánh giá kết quả lựa chọn nhà thầu trong đó có phần hiệu chỉnh sai lệch khơng?
Hoặc một số hợp đồng là liên danh dự thầu nhưng trong hợp đồng không quy định cụ thể về phân chia cơng việc cũng như điều khoản thanh tốn cho từng thành viên tham gia liên danh mà lại thể hiện trong thoả thuận liên danh, vậy khi đó KBNN có được yêu cầu gửi thoả thuận liên danh hay không? ….
Từ việc quy định không cụ thể đã dẫn đến việc hiểu và thực hiện không thống nhất trong hệ thống KBNN.
Hai là, thông báo kế hoạch vốn đầu tư XDCB nguồn vốn ngân sách trung
ương rải rác, thiếu thông tin về chủ đầu tư, quy mô của dự án. Do đó dẫn đến bất cập trong phân công cán bộ chuyên quản như nhiều cán bộ cùng chuyên quản một chủ đầu tư có nhiều dự án, phân cơng dự án có quy mơ lớn, phức tạp cho cán bộ chưa đủ năng lực, đồng thời KBNN cơ sở không thể nắm bắt được thơng tin về tình hình triển khai dự án hoặc đơn đốc triển khai kế hoạch đầu tư XDCB hàng năm.
Ba là, về tạm ứng vốn đầu tư theo Thông tư 130/2007/TT-BTC ngày
02/11/2007 sửa đổi một số điểm của Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 3/4/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh tốn vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước, quy định mức tạm ứng tối thiểu mà không khống chế mức tạm ứng tối đa. Việc tạm ứng vốn thuộc trách nhiệm của chủ đầu tư và mức tạm ứng vốn cụ thể do chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận, thống nhất và quy định trong hợp đồng kinh tế. Việc thu hồi tiền tạm ứng cũng được thực hiện qua các lần thanh toán khối lượng của hợp đồng và bắt đầu thu hồi từ lần thanh tốn khối lượng hồn thành đầu tiên và thu hồi hết khi thanh tốn khối lượng hồn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi tạm ứng lần đầu và từng lần do chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận thống nhất trong hợp đồng.
Do mức tạm ứng không khống chế tối đa và thực hiện theo ý kiến chủ quan của từng chủ đầu tư, ban quản lý dự án nên việc tạm ứng của các dự án, cơng trình cao hơn nhiều so với trước đây. Hầu hết các dự án, cơng trình trước đây chỉ tạm ứng vốn xây lắp từ 10-20% thì nay ứng khoảng 30-60%. Một số chủ đầu tư còn ứng vốn cho nhà thầu tới 70-80% giá trị hợp đồng. Đặc biệt, một số dự án, cơng trình trong q trình thi cơng lại tiếp tục bổ sung các khoản tạm ứng, dẫn đến có trường hợp
tổng số cấp phát chi trả cho dự án, cơng trình đạt đến hơn 90% giá trị hợp đồng nhưng khối lượng hoàn thành đạt thấp nên số tạm ứng vẫn chưa thu hồi hết được. Điều này tạo ra những kết quả tích cực trước mắt nhưng cũng gây ra khơng ít những vấn đề tồn tại khó xử lý về thời gian dài sau này.
Từ ngày 1/7/2010 việc tạm ứng vốn đầu tư thực hiện theo Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 7/5/2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng trong đó quy định mức tạm ứng tối đa là 50% giá trị hợp đồng, trường hợp đặc biệt thì phải được người quyết định đầu tư cho phép. Việc quy định mức tạm ứng tối đa đã hạn chế việc tạm ứng ồ ạt của các chủ đầu tư cho đơn vị thi công. Nhưng do đặc điểm tính đơn chiếc của sản phẩm xây dựng cơ bản, do đó việc quy định mức tạm ứng tối đa 50% cho tất cả các loại hợp đồng là khơng phù hợp. Vì tính cấp thiết của các cơng trình xây dựng theo lệnh khẩn cấp sẽ khác với các cơng trình xây dựng khác; Hợp đồng xây dựng khác với hợp đồng mua sắm thiết bị, khác với hợp đồng tư vấn.
