Trong lịch sửnước ta, trải qua hơn nghìn năm Bắc thuộc cũng như sau đó các triều đại phong kiến kế tiếp nhau, một cơ quan với tên gọi “ thanh tra” thì chưa có, nhưng chức năng thanh tra thì đã hình thành. Để kiểm tra các hoạt động của quan lại và can gián nhà vua, ngay từ thời nhà Lý đã có chức quan “ Ngự sửđại phu” đặt ra dưới triều Lý Thái Tổ hoặc “ Gián nghịđại phu” như trường hợp Lý Đạo Thành; thời Lý Thái Tông đặt thêm chức “ Tả hữu gián nghịđại phu”.
Sang đời nhà Trần bắt đầu đặt Ngự sử đài là cơ quan làm nhiệm vụ: “ đàn hặc các quan, nói bàn về chính sự hiện thời. Phàm các quan làm trái phép, chính sự hiện thời còn thiếu sót đều được xét hoặc trình bày, cùng là xét bàn thành tích của các nha môn, đề lĩnh, phủ doãn, thừa ty và xét hỏi các vụ kiện về người quyền quý ở kinh ức hiếp, về người cai quản hà lạm...”52; có các chức như Thị Ngự sử, Giám sát Ngự sử, Ngự sử trung tán.
Đến thời Lê đặt thêm các chức Trung thừa, Phó Trung thừa, Chủ bạ, Đô ngự sử, Phó đô ngự sử, Thiêm đô ngự sử. Lê Thái Tổ cũng theo chếđộ nhà Trần, đặt Ngự sửđài giữ việc xem xét, chấn chỉnh kỷcương trong triều, gọi là “ ngôn quan”. Năm 1456, Lê Nhân Tông hạ chiếu chỉ: “ Viên quan trong Ngự sửđài thì tâu hặc điều lầm lỗi, trừ bỏ việc xấu, biểu dương việc hay, không nên lấy việc riêng bàn việc công hoặc sợ hãi mà im miệng không nói.”53Đến thời Lê Thánh Tông (1460 -1497), bộ máy nhà nước phong kiến nói chung và cơ quan làm nhiệm vụ thanh tra nói riêng được tổ chức một cách chặt chẽ từ trung ương đến địa phương. Khi đã ổn định các vùng biên giới phía bắc và phía nam, Lê Thánh Tông đã tiến hành cuộc cải cách hành chính trên phạm vi cảnước. Trong bản "Hiệu định quan chế" Lê Thánh Tông nêu: "Đồ bản, đất đai ngày nay so với trước đã khác nhau xa, ta cần phải tự mình giữ quyền chế tác, hết đạo biến thông. ở trong kinh, quân vệ nhiều thì đặt năm phủđể giữ, việc công bề bộn thì đặt sáu bộbàn nhau cùng làm, sáu khoa đểxét bác trăm quan, sáu tựđể thừa hành mọi việc". Trong cuộc cải cách này, Lê Thánh Tông rất đề cao công tác thanh tra, giám sát quan lại. Ngoài Ngự sử đài có từ thời Trần, ông cho đặt Lục khoa là cơ quan thanh tra ở sáu bộ, có trách nhiệm xem xét các hành vi sai trái của quan lại và các việc không đúng thể thức ở mỗi bộ "Bộ Lễ nghi thức không hợp thì Lễkhoa được phép đàn hặc. Bộ Hộ có Hộ khoa giúp đỡ. Hình khoa có quyền xét lại sự thẩm đoán của bộ Hình...".
