3. KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN
1.1.2. Cỏc chương trỡnh kinh tế lớn và dự ỏn kinh tế trọng điểm
1.1.2.1. Khỏi niệm
*Dự ỏn
Dự ỏn là một thuật ngữ được sử dụng rộng rói trong đời sống kinh tế - xó hội hiện đại. Dự ỏn được nhiều lĩnh vực, ngành nghề và cỏc nhúm, cỏc tập hợp hoạt động, nghiờn cứu đưa ra khỏi niệm.
Dự ỏn thường được hiểu là một tập hợp cỏc đề xuất nhằm thực hiện một phần hay toàn bộ cụng việc nhằm đạt được mục tiờu, yờu cầu nào đú trong một khoảng thời gian xỏc định với một sự ràng buộc nhất định về nguồn lực thực hiện.
Theo định nghĩa của Ngõn hàng Thế giới (WB): Dự ỏn (Project) là một tập hợp cỏc hoạt động cú liờn quan đến nhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiờu xỏc định, được thực hiện trờn địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xỏc định, dựa trờn những nguồn lực xỏc định. Dự ỏn bao gồm dự ỏn đầu tư và dự ỏn hỗ trợ kỹ thuật.
Theo Luật đầu tư năm 2005: Dự ỏn đầu tư là tập hợp cỏc đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn để tiến hành cỏc hoạt động đầu tư trờn địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xỏc định [53].
Theo tớnh chất sở hữu của chủ đầu tư dự ỏn, dự ỏn đầu tư được phõn chia thành dự ỏn của thành phần kinh tế nhà nước và dự ỏn của cỏc thành phần kinh tế ngoài nhà nước.
Theo quy mụ vốn đầu tư và theo tớnh chất quan trọng của dự ỏn đối với việc phỏt triển một ngành, lĩnh vực hoặc đối với nền kinh tế, dự ỏn đầu tư được phõn chia thành cỏc dự ỏn cú quy mụ nhỏ, trung bỡnh, lớn (tương ứng với tờn gọi dự ỏn nhúm C, dự ỏn nhúm B, dự ỏn nhúm A) và dự ỏn quan trọng quốc gia.
Dự ỏn kinh tế được phõn biệt với cỏc dự ỏn mang tớnh chất xó hội, từ thiện, tụn giỏo…hay cỏc dự ỏn thuần tỳy bảo vệ mụi trường, cảnh quan là ở tớnh mục đớch kinh tế của dự ỏn.
Dự ỏn kinh tế là dự ỏn đầu tư trong lĩnh vực kinh tế, nhằm thực hiện cỏc mục tiờu mang tớnh kinh tế.
*Dự ỏn kinh tế trọng điểm
Dự ỏn trọng điểm cú mặt ở tất cả cỏc lĩnh vực của đời sống kinh tế - xó hội. Dự ỏn trọng điểm được dựng để chỉ cỏc dự ỏn cú tớnh chất, vai trũ quan trọng hơn so với cỏc dự ỏn khỏc.
Theo quy định hiện hành [16] về quản lý đầu tư xõy dựng cụng trỡnh (trước kia thường gọi là đầu tư xõy dựng cơ bản), căn cứ trờn tiờu chớ mức vốn đầu tư cho dự ỏn hoặc căn cứ vào tớnh chất quan trọng của dự ỏn mà cỏc dự ỏn được phõn loại thành dự ỏn nhúm A, dự ỏn nhúm B, dự ỏn nhúm C nhằm phục vụ cụng tỏc quản lý dự ỏn, quản lý đầu tư (vớ dụ để phõn cấp quyết định chủ trương đầu tư, phõn cấp quyết định đầu tư…).
Cỏc dự ỏn nhúm A (cú tổng mức vốn đầu tư quy mụ lớn hơn cả hoặc cú tớnh chất, ý nghĩa quan trọng) là dự ỏn, cụng trỡnh trọng điểm của một ngành, lĩnh vực, bộ, ngành, địa phương, cần tập trung vốn đầu tư, quản lý, triển khai.