Việc thu hồi tạm ứng là thu hồi ngay khi thanh toán lần đầu, mức thu hồi từng lần theo thoả thuận giữa chủ đầu tư và đơn vị thi công. Việc quy định như trên nhằm nâng cao trách nhiệm của chủ đầu tư với đơn vị thi công. Nhưng trong thực tế giữa chủ đầu tư và đơn vị thi cơng lại tính tốn mức thu hồi tạm ứng lần đầu rất thấp, mặc dù khối lượng nghiệm thu thanh toán lớn.
Bốn là, theo quy trình, khối lượng hồn thành trong trường hợp chỉ định thầu
hoặc trường hợp tự thực hiện hoặc phát sinh khối lượng ngoài hợp đồng được thanh toán theo hợp đồng ký kết và dự toán được duyệt. Như vậy khi kiểm sốt khối lượng hồn thành trong trường hợp chỉ định thầu, tự thực hiện cán bộ kiểm soát chi vừa phải kiểm soát theo hợp đồng, vừa kiểm soát theo dự toán. Việc quy định như trên tạo nên sự trùng lặp không cần thiết trong q trình kiểm sốt vì giá trị hợp đồng được ký kết bao giờ cũng nhỏ hơn hoặc bằng giá trị dự toán.
Mặt khác khối lượng phát sinh là những khối lượng không tiên lượng được trước mà chỉ nảy sinh trong quá trình thi cơng xây dựng. Do đó quy định kiểm sốt giá trị phát sinh theo dự tốn được duyệt là khơng phù hợp.
Nguyên tắc kiểm sốt thanh tốn cho từng cơng việc, hạng mục cơng trình, cơng trình khơng được vượt dự tốn được duyệt hoặc giá gói thầu nhưng trong hồ sơ thanh tốn quy định chủ đầu tư khơng phải gửi KBNN quyết định phê duyệt dự tốn đối với gói thầu tổ chức đấu thầu, quyết định phê duyệt kế hoạch đấu thầu của cơ quan có thẩm quyền. Do đó KBNN khơng thể kiểm tra được giá trị hợp đồng sau khi điều chỉnh đơn giá, sau khi bổ sung khối lượng phát sinh đã vượt giá trị dự tốn hay giá gói thầu được duyệt hay chưa.
Trong quy trình khơng quy định cụ thể hồ sơ để thanh toán khối lượng phát sinh bao gồm những loại hồ sơ gì.
Năm là, việc ban hành văn bản hướng dẫn của Bộ Tài chính, KBNN về kiểm
sốt thanh tốn vốn đầu tư XDCB chậm khơng theo kịp văn bản của Chính phủ, Bộ Tài chính. Nghị định 112/2009/ND-CP được ban hành ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơng trình có hiệu lực thi hành từ 1/2/2010; Nghị định số 48/2010/NĐ-CP của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng được ban hành ngày 7/5/2010 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2010 trong đó các điều khoản về quản lý chi phí, tạm ứng, thanh tốn khối lượng hồn thành trong hoạt động xây dựng có thay đổi so với các văn bản trước đó, nhưng đến ngày 17/6/2011 Bộ Tài chính mới có Thơng tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 thay thế các Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 3/4/2007, số 130/2007/TT-BTC ngày 02/11/2007, số 88/2009/TT-BTC ngày 29/4/2009, số 209/2009/TT-BTC ngày 5/11/2009 hướng dẫn về quản lý, thanh tốn vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN. Đến nay KBNN chưa có quy trình hướng dẫn thơng tư 86/2011/TT-BTC. Việc ban hành chậm trễ các văn bản của Bộ Tài chính và KBNN tạo ra sự lúng túng và việc thực hiện không thống nhất trong hệ thống KBNN.
