3. KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN
1.2.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
1.2.2.1. Bài học về sử dụng TDĐTPT như một cụng cụ của Chớnh phủđể
phỏt triển kinh tế - xó hội trong từng thời kỳ
Thứ nhất, TD ĐTPT được sử dụng để tập trung tài trợ cho cỏc dự ỏn cụng nghiệp then chốt, trọng điểm quốc gia phục vụ cụng nghiệp húa, hiện đại húa
Trờn cơ sở nghiờn cứu bối cảnh hỡnh thành, ra đời và cơ chế vận hành hoạt động tớn dụng chớnh sỏch ở một số quốc gia nờu trờn, cú thể thấy, mục tiờu hoạt động của cỏc ngõn hàng phỏt triển núi riờng, hoạt động tài trợ chớnh sỏch, tài trợ phỏt triển núi chung ở nhiều quốc gia trờn thế giới, trong đú tiờu biểu là cỏc quốc gia được nghiờn cứu ở trờn là cung cấp tài chớnh cho cỏc dự ỏn thuộc cỏc lĩnh vực ưu tiờn cao của Chớnh phủ, phục vụ cỏc chớnh sỏch phỏt triển kinh tế của đất nước trong từng thời kỳ. Ttớn dụng chớnh sỏch ở cỏc quốc gia nờu trờn thường được sử dụng để tập trung đầu tư cho cỏc dự ỏn cụng nghiệp trọng điểm, cỏc dự ỏn thuộc cỏc ngành cụng nghiệp cơ bản, then chốt như điện, than, đúng tàu biển…Trường hợp của Nhật Bản, CHLB Đức trong bối cảnh tỏi thiết đất nước, khụi phục và phỏt triển cụng nghiệp sau chiến tranh thế giới thứ 2 khỏ tiờu biểu cho nhận định này. Ở Trung Quốc, ngay sau khi thành lập, CDB tập trung tài trợ cho cỏc dự ỏn xõy dựng cơ sở hạ tầng trọng điểm quốc gia, cỏc ngành xương sống, cỏc dự ỏn quy mụ lớn và vừa như: Dự ỏn đập Tam Hiệp trờn sụng Trường Giang; dự ỏn đường sắt Bắc
Kinh – Cửu Long; Dự ỏn nhà mỏy thủy điện đập vũm Nhị Than, Dự ỏn bảo vệ nguồn nước đập Tiểu Lăng Đế, Dự ỏn đường sắt Nam Ninh – Cụn Minh, cỏc dự ỏn sõn bay quốc tế tại 2 thành phố Bắc Kinh và Thượng Hải, tuyến tàu điện ngầm Bắc Kinh – Phục Hưng – Bỏt Vương Phần, nhà mỏy điện hạt nhõn tại Đại Á Loan (Quảng Đụng) và Quảng Tõy. Những dự ỏn trọng điểm quốc gia được CDB cho vay chiếm hơn 70% trong tổng số dự ỏn CDB tài trợ [92].
Thứ hai, TD ĐTPT được tập trung hỗ trợ cỏc ngành, lĩnh vực mới, tiờn phong, cụng nghệ cao, thỳc đẩy xuất khẩu, tạo việc làm
Ở CHLB Đức, từ cuối thập niờn 1950, tớn dụng chớnh sỏch của Chớnh phủ thụng qua KfW đó bắt đầu cung cấp nguồn vốn trung và dài hạn cho hỗ trợ xuất khẩu; từ thập kỷ 1960 trở đi, KfW mở rộng phạm vi hoạt động của KfW tham gia vào chương trỡnh cho vay khuyến khớch cỏc doanh nghiệp nhỏ và vừa; từ thập kỷ 1980, KfW tập trung cho vay cỏc chớnh quyền địa phương để mở rộng chương trỡnh hỗ trợ xuất khẩu tại nước ngoài. Và từ những năm 1990, KfW bắt đầu đưa ra chương trỡnh đổi mới nhằm khuyến khớch nghiờn cứu và phỏt triển trong nước.