Dự ỏn kinh tế trọng điểm là cỏc dự ỏn ĐTPT cú quy mụ vốn đầu tư lớn hoặc cú ý nghĩa quan trọng (cỏc dự ỏn nhúm A) trong lĩnh vực kinh tế, trực tiếp tạo ra cỏc sản phẩm chiến lược, thỳc đẩy sự phỏt triển kinh tế của cỏc ngành, lĩnh vực then chốt, cú tỏc dụng thỳc đẩy quỏ trỡnh thay đổi cơ cấu kinh tế hoặc cơ cấu thu nhập của một bộ phận dõn cư. Cỏc dự ỏn ĐTPT này thường nằm trong kế hoạch phỏt triển kinh tế quốc gia.
*Chương trỡnh kinh tế
- Chương trỡnh theo nghĩa thụng thường trong từ điển tiếng Việt là: “toàn bộ núi chung những dự kiến hoạt động theo một trỡnh tự nhất định và trong một thời gian nhất định, nờu một cỏch vắn tắt” [81].
- Chương trỡnh với nghĩa là một khung kế hoạch tổng thể về thời gian, địa điểm, quy mụ, phương thức thực hiện cỏc hoạt động đầu tư nhằm đạt được một số mục tiờu xỏc định đó được ỏp dụng và triển khai để quản lý cỏc dự ỏn thuộc cỏc lĩnh vực kinh tế - xó hội thụng qua hỡnh thức Chương trỡnh mục tiờu, Chương trỡnh đầu tư của Chớnh phủ trong một ngành, lĩnh vực, vựng miền, một hoạt động kinh tế, xó hội…như là một cụng cụ để quản lý, tổ chức thực hiện cỏc hoạt động đầu tư, hoạt động kinh tế - xó hội, cộng đồng…
- Cỏc chương trỡnh đầu tư của Chớnh phủ trong một ngành, lĩnh vực, vựng miền, một hoạt động kinh tế - xó hội được cỏc cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan quản lý TD ĐTPT của Nhà nước gọi là “Chương trỡnh kinh tế”.
- Chương trỡnh kinh tế thường được hiểu là tập hợp cỏc mục tiờu, nhiệm vụ, kế hoạch tổng thể về thời gian, địa điểm, quy mụ thực hiện cỏc dự ỏn ĐTPT trong một giai đoạn nhất định nhằm đạt được một số mục tiờu đề ra của Chương trỡnh để thực hiện Chiến lược, kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội quốc gia trong từng thời kỳ.
*Chương trỡnh kinh tế lớn
Chương trỡnh kinh tế lớn thường là một chương trỡnh phỏt triển kinh tế của Nhà nước, mang tớnh dài hạn, cú quy mụ lớn hoặc cú ý nghĩa quan trọng, cấp thiết trong một giai đoạn nhất định, đem lại những thay đổi cơ bản cho một ngành, lĩnh vực, vựng, miền, thậm chớ liờn vựng hoặc trờn phạm vi toàn bộ nền kinh tế quốc gia nhằm thực hiện cỏc mục tiờu đề ra của Chương trỡnh, qua đú thực hiện một số mục tiờu xỏc định trong Chiến lược, kế hoạch phỏt triển kinh tế -xó hội quốc gia từng thời kỳ.
1.1.2.2. Đặc điểm của cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng
điểm
*Chương trỡnh kinh tế lớn được nhận diện bởi một sốđặc trưng sau:
* Hỡnh thức của chương trỡnh kinh tế lớn: chương trỡnh kinh tế lớn gồm một tập hợp cỏc dự ỏn thành phần trong tổng thể kế hoạch thực hiện mục tiờu của Chương trỡnh.
* Tớnh chất của chương trỡnh kinh tế lớn: chương trỡnh kinh tế lớn thường cú mức độ tập trung nguồn lực, ưu đói cao, thể hiện ý đồ, mong muốn của chớnh quyền nhằm thể chế húa đường lối kinh tế của quốc gia trong một thời kỳ cho một
ngành, lĩnh vực, vựng miền, phục vụ cỏc Chiến lược, Kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội của đất nước trong một thời kỳ nhất định.
