II. QUÁ TRÌNH PHÁT TRI ỂN CỦA PHÁP LUẬT THANH TRA TỪ NĂM 1945 ĐẾN NAY
a. Giai đoạn từ 1945 đến
Từ khi bắt đầu thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ngày 2/9/1945, để phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các hiện tượng quan liêu, tha hóa ngay trong bộ máy Nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt " có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” (Điều 1). Sắc lệnh là cơ sở pháp lý cho hoạt động của Ban Thanh tra, đồng thời cũng là một trong những văn kiện pháp lý đầu tiên đặt nền móng cho việc xây dựng hệ thống luật pháp về thanh tra. Cũng theo Sắc lệnh 64, tổ chức thanh tra được xác định là một bộ phận cần thiết có tầm quan trọng đặc biệt và không thể thiếu trong công tác quản lý điều hành của Chính phủ, góp phần bảo vệ thành quả cách mạng. Thẩm quyền Ban thanh tra đặc biệt rất lớn, có toàn quyền ( Điều 2 – SL64):
- Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân;
- Điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát;
- Đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Toà án đặc biệt xét xử;
- Tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra Toà án đặc biệt.
126
Ban thanh tra có quyền đề nghị lên Chính phủ những điều cần sửa đổi trong các cơ quan.
Bên cạnh Ban thanh tra đặc biệt nói trên, trong Sắc lệnh số 57-SL ngày 3/5/1946 về tổ chức bộ máy của các Bộ đã quy định trong mỗi Bộ : “có một Văn phòng, các Nha và có thể có một cơ quan thanh tra và ban cố vấn”. Chính vì thế ở một số Bộ đã thành lập tổ chức thanh tra riêng như: Nha thanh tra Hành chính thuộc Bộ Nội vụ, Nha thanh tra Canh nông; Nha thanh tra Bộ Lao động; Ban thanh tra Bộ kinh tế; Phòng kiểm tra Bộ thương binh và cựu binh; Tổng thanh tra Tài chính. Các tổ chức thanh tra này kiểm tra việc chấp hành và điều hành trong phạm vi Bộ mình.
Với thiết chế mạnh như vậy, hoạt động của các tổ chức thanh tra có tác dụng rất lớn trong việc ổn định tình hình chính trị- xã hội đất nước khi chính quyền cách mạng đang ở thời kỳ sơ khai. Tuy hoạt động chưa nhiều, nhưng những vụ việc đã được Ban Thanh tra đặc biệt giải quyết có tính chất điển hình, liên quan đến nhiều mặt của đời sống xã hội. Ban thanh tra đặc biệt không chỉ hoạt động với chức năng thanh tra như ngày nay mà còn kiêm cả chức năng của cơ quan kiểm sát, điều tra. Đó là nét đặc trưng nhất của hoạt động thanh tra trong thời kỳ đầu thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa.
Sau ngày Chủ tịch Hồ Chí Minh phát động toàn dân đứng lên tiến hành cuộc kháng chiến lâu dài chống thực dân Pháp (19/12/ 1946), hoạt động thanh tra đã được thay đổi cho phù hợp với điều kiện kháng chiến. Hoạt động của Ban Thanh tra đặc biệt không còn phù hợp với hoàn cảnh lịch sử. Chính phủ thành lập các Đặc uỷĐoàn và các Đặc phái viên hoạt động có tính cách như một cơ quan Thanh tra của Chính phủ. Các Đặc phái viên và các Đặc uỷ Đoàn được Chính phủ uỷ nhiệm những quyền hạn rất lớn như, có thể thay mặt Chính phủ giải quyết những vấn đề cần thiết tại chỗ, có thể cách chức từ Chủ tịch tỉnh trở xuống. Phạm vi hoạt động bao gồm toàn bộ công việc kháng chiến, kiến quốc của tất cảcác cơ quan quân, dân, chính, Đảng và các tổ chức quần chúng. Trong điều kiện công tác thanh tra của Ban Thanh tra đặc biệt tạm thời phải ngừng lại, hoạt động của các Đặc uỷĐoàn, các Đặc phái viên Chính phủ và của Ban kiểm tra Trung ương Đảng rõ ràng mang tính chất thanh tra nhà nước, hay nói đúng hơn là thực hiện chức năng như một cơ quan Thanh tra của Chính phủ. Như vậy, hoạt động thanh tra trong những năm đầu kháng chiến toàn quốc không những không dừng lại mà còn được đẩy mạnh, nhưng có sự chuyển hướng cho phù hợp với tình hình và yêu cầu của cuộc kháng chiến.