Ở Nhật Bản, giai đoạn đầu tiờn sau khi thành lập, DBJ tài trợ cho cỏc dự ỏn cú tầm ảnh hưởng quan trọng đến việc triển khai thực hiện cụng cuộc tỏi thiết sau chiến tranh, khụi phục và mở rộng cụng nghiệp húa như cỏc dự ỏn trong cỏc lĩnh vực then chốt, cỏc ngành cơ bản của nền kinh tế như điện, than, đúng tàu, sắt thộp. Từ những năm cuối 1950, đầu 1960 khi Nhật Bản chuyển trọng tõm cụng nghiệp húa sang những ngành non trẻ, triển vọng như chế tạo mỏy, điện tử, sợi tổng hợp, húa dầu thỡ đõy chớnh là đối tượng tài trợ chớnh sỏch của Chớnh phủ Nhật Bản thụng qua Ngõn hàng Phỏt triển Nhật Bản. Cuối thập niờn 1970 và đầu thập kỷ 1980, tài trợ chớnh sỏch ở Nhật Bản được chuyển trọng tõm vào cỏc dự ỏn bảo tồn năng lượng, đảm bảo cung cấp ổn định năng lượng sau cỳ sốc của cuộc khủng hoảng dầu lửa những năm 1973. Tài trợ chớnh sỏch cũng được sử dụng để phục vụ chớnh sỏch ưu tiờn của Chớnh phủ Nhật Bản những năm cuối thập kỷ 1980 và đầu 1990 nhằm khai thỏc cỏc nguồn lực của khu vực tư nhõn để cải thiện nguồn vốn phỳc lợi, điều chỉnh cơ cấu cụng nghiệp trong nước và thớch ứng với quỏ trỡnh quốc tế húa.
Ở Trung Quốc, bờn cạnh cỏc dự ỏn cơ sở hạ tầng trọng điểm quốc gia, cỏc dự ỏn trong cỏc ngành sản xuất mới và lĩnh vực cụng nghệ cao để thỳc đẩy sự phỏt
triển nhanh, bền vững của nền kinh tế quốc dõn cũng là đối tượng được CDB tập trung tài trợ.
Thứ ba, TD ĐTPT chuyển dần từ hỗ trợ phỏt triển cỏc ngành, lĩnh vực cụng nghiệp sang hỗ trợ thực hiện cỏc dự ỏn thuộc lĩnh vực xó hội, mụi trường, đảm bảo an sinh xó hội, phỏt triển bền vững
Ở cả ba quốc gia được nghiờn cứu cho thấy, sau một thời gian nhất định, TD ĐTPT cú xu hướng chuyển dần từ cỏc ngành, lĩnh vực cụng nghiệp cơ bản, then chốt sang cho vay cỏc dự ỏn, lĩnh vực cú tớnh chất đảm bảo an sinh xó hội, bảo vệ mụi trường, giảm chờnh lệch giàu nghốo giữa cỏc vựng miền, phỏt triển hài hũa, bền vững kinh tế xó hội quốc gia.