* Nội dung hoạt động của chương trỡnh kinh tế lớn: chương trỡnh kinh tế lớn cú bản chất là “bản kế hoạch tổng thể” bao gồm cỏc nội dung về mục tiờu, nhiệm vụ, giải phỏp, cơ chế tài chớnh, huy động nguồn lực, tổ chức thực hiện, tiến độ thực hiện để thực hiện mục tiờu đề ra của Chương trỡnh.
* Phạm vi (khụng gian) thực hiện của chương trỡnh kinh tế lớn: chương trỡnh kinh tế lớn cú địa bàn, phạm vi thực hiện quy mụ lớn, mang tớnh liờn ngành, liờn lĩnh vực hoặc liờn tỉnh, liờn vựng hoặc cú thể trờn toàn lónh thổ quốc gia.
* Thời gian thực hiện chương trỡnh kinh tế lớn: chương trỡnh kinh tế lớn cú thời gian thực hiện “trong một thời kỳ nhất định”, cú thời gian xỏc định, thường từ 5 – 10 năm (cú trường hợp dài hơn) hoặc chia thành cỏc giai đoạn thực hiện, cú thể tương ứng với cỏc kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội 5 năm, 10 năm của đất nước.
* Thẩm quyền phờ duyệt chương trỡnh kinh tế lớn: chương trỡnh kinh tế lớn được phờ duyệt bởi cấp cú thẩm quyền (Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ) và thường được ban hành căn cứ vào cỏc Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Bộ Chớnh trị, Trung ương Đảng, Nghị quyết (NQ) của Chớnh phủ về thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xó hội của đất nước theo cỏc kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội 5 năm, 10 năm hoặc cú thể là nhiệm vụ đột xuất, cấp bỏch.
Chương trỡnh kinh tế lớn phõn biệt với Chương trỡnh mục tiờu quốc gia
ở một số khớa cạnh sau:
* Chủ thể thực hiện:
+ Chương trỡnh mục tiờu quốc gia thường được giao cho một bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ (là cỏc cơ quan quản lý nhà nước) làm cơ quan quản lý, chịu trỏch nhiệm điều hành, tổ chức triển khai thực hiện Chương trỡnh.
+ Chương trỡnh kinh tế lớn là một “cơ chế” để thực hiện cỏc mục tiờu đề ra của Chương trỡnh kinh tế lớn đú. Do vậy, thường khụng cú một bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ được giao làm cơ quan quản lý, chịu trỏch nhiệm điều hành, tổ chức triển khai thực hiện Chương trỡnh. Thay vào đú, mỗi cơ quan, bộ ngành, cơ quan thuộc Chớnh phủ, ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương liờn quan cú nhiệm vụ riờng. Trong đú, cơ quan thực hiện nhiệm vụ TD
ĐTPT (là tổ chức tài chớnh tớn dụng) được giao nhiệm vụ cho vay vốn TD ĐTPT của Nhà nước để triển khai, thực hiện Chương trỡnh.
* Nguồn vốn thực hiện:
+ Nguồn vốn thực hiện cỏc dự ỏn thuộc Chương trỡnh mục tiờu quốc gia chủ yếu là nguồn vốn NSNN (vốn cấp phỏt), một phần khỏc cú thể huy động thờm từ vốn tớn dụng trong và ngoài nước, huy động sự đúng gúp của cỏc tổ chức, cỏ nhõn và cộng đồng để thực hiện Chương trỡnh.
+ Nguồn vốn thực hiện cỏc dự ỏn thuộc Chương trỡnh kinh tế lớn chủ yếu là nguồn vốn TD ĐTPT của Nhà nước (vốn tớn dụng), một phần khỏc từ NSNN (trung ương, địa phương), vốn tự cú của chủ đầu tư.
