3. KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN
2.1.2. Chớnh sỏch TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm
lang phỏp lý chưa đủ rừ, hiệu lực phỏp lý thấp làm giảm hiệu quả của hoạt động TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm.
Hoạt động của cỏc tổ chức tớn dụng là NHTM, hợp tỏc xó tớn dụng, quỹ tớn dụng nhõn dõn đó được điều chỉnh bằng Phỏp lệnh ngõn hàng từ năm 1989 và hiện nay là Luật cỏc tổ chức tớn dụng (TCTD). Tuy nhiờn, chớnh sỏch TD ĐTPT đó được thực thi trong thực tế hơn 10 năm qua song cho đến nay, văn bản phỏp lý cao nhất điều chỉnh chủ trương, chớnh sỏch cú ý nghĩa quan trọng này đối với sự phỏt triển kinh tế xó hội của đất nước, đặc biệt là trong bối cảnh nền kinh tế đú chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường cú sự quản lý của nhà nước theo định hướng XHCN, vẫn là một văn bản ở tầm Nghị định của Chớnh phủ.
Trong thực tế hoạt động ở cỏc nền kinh tế thị trường phỏt triển (Đức, Nhật Bản) hoặc ngay ở cỏc nền kinh tế thị trường mới nổi (Hàn Quốc, Indonesia, Philippines), cỏc nền kinh tế chuyển đổi (Nga, Trung Quốc), hoạt động của ngõn hàng chớnh sỏch về ĐTPT ở cỏc quốc gia này đều được điều chỉnh bởi một luật riờng, đặc biệt.
Việc thiếu vắng một văn bản ở tầm phỏp lý cao như luật hoặc phỏp lệnh về tớn dụng đầu tư phỏt triển ở Việt Nam để điều chỉnh hoạt động của một tổ chức cú tớnh chất là một ngõn hàng chớnh sỏch trong hỗ trợ phỏt triển đầu tư của quốc gia với tớnh chất hoạt động đặc thự, khỏc biệt với cỏc NHTM dẫn đến cú nhiều hạn chế trong triển khai huy động nguồn lực, cho vay, xử lý rủi ro... làm giảm hiệu quả hoạt động TD ĐTPT núi chung, TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm núi riờng.
2.1.2. Chớnh sỏch TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tếtrọng điểm trọng điểm
TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm trực tiếp chịu sự chi phối của chớnh sỏch nhà nước về vấn đề này. Cỏc cơ chế, chớnh sỏch cụ thể của Nhà nước về tớn dụng đầu tư phỏt triển của Nhà nước trong từng thời kỳ cú tỏc động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động tớn dụng này.
Thứ nhất, cơ chế cho vay theo chỉ định làm gia tăng khả năng khú bảo toàn, phỏt triển vốn và gia tăng mức cấp bự chờnh lệch lói suất từ NSNN.
Trong thời gian qua, nhất là giai đoạn 2008-2013, trong bối cảnh nền kinh tế gặp nhiều khú khăn, khủng hoảng, suy thoỏi kộo dài, TD ĐTPT đó được Chớnh phủ sử dụng như là một cụng cụ tài chớnh cụng hỗ trợ tăng trưởng, kớch cầu, chống suy giảm kinh tế. Trong khi nguồn thu và chi NSNN khụng tăng tương ứng với nhu cầu của nền kinh tế, kờnh TD ĐTPT đó được huy động tối đa theo hướng khối lượng TD ĐTPT được Chớnh phủ giao thực hiện hàng năm ngày càng tăng mạnh. Trong khi vốn điều lệ nhỏ, nhưng nhu cầu cung ứng vốn cho nền kinh tế tăng mạnh, vốn TD ĐTPT chủ yếu cung cấp cho cỏc dự ỏn lớn, thời gian thu hồi vốn dài, càng làm tăng sự gión cỏch giữa vốn điều lệ và tổng tài sản, tổng dư nợ cung cấp cho nền kinh tế và gia tăng mức cấp bự chờnh lệch lói suất từ NSNN.