Từ cuối thập kỷ 1990, đầu những năm 2000 đến nay, KfW chuyển trọng tõm sang tập trung tài trợ cho cỏc dự ỏn tạo việc làm, xõy dựng nhà ở, thỳc đẩy doanh nghiệp nhỏ và vừa, bảo vệ mụi trường. Từ cuối thập kỷ 1990 và từ những năm 2000 đến nay, trọng tõm ưu tiờn của tài trợ chớnh sỏch ở Nhật Bản hướng vào việc phỏt triển cỏc khu vực cải thiện mức sống dõn cư (như bảo vệ mụi trường, phũng chống thiờn tai), cỏc ngành quan trọng mang tớnh chiến lược. Trường hợp Trung Quốc càng minh chứng rừ cho quan điểm này. Nếu tổng số vốn cho vay cỏc dự ỏn trọng điểm quốc gia của CDB chiếm một phần quan trọng trong tổng dư nợ cho vay của CDB thỡ số vốn ưu tiờn cho vay đầu tư vào cỏc khu vực miền Trung và phớa Tõy ở Trung Quốc cũng chiếm tỷ trọng đỏng kể trong tổng số vốn cho vay của CDB. Bờn cạnh tiếp tục giữ ổn định tỷ lệ tài trợ cho cỏc dự ỏn thuộc cỏc lĩnh vực năng lượng, giao thụng vận tải, cơ sở hạ tầng đụ thị, từ những năm 2000 đến nay, CDB cũng tớch cực tập trung tài trợ cho cỏc dự ỏn phỏt triển xó hội như giỏo dục đào tạo, dạy nghề, y tế, bảo vệ và cải thiện mụi trường sinh thỏi, nõng cao mức sống người dõn…
1.2.2.2. Bài học về thiết kế, xõy dựng khung khổ phỏp lý, cơ chế vận hành
đảm bảo triển khai hoạt động TD ĐTPT thành cụng
Thứ nhất, tạo lập khung phỏp lý cú hiệu lực cao cho hoạt động TD ĐTPT
Điều dễ nhận thấy là, dự ở một quốc gia cú trỡnh độ phỏt triển cao (như CHLB Đức, Nhật Bản) hay ở một nước đang phỏt triển (Trung Quốc) thỡ khung phỏp lý cao nhất điều chỉnh hoạt động tài trợ chớnh sỏch ở cỏc quốc gia này đều là
một văn bản phỏp lý cú hiệu lực cao, một đạo luật riờng, độc lập với luật về hoạt động ngõn hàng, cỏc tổ chức tớn dụng, ngõn hàng thương mại.
Đạo luật riờng này cho phộp cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển cú thể nhận được những ưu tiờn, hỗ trợ đặc biệt của Chớnh phủ, tạo điều kiện cho cỏc tổ chức này trỏnh được những ràng buộc chặt chẽ của cỏc đạo luật chi phối hoạt động của cỏc ngõn hàng thương mại, tổ chức tớn dụng thụng thường khỏc nhằm hiện thực húa cỏc chớnh sỏch ưu tiờn của Chớnh phủ.
Thứ hai, Chớnh phủ hỗ trợ rất mạnh về nguồn vốn cho hoạt động TD ĐTPT Hầu hết cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển trờn thế giới đều là cỏc tổ chức tài chớnh nhà nước do vậy, nguồn vốn cơ bản đầu tiờn của cỏc ngõn hàng phỏt triển là vốn ngõn sỏch nhà nước do Chớnh phủ cấp qua Bộ Tài chớnh. Quan trọng hơn, trong cơ cấu vốn chủ sở hữu, nguồn vốn được cấp từ NSNN chiếm tỷ trọng rất lớn, (trường hợp ở Trung Quốc chiếm đến trờn 50%), là cơ sở tạo sự bền vững, an toàn tài chớnh và thanh khoản cho cỏc tổ chức cho vay này, đồng thời cho thấy sự hỗ trợ tài chớnh rất mạnh từ cỏc Chớnh phủ. Bờn cạnh đú, cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển cũng thường nhận được sự hỗ trợ mạnh từ Chớnh phủ trong giai đoạn đầu với việc chỉ định cỏc nguồn cung cấp vốn huy động, dài hạn từ cỏc tổ chức tài chớnh, cỏc quỹ tài chớnh của Chớnh phủ như tiết kiệm bưu điện, bảo hiểm (trường hợp Nhật Bản) hoặc thụng qua hỡnh thức phỏt hành trỏi phiếu đặt mua bắt buộc như trường hợp Trung Quốc.