52
Phan Huy Chú, Lịch triều hiến chương loại chí tập II, NXB Sử học 1961 tr22-23 53
123
Năm 1466, cùng với việc thành lập các bộ, các tự, Lê Thánh Tông chia lại cả nước thành 12 đạo thừa tuyên ( ngang với cấp tỉnh ngày nay) và một phủ Trung đô (khu vực kinh thành). Năm 1471, ông cho lập thêm đạo thừa tuyên thứ 13 là Quảng Nam. Với cách phân chia mới, mỗi đạo thừa tuyên đều có ba ty ngang quyền nhau cai quản: Đô tổng binh sứ ty (Đô ty), Thừa tuyên sứ ty (Thừa ty) và Hiến sát sứ ty (Hiến ty). Đô ty và Thừa ty trông coi về quân sự và dân sự. Hiến ty chịu trách nhiệm thanh tra, giám sát các quan chức địa phương; tìm hiểu đời sống và nguyện vọng của nhân dân. Ngoài ra, để giúp Hiến ty làm nhiệm vụ, ở Ngự sửđài, Lê Thánh Tông đặt thêm 13 cai đạo giám sát ngự sửchuyên giám sát, giúp đỡ các Hiến ty. Các cơ quan giám sát tạo thành hệ thống kiểm soát quan lại theo nguyên tắc: tất cả đều liên quan đến nhau, ràng buộc lẫn nhau đểkhông có người ăn hại mà trách nhiệm lại có nơi quy kết, khiến cho quan to - quan nhỏ đều ràng buộc với nhau, chức trọng - chức khinh cùng kiềm chế nhau. Năm 1471, ông ban Sắc dụ chỉ rõ: “ Ngự sử, hiến sát đểđàn hặc sự gian tà của quan, xét rõ sự u uẩn của dân”.
Đến thời kỳ Lê –Trịnh vềcơ bản cơ quan làm nhiệm vụ thanh tra vẫn giống như thời Lê Sơ. Đó là Ngự sửđài – cơ quan thanh tra giám sát quan lại ởTrung ương, tương đương với một Bộ và lục Khoa – 6 cơ quan thanh tra ở sáu Bộ: Bộ Lại, Bộ Hộ, Bộ Lễ, Bộ Binh, Bộ Hình, Bộ Công. Ởđịa phương vẫn gồm Hiến ty và các Giám sát Ngự sử. Tuy nhiên, việc củng cố bộ máy, ban hành các quy định làm việc đã được quan tâm và quản lý chặt chẽhơn thời kỳtrước. Năm đầu niên hiệu Cảnh trị (1663) chúa Trịnh lệnh cho Ngự sử đài và Giám sát ngự sử 13 đạo xét hỏi, trong đó đơn từ kiện tụng phải theo luật lệnh, giữ cho thanh liêm, cần mẫn không được để cho công việc ứđọng. Tháng 2 năm Dương Đức thứ hai (1674) chúa Trịnh có lệnh dụ: “ Ngự sửđài có nhiệm vụ tai mắt cho Nhà nước, cốt để dấy nhức kỷcương và làm gương việc can gián. Phàm các hàng tể tướng và võ tướng có điều lầm lỗi, bách quan có điều trái phép thì cho phép trình bày, tâu hặc”.
Sang đời Nguyễn, vua Minh Mạng đổi tên Ngự sửđài thành Đô sát viện nhưng vềcơ bản nhiệm vụ cũng không có gì khác. Đó là can gián nhà vua, chất vấn quan lại không phân biệt chức vị cao hay thấp về thực thi nhiệm vụ chấp hành pháp luật, đối xử với nhân dân nhằm giữ gìn kỉcương phép nước. Quyền hành của Đô sát viện rất lớn, người đứng đầu phải có hàm nhị phẩm, tương đương với chức thượng thư. Trước đó, thời vua Gia Long, năm 1804 chỉ mới đặt các chức quan phụ trách công tác giám sát tối cao là Đô ngự sử và Phó Đô ngự sử phụ trách ngự sử đài, tiền thân của Đô sát viện. Đến năm 1827 vua Minh Mạng đặt thêm các Cấp sự trung lục khoa (đứng đầu lục khoa) và Giám sát ngự sử tại các đạo (các vùng địa phương). Đô sát viện trở thành một cơ quan giám sát tối cao với đầy đủ các quy chế kiểm sát các cơ quan hành chính trung ương (lục khoa giám sát lục bộ) và kiểm sát các địa phương (là giám
124
sát ngự sửcác đạo). Đô sát viện, là một cơ quan hội đồng, cùng với Đại lý tự(cơ quan xét xử tối cao) và bộ Hình nằm trong Tam pháp ty, tức là hệ thống tư pháp của triều đình nhà Nguyễn. Trưởng quan Đô sát viện, cùng Trưởng quan Đại lý tự (Tựkhanh), sáu Thượng thư lục bộ và Thông chính sứ ty hợp thành Cửu khanh của triều đình nhà Nguyễn.