Đặc điểm của Dự ỏn kinh tế trọng điểm
Dự ỏn kinh tế trọng điểm là cỏc dự ỏn ĐTPT cú quy mụ lớn, cú ý nghĩa quan trọng, then chốt nhằm mục đớch phỏt triển một ngành, lĩnh vực nằm trong tổng thể kế hoạch, chiến lược phỏt triển kinh tế - xó hội của quốc gia từng thời kỳ nhất định.
Theo quy định về quản lý dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh hiện hành [16], dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh được phõn loại theo hai nhúm tiờu chớ chủ yếu là: (i) theo quy mụ và tớnh chất; (ii) theo nguồn vốn đầu tư.
Căn cứ phõn loại theo quy mụ và tớnh chất, cỏc dự ỏn bao gồm:
+ Dự ỏn, cụng trỡnh quan trọng quốc gia: do Quốc hội xem xột, quyết định chủ trương đầu tư [56].
+ Cỏc dự ỏn cũn lại: chia thành 3 nhúm: nhúm A, nhúm B, nhúm C [16] Cỏc dự ỏn kinh tế trọng điểm là cỏc dự ỏn đầu tư phỏt triển thuộc nhúm A, cú quy mụ lớn hoặc cú tớnh chất, ý nghĩa quan trọng thuộc cỏc lĩnh vực đầu tư then chốt, trọng điểm của nền kinh tế.
Cỏc dự ỏn nhúm A được xỏc định theo tổng mức đầu tư của dự ỏn ở từng ngành, lĩnh vực cụ thể như sau [16]:
- Cỏc dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh: cụng nghiệp điện, khai thỏc dầu khớ, húa chất, phõn bún, chế tạo mỏy, xi măng, luyện kim, khai thỏc chế biến khoỏng sản, cỏc dự ỏn giao thụng (cầu, cảng biển, cảng sụng, sõn bay, đường sắt, đường quốc lộ), xõy dựng khu nhà ở: cú tổng mức vốn đầu tư trờn 1.500 tỷ đồng.
+ Cỏc dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh: thủy lợi, giao thụng (khỏc dự ỏn giao thụng cú tổng mức vốn đầu tư trờn 1.500 tỷ đồng như nờu trờn), cấp thoỏt nước và cụng trỡnh hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thụng tin, điện tử, tin học, húa dược, thiết bị y tế, cụng trỡnh cơ khớ khỏc, sản xuất vật liệu, bưu chớnh, viễn thụng: cú tổng mức vốn đầu tư trờn 1.000 tỷ đồng.
+ Cỏc dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh: cụng nghiệp nhẹ, sành sứ, thủy tinh, in, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiờn nhiờn, sản xuất nụng, lõm nghiệp, nuụi trồng thủy sản, chế biến nụng, lõm, thủy sản: cú tổng mức vốn đầu tư trờn 700 tỷ đồng.
+ Cỏc dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh: y tế, văn húa, giỏo dục, phỏt thanh, truyền hỡnh, xõy dựng dõn dụng khỏc (trừ xõy dựng khu nhà ở), kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, nghiờn cứu khoa học và cỏc dự ỏn khỏc: cú tổng mức vốn đầu tư trờn 500 tỷ đồng.
Ngoài ra, cỏc dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh: sản xuất chất độc hại, chất nổ; hạ tầng khu cụng nghiệp; cỏc dự ỏn thuộc lĩnh vực bảo vệ an ninh, quốc phũng cú tớnh chất bảo mật quốc gia, cú ý nghĩa chớnh trị - xó hội quan trọng thỡ khụng kể mức vốn đầu tư là bao nhiờu, đều được xếp vào dự ỏn nhúm A.