Cuối năm 1949, để thống nhất hoạt động thanh tra trong cả nước, tại phiên họp toàn thể, Hội đồng Chính phủ ra quyết nghị giải thểBan Thanh tra đặc biệt và thành lập Ban thanh tra Chính phủ. Nhiệm vụ của Ban Thanh tra Chính phủ lúc này là: xem xét sự thi hành chính
127
sách, chủ trương của Chính phủ; xem xét các ủy viên Ủy ban kháng chiến hành chính và viên chức vềphương diện liêm khiết; thanh tra sự khiếu nại của nhân dân ( Điều 4 Sắc lệnh). Để
thực hiện những nhiệm vụ trên, theo Điều 5 Sắc lệnh, Ban Thanh tra Chính phủ có những quyền hạn như :
- Chất vấn các uỷ viên Ủy ban kháng chiến hành chính và viên chức, đòi hỏi tài liệu và sổ sách cần thiết cho công việc thanh tra.
- Trong trường hợp đặc biệt và khẩn cấp, tạm huyền chức những uỷ viên và viên chức phạm lỗi.
Đối với những uỷ viên Ủy ban kháng chiến hành chính thì từ cấp tỉnh trở xuống, khi đó thanh tra sẽ báo ngay cho cơ quan có quyền chỉ định hoặc công nhận để định đoạt về việc thay thế;
Đối với những viên chức từ cấp liên khu trở xuống. Khi đó thanh tra sẽ báo ngay Ủy ban kháng chiến hành chính trực tiếp điều khiển để chỉ định người tạm thay trong khi chờ đợi sự quyết định của cơ quan có quyền bổ dụng.
Sau khi được thành lập, Ban Thanh tra Chính phủđã đẩy mạnh hoạt động thanh tra và chỉđạo công tác thanh tra ở các Bộ, các địa phương, đưa công tác thanh tra đi vào nền nếp, thường xuyên và có tác dụng to lớn trong đời sống mọi mặt của đất nước. Do điều kiện kháng chiến, nên mặc dù đã được thành lập và có một văn phòng riêng, nhưng Ban Thanh tra Chính phủ vẫn gần như là một cơ quan chung với Ban Kiểm tra Trung ương Đảng. Ông Trần Đăng Ninh là Trưởng ban kiểm tra Trung ương Đảng giữ chức Tổng Thanh tra phó, các cán bộ khác trong Ban kiểm tra Trung ương đều được Chính phủ bổ nhiệm làm phái viên của Ban Thanh tra Chính phủ. Phương thức tổ chức đó đã tạo nên mối quan hệ chặt chẽ giữa hai tổ chức Kiểm tra và Thanh tra. Đồng thời, việc mang hai danh nghĩa (Đảng và Chính phủ) tạo thêm uy tín và vị trí cho các cán bộ thanh tra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Ban thanh tra Chính phủ đã thực hiện quyền năng thanh tra tại Việt Bắc và Khu Bốn cũ về việc thực hiện chính sách bán thóc, giao quân, giảm tô, giảm tức, công tác tài chính ở các cấp chính quyền… qua thanh tra những sai sót của bệnh tả khuynh, hữu khuynh trong việc thực hiện chủ trương tổng động viên đã được uốn nắn kịp thời, nhiều vụ tham ô tài sản của Nhà nước đã được phát hiện và xử lý kịp thời.