Điển hỡnh như Chương trỡnh cho vay kiờn cố húa kờnh mương. Trong cỏc năm 2006-2008, số vốn Chớnh phủ giao NHPT huy động để cho vay Chương trỡnh kiờn cố húa kờnh mương là khoảng 1.000 tỷ đồng/năm, năm 2011 là 2.000 tỷ đồng, thỡ từ năm 2012 đến 2015 là 3.000 tỷ đồng/năm. Ngay trong năm 2012, do tỡnh hỡnh cấp bỏch cần thỏo gỡ khú khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường, Chớnh phủ đó ban hành Nghị quyết số 13/NQ-CP ngày 10/5/2012, giao NHPT huy động bổ sung 2.000 tỷ đồng cho vay đầu tư kiờn cố húa kờnh mương, phỏt triển đường giao thụng nụng thụn, trạm bơm điện sản phục vụ sản xuất nụng nghiệp, cơ sở hạ tầng nuụi trồng thủy sản và làng nghề ở nụng thụn. Như vậy, tổng cộng nguồn vốn huy động cho Chương trỡnh kiờn cố húa kờnh mương năm 2012 là 5.000 tỷ đồng.
Tiếp đú, vẫn trong năm 2012, Thủ tướng Chớnh phủ tiếp tục cú chỉ đạo tại Cụng văn số 1589/TTg-KTTH ngày 03/10/2012 tăng vốn tớn dụng đầu tư giai đoạn 2013-2015 lờn mức 5.000 tỷ đồng/năm. Sang năm 2013, để tiếp tục cỏc giải phỏp thực hiện mục tiờu, nhiệm vụ phỏt triển kinh tế - xó hội năm 2013, thỏo gỡ khú khăn cho sản xuất, kinh doanh, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu, Chớnh phủ đó ban hành Nghị quyết số 13/TTg-KTTH ngày 07/01/2013, chỉ đạo NHPT huy động bổ sung 10.000 tỷ đồng cho vay đầu tư kiờn cố húa kờnh mương, ngoài mức 5.000 tỷ đồng hàng năm đó được phờ duyệt tại CV 1589/TTg-KTTH núi trờn. Như vậy số vốn cho đầu tư kiờn cố húa kờnh mương năm 2013 là 15.000 tỷ đồng, gấp 3 lần năm 2012, gấp 7 lần năm 2011 và gấp 15 lần so với năm 2010 trở về trước [43].
Trong cỏc nguyờn nhõn dẫn đến tỡnh trạng bảo toàn và phỏt triển vốn của NHPT cũn nhiều yếu kộm, trước hết là do NHPT được tổ chức lại và kế thừa quyền, nghĩa vụ đối với tài sản, vốn, cỏc chương trỡnh, dự ỏn cho vay từ thời Quỹ hỗ trợ phỏt triển trước đõy, trong đú cú nhiều chương trỡnh cho vay cú tớnh chất bao cấp của Nhà nước chứ khụng phải là cho vay theo cơ chế tớn dụng thị trường. Nhiều chương trỡnh, dự ỏn đó phỏt sinh nợ quỏ hạn, nợ xấu từ thời Quỹ Hỗ trợ phỏt triển và chủ trương cho vay xuất phỏt từ thời kỳ trước đú (trước năm 2000) như Chương trỡnh mớa đường, Chương trỡnh đỏnh bắt cỏ xa bờ, Chương trỡnh tăng tốc ngành dệt may, Chương trỡnh đúng tàu biển… với tổng nợ xấu là 5.268 tỷ đồng [47].
Một số chương trỡnh kinh tế cho vay theo chỉ đạo trong thời kỳ 2000 – 2013 như chương trỡnh cho vay đúng tàu biển của Vinashin cũng đó để lại nhiều hậu quả trong bảo toàn vốn, cho vay TD ĐTPT. Riờng nợ khoanh, khú thu hồi của Vinashin theo chỉ đạo của Thủ tướng Chớnh phủ là trờn 2.900 tỷ đồng [47].