Sáu là, theo Quyết định số 108/2009/QĐ-UBND ngày 29/9/2009 của
UBND thành phố Hà Nội ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội thì chủ đầu tư các dự án có trách nhiệm tổ chức chi trả kinh phí đền bù GPMB. Rất nhiều các chủ đầu tư khơng có nghiệp vụ kho quỹ do đó khi phải quản lý một lượng tiền mặt lớn để
chi trả kinh phí đền bù là rất mất an tồn. Nhiều chủ đầu tư có nhu cầu ký hợp đồng với một đơn vị có đủ năng lực như các ngân hàng thương mại để cung cấp dịch vụ chi trả kinh phí đền bù giải phóng mặt bằng, nhưng hiện nay chưa có quy định về mức phí cũng như hồ sơ thanh tốn trong các trường hợp này. Trong quy trình khơng quy định mốc thời gian sau bao lâu chủ đầu tư tạm ứng kinh phí đền bù giải phóng mặt bằng theo kế hoạch đền bù giải phóng mặt bằng thì phải thực hiện thanh toán tạm ứng nên mặc dù đã có sự đơn đốc nhưng đến nay số dư tạm ứng kinh phí đền bù giải phóng mặt bằng qua nhiều năm tại KBNN Hà Nội vẫn chưa được xử lý dứt điểm. Theo quy trình hồ sơ thanh tốn kinh phí tổ chức đền bù giải phóng mặt bằng phải có dự tốn được duyệt, tuy nhiên trong thực tế chỉ có dự tốn được duyệt cho phần chủ đầu tư tổ chức thực hiện đền bù giải phóng mặt bằng. Ban Bồi thường GPMB cấp huyện, Ban chỉ đạo Đền bù Giải phóng mặt bằng, Sở Tài chính được mở tài khoản tại KBNN để nhận kinh phí tổ chức đền bù GPMB của nhiều dự án, thực hiện việc lập dự tốn và quyết tốn kinh phí theo năm, do đó khơng thể tách lập dự tốn và quyết toán các khoản chi theo từng dự án.
Bảy là, theo quy định hiện nay ban quản lý dự án được giao quản lý từ 2 dự
án trở lên phải mở tài khoản tiền gửi tại một KBNN- nơi thuận tiện cho việc giao dịch của Ban Quản lý dự án nhằm tập trung các nguồn kinh phí quản lý dự án mà ban được hưởng. Trong thực tế phát sinh nhiều trường hợp một chủ đầu tư ( ban quản lý dự án) có nhiều dự án nhưng các dự án lại được các KBNN khác nhau hoặc các Phịng Kiểm sốt chi NSNN khác nhau hoặc nhiều cán bộ trong cùng một phịng, kiểm sốt thanh tốn. Do đó, khi một ban quản lý dự án được giao quản lý nhiều dự án nhưng lập và duyệt dự tốn chi phí quản lý dự án theo từng dự án và đề nghị thanh tốn chi phí quản lý dự án trực tiếp trên tài khoản thanh tốn thì KBNN khơng thể kiểm sốt được để yêu cầu ban quản lý dự án phải mở tài khoản tiền gửi, thực hiện trích chuyển kinh phí về tài khoản tiền gửi và kiểm sốt thanh tốn chi phí quản lý dự án từ tài khoản tiền gửi.
Mặt khác theo công văn số 259/KBNN-TTVĐT ngày 25/2/2009 của KBNN về việc kiểm sốt thanh tốn chi phí quản lý dự án theo Thơng tư số 117/2008/TT-
BTC thì việc kiểm sốt thanh tốn chi phí quản lý dự án từ tài khoản tiền gửi do Phòng Kiểm sốt chi NSNN, Phịng (bộ phận) Tổng hợp thực hiện. Như vậy khi phát sinh các khoản thanh tốn chi phí quản lý dự án từ tài khoản tiền gửi thì sẽ do phịng nào, cán bộ nào thực hiện kiểm sốt thanh toán.
Về mẫu chứng từ trong kiểm soát thanh toán chi phí quản lý dự án từ tài khoản tiền gửi hiện nay mẫu bảng kê thanh tốn chi phí quản lý dự án là chứng từ mệnh lệnh nhưng thiếu thông tin về tên đơn vị thụ hưởng, số hiệu tài khoản và tên ngân hàng được hưởng, chừng từ kế tốn uỷ nhiệm chi khơng có phần ký kiểm sốt của Phịng (bộ phận) Kiểm sốt chi NSNN do đó Phịng (bộ phận) Kế tốn khơng thể kiểm sốt được thơng tin về đơn vị được hưởng. Nếu việc chuyển tiền sai địa chỉ thì trách nhiệm trước hết thuộc về ban quản lý dự án nhưng khơng thể nói KBNN khơng liên đới chịu trách nhiệm vì có lưu hợp đồng trong hồ sơ thanh tốn.