Từ giữa năm 1953, để chuẩn bị cho việc thực hiện kế hoạch chiến lược Đông Xuân, Chính phủđã quyết định thành lập Hội đồng cung cấp mặt trận và sử dụng hầu hết cán bộ của Ban thanh tra Chính phủ vào công việc này. Do đó, thời gian này hầu như Ban Thanh tra
128
Chính phủ không còn điều kiện để tiến hành công tác thanh tra. Hoạt động thanh tra tạm thời dừng lại để tập trung toàn lực phục vụ nhiệm vụ cấp bách của cuộc kháng chiến.
b. Giai đoạn từ1954 đến 1975
Sau năm 1954 tình hình đất nước chuyển sang giai đoạn mới, thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược: xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Miền Bắc và đấu tranh thống nhất đất nước ở Miền Nam. Vì vậy công tác thanh tra cũng được tổ chức, hoạt động cho phù hợp với tình hình mới. Đáp ứng yêu cầu thực tiễn của việc quản lý nhà nước, ngày 28-3-1956, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ra Sắc lệnh số 261-SL quy định thành lập Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủnước Việt Nam Dân chủ cộng hoà với mục đích: đểđảm bảo chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chính sách và mệnh lệnh của Chính phủ, để giữ gìn pháp luật và bảo hộ tài sản của nhà nước (Điều 1). Sắc lệnh nêu rõ nhiệm vụ của Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ( Điều 2): Thanh tra công tác các Bộ, các cơ quan hành chính và chuyên môn các cấp, các doanh nghiệp của nhà nước; thanh tra việc thực hiện hiện kế hoạch nhà nước, việc sử dụng, bảo quản tài sản nhà nước, chống phá hoại, tham ô và lãng phí. Như vậy chức năng, nhiệm vụ đã có sự thay đổi căn bản, trọng tâm là hướng hoạt động thanh tra vào việc thanh tra nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước.
Vị trí của Ban Thanh tra Trung ương cũng tương đương với một Bộ, gián tiếp thông qua quy định tại Điều 5: “ Tổng Thanh tra được hưởng mọi quyền lợi như Bộ trưởng. Tổng Thanh tra phó được hưởng mọi quyền lợi như Thứtrưởng” (Ông Nguyễn Lương Bằng được cử làm Tổng Thanh tra, ông Nguyễn Côn và Trần Tử Bình được bổ nhiệm làm Phó Tổng Thanh tra). Sắc lệnh 261 cũng quy định về việc thành lập Ban thanh tra ở các Bộ cần thiết và các khu, thành phố, tỉnh sẽ do Nghịđịnh của Thủtướng Chính phủquy định sau.
Trên cơ sở Sắc lệnh 261, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 762/TTg ngày 1 tháng 4 năm 1956 quy định về lề lối công tác, làm việc của Ban Thanh tra trung ương của Chính phủ. Nghị định nêu rõ: Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ thường xuyên tiến hành công tác thanh tra căn cứ vào Sắc lệnh quy định và theo các thư tố cáo, khiếu nại của nhân dân đối với cơ quan cán bộ, công nhân viên Chính phủ.Và để hoàn thiện hệ thống cơ quan thanh tra, ngày 26/12/1956 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 1194/TTg quy định thành lập các Ban Thanh tra ở các liên khu, khu, thành phố và tỉnh đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Uỷ ban hành chính các cấp và chịu sự hướng dẫn nghiệp vụ của Ban Thanh tra cấp trên. Đây là lần đầu tiên Chính phủ có một Nghị định quy định thống nhất và cụ thể việc thành lập tổ chức thanh tra ở các khu, thành phố, tỉnh và Bộ, ngành ở Trung ương. Như vậy là bước đầu đã hình thành tính hệ thống trong tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra.
129
Ngày 26/7/1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Lệnh số 18/LCT công bố Luật tổ chức Hội đồng Chính phủ . Tại Điều 3 của Luật này quy định Ủy ban thanh tra của Chính phủ là cơ quan ngang Bộ. Như vậy Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ được đổi tên thành Ủy ban thanh tra của Chính phủ. Trên cơ sở Luật tổ chức Hội đồng Chính phủ, ngày 29/09/1961, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 136/CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của cơ quan này. Ủy ban Thanh tra của Chính phủ có trách nhiệm giữ gìn kỷ luật Nhà nước bảo đảm chấp hành nghiêm chỉnh các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Nhiệm vụ cụ thể là : thanh tra việc chấp hành những nghị định, nghị quyết, thông tư, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ, chủ yếu về quản lý kinh tế, việc thực hành cần kiệm, xây dựng đất nước, chống quan liêu, lãng phí, tham ô; xét giải quyết các việc do nhân dân khiếu nại, tố cáo; chỉ đạo nghiệp vụ và hướng dẫn công tác cho các cơ quan thanh tra của các Ủy ban hành chính địa phương và của các Bộ.