1.1.2.3. Sự cần thiết của cỏc chương trỡnh kinh tế lớn và dự ỏn kinh tế
trọng điểm
Vai trũ, sự cần thiết của cỏc chương trỡnh kinh tế lớn và dự ỏn kinh tế trọng điểm trong nền kinh tế thể hiện chủ yếu qua cỏc khớa cạnh chủ yếu sau:
Thứ nhất, cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm là phương thức tập trung vốn, nõng cao hiệu quả đầu tư của Nhà nước để thực thi cỏc kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội quốc gia trong từng thời kỳ
Qua thực tiễn phỏt triển kinh tế - xó hội ở nhiều quốc gia trờn thế giới cú thể thấy, giữa tăng trưởng và vốn đầu tư cú mối quan hệ khỏ chặt chẽ. Để đạt được mức tăng trưởng cao, cần thiết phải cú mức tớch lũy và mức chi đầu tư lớn, ngược lại, để cú mức đầu tư lớn và duy trỡ trong dài hạn nhất thiết phải thụng qua tỷ lệ tăng trưởng cao và ổn định, liờn tục. Do vậy, vốn đầu tư là nguồn lực quan trọng cơ bản cho tăng trưởng, phỏt triển và cụng nghiệp húa (CNH), hiện đại húa (HĐH) đất nước. Bờn cạnh chớnh sỏch huy động vốn thớch hợp cần phải cú chớnh sỏch sử dụng vốn cú hiệu quả mới đảm bảo được mục tiờu tăng trưởng và phỏt triển đất
nước. Do đú, cơ cấu đầu tư (đầu tư vào đõu) luụn là một vấn đề gõy nhiều tranh cói và làm thế nào để tạo ra được một cơ cấu đầu tư hợp lý đảm bảo đạt được tốc độ phỏt triển kinh tế nhanh và bền vững luụn là yờu cầu đặt ra cho cỏc chớnh phủ.
Nhu cầu ĐTPT của toàn bộ nền kinh tế là rất lớn. Trong đú nhiều lĩnh vực đầu tư của nền kinh tế cú thể huy động vốn từ cỏc doanh nghiệp trong và ngoài nước song cũng cú nhiều lĩnh vực đầu tư, do nhu cầu vốn lớn, khả năng thu hồi vốn chậm, lợi nhuận thấp, khụng hấp dẫn đầu tư từ khu vực doanh nghiệp, nhưng lại là cỏc lĩnh vực cần thiết, nhà nước buộc phải sử dụng nguồn vốn đầu tư từ NSNN hoặc TD ĐTPT của Nhà nước để tạo đũn bẩy thỳc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo nền kinh tế phỏt triển ổn định, bền vững. Vỡ vậy, nhà nước cần cú cỏc hoạt động chi tiờu cụng, trong đú cú chi đầu tư phỏt triển từ nguồn vốn NSNN hoặc TD ĐTPT của Nhà nước để đầu tư xõy dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xó hội, đầu tư phỏt triển sản xuất cỏc ngành, lĩnh vực then chốt, quan trọng của nền kinh tế nhằm đảm bảo mục tiờu tăng trưởng, ổn định vĩ mụ.
Mặt khỏc, thực tế cũng cho thấy, thị trường khụng hoàn hảo, đặc biệt là ở cỏc nền kinh tế thị trường sơ khai, cỏc nền kinh tế chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch húa tập trung sang kinh tế thị trường, nơi mà sự vận động của thị trường chưa diễn ra mạnh mẽ và tuõn theo cỏc quy luật thị trường, dẫn tới sự phõn bổ nguồn lực khụng tối ưu. Chớnh vỡ vậy, theo quan điểm của cỏc nhà kinh tế ủng hộ sự can thiệp của chớnh phủ, sự can thiệp của nhà nước vào quỏ trỡnh phõn bổ nguồn lực của nền kinh tế nhằm tạo ra cỳ hớch chung cho nền kinh tế, đẩy nhanh tiến trỡnh CNH, HĐH nền kinh tế thụng qua cỏc chương trỡnh ưu tiờn, cỏc dự ỏn ưu tiờn cho lĩnh vực xõy dựng kết cấu hạ tầng, phỏt triển một số ngành cụng nghiệp then chốt là việc làm tất yếu, nhất là trong cỏc nền kinh tế thị trường non kộm này.
Do vậy, trong bối cảnh NSNN chi cho ĐTPT cũn hạn hẹp, phải giải quyết nhiều nhiệm vụ chi và cơ cấu nền kinh tế cũn nhiều sơ khai, mức độ hiện đại húa,