Cỏc đặc điểm về sự hỗ trợ mạnh của Chớnh phủ cho nguồn vốn hoạt động của cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển nờu trờn mang tớnh tiờn quyết do tớnh chất hoạt động tài trợ chớnh sỏch của cỏc tổ chức này chủ yếu là tài trợ cho cỏc dự ỏn trong cỏc ngành cụng nghiệp, xõy dựng cơ sở hạ tầng, cỏc dự ỏn trọng điểm quốc gia, cú quy mụ vốn đầu tư lớn, thời gian sử dụng vốn dài, thu hồi chậm, rủi ro cao và khả năng sinh lời thấp hoặc khụng cú lợi nhuận.
Thứ ba, cú cơ chế giỏm sỏt chặt chẽ đảm bảo sử dụng đỳng mục đớch, hiệu quả đồng vốn đầu tư từ NSNN cho hoạt động TD ĐTPT
Về bản chất, hoạt động cho vay TD ĐTPT của cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển là hoạt động đầu tư vốn Nhà nước, vốn NSNN cho sự nghiệp đầu tư phỏt triển kinh tế xó hội ở cỏc quốc gia. Đặc trưng thể hiện rừ nhất tớnh chất này là ngoài nguồn vốn chủ sở hữu được cấp từ NSNN, nguồn vốn huy động của cỏc tổ chức này chủ
yếu là trỏi phiếu Chớnh phủ hoặc trỏi phiếu được Chớnh phủ bảo lónh, về bản chất là nguồn vốn NSNN. Đồng thời, khi cho vay, phần chờnh lệch giữa lói suất huy động và lói suất cho vay tiếp tục được cấp bự từ vốn NSNN.
Chớnh vỡ vậy, hoạt động TD ĐTPT cần được giỏm sỏt chặt chẽ, đảm bảo sử dụng hiệu quả. Trường hợp của CDB, cơ chế giỏm sỏt sử dụng vốn là kế hoạch cho vay hàng năm được Quốc hội phờ chuẩn, việc phõn bổ sử dụng vốn do Ủy ban Kế hoạch Nhà nước thực hiện, cơ quan giỏm sỏt thường xuyờn là Hội đồng giỏm sỏt bao gồm cỏc thành viờn của cỏc bộ, ngành liờn quan. Trường hợp của KfW cơ chế giỏm sỏt sử dụng vốn là kế hoạch cho vay hàng năm được Quốc hội phờ chuẩn, cơ quan giỏm sỏt là Hội đồng giỏm sỏt gồm 37 thành viờn là đại diện của cỏc bộ, ngành, đại diện của cỏc bang, cỏc hiệp hội, cụng đoàn và một số nghị sỹ do Thượng viện và Hạ viện cử. Cơ chế giỏm sỏt như nờu trờn vừa đảm bảo cho cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển này thực hiện tốt nhiệm vụ là cụng cụ của Chớnh phủ phỏt triển kinh tế xó hội đặt trong tổng thể kế hoạch phỏt triển kinh tế xó hội quốc gia vừa đảm bảo cho việc sử dụng nguồn lực cụng một cỏch chặt chẽ, đỳng phỏp luật, cú hiệu quả.
Qua nghiờn cứu ba trường hợp tiờu biểu cho cỏc thể chế chớnh trị, khu vực địa lý và trỡnh độ phỏt triển kinh tế xó hội khỏc nhau là CHLB Đức, Nhật Bản, Trung Quốc, cú thể nhận thấy:
Xuất phỏt từ định hướng nhiệm vụ của mỡnh, cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển núi chung thường cấp tớn dụng cho cỏc dự ỏn dưới hỡnh thức tớn dụng trung và dài hạn, chủ yếu cho cỏc dự ỏn trong danh mục của chớnh phủ quy định, ưu tiờn trong từng thời kỳ phỏt triển kinh tế đất nước. Hoạt động của cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển này theo nguyờn tắc bổ sung thay vỡ cạnh tranh trực tiếp với cỏc ngõn hàng thương mại vỡ chủ yếu cỏc khoản cho vay của cỏc ngõn hàng phỏt triển thường là cỏc khoản cho vay cú thời hạn cho vay dài, đầu tư vào cỏc lĩnh vực chịu nhiều rủi ro và sử dụng nhiều vốn mà cỏc ngõn hàng thương mại thường khụng đủ tiềm lực tài chớnh hoặc khụng muốn cho vay.