Sang năm 1965, do Mỹ tiến hành chiến tranh phá hoại trên tòan miền Bắc nên Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 93/NQUBTVQH ngày 6/11/1965 phê chuẩn việc giải thể Uỷ ban thanh tra Chính phủ; hoạt động thanh tra được giao cho thủtrưởng các cấp, các ngành phụtrách, để gắn liền công tác thanh tra với việc chỉđạo thực hiện chỉ tiêu kế hoạch Nhà nước và nhiệm vụ công tác khác. Cụ thể công tác thanh tra ởtrung ương được giao cho Văn phòng Phủ Thủ tướng đảm nhiệm. Ở các tỉnh, thành phố, hoạt động thanh tra đươc giao cho Uỷ ban hành chính các cấp đảm nhiệm. Riêng ở các Bộ, Tổng cục, tổ chức thanh tra vẫn tiếp tục hoạt động. Những cơ quan nào chưa thành lập Ban thanh tra được phép tiếp tục thành lập để thanh tra các vụ việc do lãnh đạo cơ quan yêu cầu. Hoạt động chủ yếu của các Ban thanh tra là xét và giải quyết khiếu tố, ngoài ra có thể làm thêm một số chức năng, nhiệm vụ xác minh do lãnh đạo yêu cầu.
Qua một số năm, thực tế cho thấy do sự thiếu vắng công tác chỉđạo nghiệp vụ thanh tra đã dẫn đến sự bất cập như : các ngành, các cấp không bao quát hết toàn bộ quá trình tổ chức, triển khai thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách; các cơ quan chuyên môn không đáp ứng yêu cầu tham mưu cho lãnh đạo trong việc chỉđạo quản lý Nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội. Mặt khác, tình trạng buông lỏng quản lý làm phát sinh nhiều tiêu cực; tình hình khiếu nại, tố cáo gia tăng. Đứng trước thực tế trên, ngày 11/8/1969, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Quốc hội ra Nghị quyết số 786/NQ-TVQH thành lập Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ. Ngày 31/12/1969, Hội đồng Chính phủ ra Quyết định số 262/CP chuyển Vụ Xét khiếu tố thuộc Phủ Thủ tướng sang Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ từ ngày 1/1/1970. Thực hiện Nghị quyết số 786 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, ngày 31/8/1970, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị quyết số 164/CP về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh
130
tra của Nhà nước, trong đó nêu rõ: Thanh tra là một khâu quan trọng trong toàn bộ công tác quản lý của bộ máy nhà nước... Đối với các ngành ở Trung ương, Hội đồng Chính phủ quyết định thành lập Ban thanh tra chuyên trách ở những ngành quản lý tổng hợp, những ngành quản lý sản xuất kinh doanh và quản lý sự nghiệp quan trọng.
Cũng trong ngày 31/8/1970, để kiện toàn tổ chức, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 165/CP qui định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban thanh tra của Chính phủ. Nghị định quy định: Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ là cơ quan của Hội đồng Chính phủ có trách nhiệm thanh tra việc thực hiện các chủ trương chính sách của Đảng và Chính phủ, pháp luật của nhà nước, kế hoạch và ngân sách của nhà nước nhằm tăng cường kỷ luật, nâng cao tinh thần trách nhiệm, cải tiến tổ chức và lề lối làm việc trong bộmáy nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Đồng thời giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân.
Các văn bản pháp lý trên đã tạo ra một bước phát triển mới rất quan trọng cho ngành thanh tra. Hệ thống thanh tra được tái lập về mặt pháp lý và được hình thành theo chiều dọc từ Ủy ban thanh tra của Chính phủđến các tỉnh, thành phố trên miền Bắc và Ban thanh tra các Bộ, ngành trung ương. Các vụvà các đoàn thanh tra cũng được thành lập và bổ sung thêm cán bộđể bắt tay vào thực hiện nhiệm vụthanh tra do Đảng và Nhà nước giao phó. Tổ chức thanh