Thứ hai, cơ chế tớn dụng ưu đói chứa đựng nhiều rủi ro dẫn đến tỷ lệ nợ
quỏ hạn cao.
Cơ chế ưu đói trong cho vay tớn dụng ĐTPT núi chung, TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm núi riờng được thể hiện qua cỏc cơ chế về đối tượng cho vay, lói suất cho vay…
* Đối tượng cho vay
Đối tượng cho vay TD ĐTPT núi chung và đặc biệt là TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm hàm chứa nhiều rủi ro. Qua nghiờn cứu thực tế quy định của Nhà nước trong Danh mục cỏc đối tượng được vay vốn TD ĐTPT qua cỏc thời kỳ (Xem Phụ lục số 01: Đối tượng cho vay vốn
TD ĐTPT qua cỏc thời kỳ, 2000 – 2014) cú thể thấy, đối tượng được vay vốn TD
ĐTPT thường xuyờn thay đổi, mở rộng. Cụ thể:
+ Đối tượng cho vay vốn TD ĐTPT qua cỏc thời kỳ khụng cố định, ổn định liờn tục mà thường xuyờn được thay đổi qua cỏc thời kỳ được quy định trong chớnh sỏch TD ĐTPT của Nhà nước. Một đối tượng thuộc một ngành, lĩnh vực nào đú trong giai đoạn này cú thể tiếp tục hoặc khụng tiếp tục là đối tượng cho vay vốn TD ĐTPT trong giai đoạn sau đú.
+ Đối tượng cho vay được mở rộng liờn tục (thể hiện qua số lượng loại đối tượng trong danh mục) trong thời kỳ từ 2000- 2011 và sau đú cú sự điều chỉnh theo hướng giảm từ năm 2011 đến nay. Đồng thời, sự mở rộng đối tượng cho vay trong giai đoạn 2000 – 2011 cũn được thể hiện ở chỗ: nếu giai đoạn 2000 – 2004, cỏc loại đối tượng trong danh mục chỉ được ưu đói khi đầu tư vào cỏc vựng địa bàn khú khăn theo quy định của Chớnh phủ hướng dẫn Luật khuyến khớch đầu tư trong nước (sửa đổi) năm 1998 thỡ trong giai đoạn 2004-2011, khụng chỉ ở địa bàn cú điều kiện khú khăn mà ở tất cả cỏc địa bàn trong cả nước, cỏc dự ỏn đầu tư thuộc cỏc loại đối tượng trong danh mục được vay vốn TD ĐTPT.
Đối tượng cho vay vốn TD ĐTPT là một đặc trưng tiờu biểu thể hiện chớnh sỏch ưu đói của Nhà nước vỡ vậy đối tượng hỗ trợ vốn TDĐTPT của Nhà nước chủ yếu tập trung vào cỏc dự ỏn lớn, sản xuất hàng xuất khẩu… trong đú hầu hết cỏc dự ỏn đều thuộc cỏc vựng cú điều kiện kinh tế - xó hội khú khăn, đặc biệt khú khăn, cần khuyến khớch đầu tư nờn cỏc chủ đầu tư rất khú huy động đủ nguồn vốn thương mại để tham gia đầu tư; cỏc NHTM cũng ngần ngại cho vay. Do đú đõy thường là nhúm dự ỏn cú độ rủi ro cao hơn mức rủi ro trung bỡnh trờn thị trường.
Mặt khỏc, cơ chế chớnh sỏch cho vay vốn TDĐTPT của Nhà nước được sửa đổi, bổ sung từ NĐ số 43/1999/NĐ-CP ngày 29/6/1999 đến NĐ số 106/2004/NĐ- CP ngày 01/4/2004, NĐ số 151/2006/NĐ-CP ngày 20/12/2006, NĐ số 106/2008/NĐ-CP ngày 19/9/2008, hiện nay là NĐ số 75/2011/NĐ-CP ngày 30/8/2011, do sửa đổi, bổ sung, thay thế nhiều lần nờn cú những chương trỡnh, dự ỏn thuộc đối tượng cho vay của nghị định trước phải dừng lại vỡ khụng thuộc đối tượng của nghị định sau, điều này cũng phần nào ảnh hưởng đến việc cho vay và thu nợ trong hoạt động TD ĐTPT.