Ban đầu, cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển huy động vốn và cấp tớn dụng nhằm tiếp sức cho cỏc ngành cụng nghiệp non trẻ, thõm dụng vốn trở thành cỏc ngành cụng nghiệp mũi nhọn, cú tỏc dụng thỳc đẩy tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Sau thời kỳ cụng nghiệp hoỏ, việc cho vay cỏc dự ỏn thõm dụng vốn, khụng
sinh lời hoặc khả năng sinh lời thấp, thời hạn hoàn vốn dài như cỏc dự ỏn đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế, xó hội, đầu tư vào cỏc vựng miền, địa bàn khú khăn nhằm làm giảm sự chờnh lệch giữa cỏc vựng, miền, đảm bảo an sinh xó hội, nõng cao mức sống người dõn...được coi là chức năng chủ đạo của cỏc NHPT vỡ cỏc ngõn hàng thương mại khụng đủ tiềm lực để cho vay hoặc khụng muốn cho vay.
Việc tập trung và chuyển dịch tài trợ vào cỏc ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế qua cỏc thời kỳ khỏc nhau đó phản ỏnh cỏc mục tiờu chớnh sỏch phự hợp với từng giai đoạn, thời kỳ phỏt triển của nền kinh tế. Chớnh việc chuyển đổi trọng tõm hỗ trợ thực hiện cỏc ưu tiờn của Chớnh phủ trong từng thời kỳ, đảm bảo sự phỏt triển bền vững và cụng bằng xó hội, tớn dụng chớnh sỏch đó đảm đương vai trũ là cụng cụ của Chớnh phủ trong việc khắc phục cỏc khuyết tật của nền kinh tế thị trường. Đõy là điểm khỏc biệt căn bản nhất giữa tớn dụng chớnh sỏch và tớn dụng ngõn hàng thương mại.
Núi cỏch khỏc, đặc trưng cơ bản và chức năng chủ yếu của hoạt động tài
trợ phỏt triển ở cỏc quốc gia, thụng qua cỏc tổ chức tài trợ phỏt triển (ngõn hàng phỏt triển), đúng vai trũ là cụng cụ tài chớnh của Chớnh phủ nhằm thực hiện cỏc nhiệm vụ phỏt triển kinh tế xó hội trong từng thời kỳ, tham gia điều tiết vĩ mụ nền kinh tế, khắc phục cỏc khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường.
* * *
TD ĐTPT của Nhà nước cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm là một hỡnh thức tớn dụng nhà nước, trong đú Nhà nước vừa là người đi vay để bự đắp thiếu hụt NSNN, vừa là người cho vay để đầu tư cỏc dự ỏn phỏt triển, cỏc chương trỡnh kinh tế lớn nhằm mục tiờu phỏt triển kinh tế - xó hội theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ.
TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm là cụng cụ của Chớnh phủ nhằm phỏt triển kinh tế - xó hội nờn hoạt động này khụng vỡ lợi nhuận. Nhưng là hỡnh thức tớn dụng nờn hoạt động vẫn phải quan tõm đến hiệu quả. Đú là hiệu quả kinh tế - xó hội.
TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm mang tớnh phổ biến trờn thế giới. Kinh nghiệm triển khai hỡnh thức tớn dụng nhà nước, tớn
dụng chớnh sỏch cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm ở một số quốc gia trờn thế giới là bài học rất bổ ớch cho Việt Nam.
Chương 2
THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CỦA NHÀ NƯỚC CHO CÁC CHƯƠNG TRèNH KINH TẾ LỚN