Như vậy, qua xem xét các nội dung về pháp luật thanh tra thời kỳ phong kiến ta thấy có một số đặc điểm nổi bật sau:
Thứ nhất: các quy định pháp luật về thanh tra còn tản mạn chưa tập trung, tồn tại khá nhiều dưới hình thức các “sắc dụ” của vua. Điều này một phần do trình độ lập pháp thời kỳ bấy giờ còn nhiều hạn chế.
Thứ hai, dưới các triều đại phong kiến của nước ta chức năng cơ quan thanh tra đã hình thành thông qua hoạt động của Ngự sử đài ( hoặc Đô sát viện). Cơ quan này được trao nhiệm vụ thay mặt vua để xem xét, giải quyết các khiếu kiện của dân và giám sát hoạt động của bộ máy quan lại. Đồng thời cơ quan này mang chức năng “ tham mưu” cho nhà vua thông qua việc hiến kế sách hay để trị nước hoặc can gián những lỗi lầm của vua.
Qua các tư liệu sử sách đã chứng minh vai trò của cơ quan này trong lịch sử. Lê Quý Đôn đã đánh giá hoạt động của các quan trong Ngự sử đài thời Lê như sau: “ Khoảng năm Thiệu Bính ( Lê Thái Tông ) và Thái Hòa (Lê Nhân Tông), Đinh Cảnh An, Bùi Cẩm Hồ, Phan Thiên Tước, Nguyễn Vĩnh Tích, Hà Lạt và Đông Hanh Phát bàn luận trung thực, chính đáng, phong độ đẹp đẽ, không những giúp vua tiến lên con đường đạo đức mà bọn công thần võ tướng cũng đều nể sợ không dám làm càn” 54. Đội ngũ quan chức được tuyển dụng vào làm việc trong Ngự sử đài đều là người công minh, chính trực, liêm khiết. Tiêu biểu như Tả gián nghị đại phu Lý Đạo Thành thời Lý; Thị Ngự sử Nguyễn Trung Ngạn, Tả gián nghị đại phu Trương Hán Siêu, Ngự sử trung tán Đoàn Nhữ Hải thời Trần; Chính chương ngự sử đài Nguyễn Trãi, Tả gián nghị đại phu Nguyễn Như Đổ thời Lê….
Thứ ba, nhìn chung chế độ thanh tra thời kỳ phong kiến hoạt động tương đối độc lập. Ví dụ, một quan tri phủ mắc lỗi thì Hiến sát không cần thông qua quan cấp trấn (cấp tỉnh) mà có quyền tâu thẳng lên Ngự sử đài hoặc trực tiếp lên Bộ Hình, thậm chí lên cả Vua. Ngay cả Bộ Lại là bộ có quyền hành cao nhất của triều đình trong việc tuyển bổ, thăng giáng, bãi miễn quan lại, song nếu thăng bổ không xứng thì Lại khoa vừa có quyền giới thiệu người khác vừa có quyền tố giác theo nguyên tắc lớn, nhỏ, trong ngoài cùng ràng buộc lẫn nhau. Ngoài ra, triều đình còn có những chế độ giám sát đặc biệt khác. Năm 1467, Vua Lê Thánh Tông quy định chọn ở sáu Bộ, sáu Khoa và sáu Tự (sáu cơ quan giúp việc cho triều đình), mỗi cơ quan
54
125
hai người có hạnh kiểm tốt đi thăm hỏi, điều tra những oan khuất của người dân cũng như xem xét phản ứng của nhân dân về chính sách cai trị của triều đình . Thời nhà Nguyễn, ngoài việc giám sát thường xuyên của Đô sát viện, trong những trường hợp đặc biệt, nhất là khi ở địa phương xảy ra chuyện binh đao, giặc giã, quan lại lộng quyền ức hiếp nhân dân, triều đình cử ra đoàn thanh tra đặc biệt, do một hoặc hai viên quan đại thần có uy tín gọi là Kinh lược đại sứ, xuống địa phương đó xem xét, có toàn quyền giải quyết các vụ việc xảy ra, sau đó tâu lại với Vua. Nổi tiếng nhất là đoàn Kinh lược sứ của Thượng thư bộ Binh, Cơ mật viện đại thần Trương Đăng Quế, thanh tra toàn bộ sáu tỉnh Nam Kỳ vào năm 1836, để lần đầu tiên thiết lập hệ thống sổ sách địa chính của lục tỉnh.