Điều đỏng núi hơn, mặc dự cơ chế chớnh sỏch được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, song cho đến nay, cú thể núi đối tượng cho vay vốn TDĐTPT vẫn cũn rộng, trong đú quy định hiện tại cho phộp mọi dự ỏn thuộc tất cả cỏc lĩnh vực ở vựng kinh tế khú khăn và đặc biệt khú khăn thuộc đối tượng vay vốn, điều này cũng hàm chứa rủi ro cao trong cho vay TD ĐTPT.
* Lói suất cho vay
Lói suất TD ĐTPT núi chung, lói suất TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm núi riờng cũng là một đặc trưng cho cơ chế tớn
dụng ưu đói. Tuy nhiờn, lói suất TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm được duy trỡ ở mức thấp so với thị trường trong một thời gian dài dẫn đến việc bị khỏch hàng, chủ đầu tư chiếm dụng vốn, làm tăng tỷ lệ nợ quỏ hạn. Qua nghiờn cứu, cú thể thấy cơ chế thực hiện lói suất cho vay vốn TDĐTPT của Nhà nước qua cỏc thời kỳ từ năm 2000 đến nay cú những hạn chế sau:
+ Cơ chế lói suất cố định trong suốt thời hạn vay vốn gõy khú khăn khi thực hiện cho cả Nhà nước, tổ chức cho vay và người đi vay vốn TDĐTPT của Nhà nước. Do lói suất được xỏc định tại thời điểm ký hợp đồng tớn dụng và được giữ nguyờn trong cả thời hạn vay vốn, mặc dự tạo thuận lợi cho doanh nghiệp, chủ đầu tư tớnh toỏn khả năng sinh lời và trả nợ vốn vay song cũng tạo ra những khú khăn khi thực hiện cho cả Nhà nước, tổ chức cho vay và người đi vay. Chẳng hạn, khi lói suất trờn thị trường cú biến động theo hướng tăng, gỏnh nặng cấp bự từ NSNN sẽ tăng lờn do phải cấp bự chờnh lệch lói suất huy động vốn và lói suất cho vay nhiều hơn (lói suất huy động vốn tăng lờn trong khi lói suất cho vay ra khụng thay đổi). Người đi vay sẽ cú động cơ tỡm mọi cỏch trỡ hoón, khụng trả nợ vốn vay để tiếp tục chiếm dụng vốn TDĐTPT do vào tại thời điểm lói suất thị trường tăng cao, nếu vay vốn trờn thị trường, người đi vay sẽ phải chi phớ nhiều hơn cho trả lói vay. Tổ chức cho vay sẽ gặp khú khăn khi tổ chức thu hồi nợ vay đỏo hạn, làm tăng nguy cơ nợ xấu, nợ quỏ hạn tăng lờn, mất cõn đối về nguồn vốn huy động (thiếu hụt từ phần thu hồi nợ vay), đồng thời tăng chi phớ huy động vốn trờn thị trường để bự đắp cho phần thiếu hụt do khụng thu hồi được nợ vay theo đỳng kế hoạch thu hồi nợ vay.
+ Cơ chế lói suất ỏp dụng cho tất cả cỏc đối tượng vay vốn, mang tớnh “cào bằng”, khụng phõn biệt mức sinh lời và độ rủi ro của từng dự ỏn vay vốn TDĐTPT. Do lói suất được ấn định với một mức lói suất cụ thể trong văn bản về TDĐTPT của nhà nước, ỏp dụng cho tất cả cỏc đối tượng vay vốn TDĐTPT của nhà nước, khụng căn cứ vào độ rủi ro và mức sinh lời của từng dự ỏn, khả năng tài chớnh của từng chủ đầu tư và khả năng trả nợ của từng dự ỏn đó tạo ra sự “cào bằng” về mức hỗ trợ của nhà nước cho cỏc chủ đầu tư. Đồng thời khụng gắn trỏch nhiệm của chủ đầu tư đối với từng dự ỏn vay vốn, nhất là đối với cỏc dự ỏn cú độ rủi ro cao, khả năng sinh lời thấp, khả năng tài chớnh của chủ đầu tư, khả năng trả nợ của dự ỏn kộm.
+ TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm núi riờng, TD ĐTPT núi chung là hỡnh thức tớn dụng ưu đói của Nhà nước, trong đú ưu đói thụng qua lói suất cho vay thấp là một trong những ưu đói chủ yếu. Tuy nhiờn, với mức lói suất cho vay được quy định ở mức thấp trong một thời gian dài so với lói suất cho vay trờn thị trường và được giữ nguyờn, khụng thay đổi trong suốt cả đời dự ỏn là khụng hợp lý. Nền kinh tế Việt Nam trải qua thời kỳ khú khăn do ảnh hưởng của khủng hoảng và suy thoỏi kinh tế thế giới liờn tục từ 2008 đến nay, kinh tế kinh tế vĩ mụ chưa ổn định, lạm phỏt, lói suất ngõn hàng cao (cú thời điểm lói suất cho vay trờn thị trường bỡnh quõn lờn đến gần 20%/năm) đó ảnh hưởng lớn đến khả năng huy động vốn đỏp ứng nhu cầu vay vốn TD ĐTPT. Mặt khỏc, hiệu quả sản xuất kinh doanh của cỏc chủ đầu tư vay vốn tớn dụng đầu tư giảm thấp, dẫn đến việc cỏc chủ đầu tư lợi dụng, chiếm dụng vốn TD ĐTPT cũng như ảnh hưởng đến việc trả nợ vốn vay TD ĐTPT, là một trong những nguyờn nhõn chủ yếu làm cho tỷ lệ nợ quỏ hạn tăng cao.
Bảng 2.1. Tỷ trọng dư nợ tương ứng với cỏc mức lói suất cho vay trong tổng dư nợ
Cỏc mức lói suất
(%/năm)
Dư nợ trờn trong tổng dư nợ cho vay
(%/tổng dư nợ) Dưới 8,4 85,6 Trong đú: - Từ 6,6 đến 8,4 trở xuống 55 - Từ 6,6 trở xuống 30,6 Nguồn: NHPT [42]. Ngoài ra, nhiều quy định, thủ tục phỏp lý liờn quan đến hoạt động cho vay TD ĐTPT núi chung và TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm cũng gúp phần làm tỡnh trạng tỷ lệ nợ xấu gia tăng. Chẳng hạn, hệ thống cỏc quy định về trỏch nhiệm của cỏc cơ quan quản lý nhà nước cú liờn quan trong việc quản lý, quy hoạch, kế hoạch, quản lý đầu tư …(như việc cấp phộp mỏ, tài nguyờn khoỏng sản của dự ỏn, đỏnh giỏ tỏc động mụi trường, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…) chậm ban hành, hướng dẫn, cấp phộp; trỏch nhiệm của doanh nghiệp trong việc thực hiện nghĩa vụ tớn dụng…chưa đầy đủ, chưa nghiờm
nờn khi xảy ra rủi ro khú xử lý, khụng rạch rũi, nghiờm minh về trỏch nhiệm tài chớnh.
Cỏc quy định về quản lý đầu tư xõy dựng cơ bản tuy đó cú nhiều đổi mới song trỡnh tự, thủ tục cũn rườm rà, qua nhiều khõu và mất nhiều thời gian, cựng với cỏc vướng mắc về giải phúng mặt bằng, cấp phộp khai thỏc mỏ, tài nguyờn…cú liờn quan đó ảnh hưởng trực tiếp tới tiến độ thực hiện đầu tư dự ỏn, kộo dài thời gian thực hiện dự ỏn, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư, khả năng trả nợ của dự ỏn.