3. KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN
1.1.3. TDĐTPT của Nhàn ước cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn và dự ỏn kinh tế trọng điểm
tế trọng điểm
1.1.3.1. Khỏi niệm
Trong quỏ trỡnh thực hiện chức năng của một nhà nước, cỏc chớnh phủ thường đúng vai trũ trung tõm của quỏ trỡnh phõn phối cỏc nguồn lực xó hội thụng qua hoạt động tài chớnh cụng, thu – chi NSNN. Trong tài chớnh cụng, cỏc khoản chi tiờu cụng của chớnh phủ cú vai trũ điều tiết vĩ mụ nền kinh tế thụng qua cỏc hoạt động cung ứng hàng húa cụng thiết yếu cho xó hội mà khu vực tư khụng cú khả năng cung cấp hoặc cung cấp khụng hiệu quả, qua đú tỏi phõn phối thu nhập của xó hội, khắc phục cỏc khuyết tật của thị trường, đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định, hiệu quả và tạo lập sự cụng bằng xó hội.
Căn cứ vào mục đớch chi tiờu của chớnh phủ, chi tiờu cụng cú thể được phõn chia thành chi xõy dựng cơ sở hạ tầng, chi quản lý hành chớnh, chi an ninh quốc phũng…hoặc được phõn chia thành chi thường xuyờn, chi ĐTPT. Cỏch phõn loại tương đối phổ biến là phõn chia chi tiờu cụng của chớnh phủ thành chi thường xuyờn và chi cho ĐTPT.
Chi ĐTPT của chớnh phủ bao gồm cỏc hoạt động chi từ NSNN, chi từ một số quỹ ngoài NSNN và tớn dụng nhà nước. Nhỡn chung, quy mụ, kết cấu cỏc khoản chi này phụ thuộc vào mức độ phỏt triển kinh tế - xó hội, phụ thuộc vào mục tiờu phỏt triển kinh tế - xó hội của từng quốc gia trong từng thời kỳ phỏt triển.
Tớn dụng nhà nước (TDNN) chủ yếu được sử dụng cho cỏc khoản mục chi đầu tư xõy dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xó hội; chi duy trỡ hoạt động cỏc doanh nghiệp nhà nước; chi dự trữ nhà nước; chi ĐTPT sự nghiệp văn húa, giỏo dục, y tế; chi xúa đúi giảm nghốo; phỏt triển bền vững, bảo vệ mụi trường…Tớn dụng nhà nước cho ĐTPT nhằm xõy dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xó hội thụng qua cỏc dự
ỏn kinh tế trọng điểm, cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, quan trọng thường chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng chi TDNN.
Mục đớch của TDNN cho ĐTPT thường tập trung hỗ trợ để thực hiện cỏc dự ỏn ĐTPT thuộc một số ngành, lĩnh vực quan trọng, cỏc chương trỡnh kinh tế lớn của Nhà nước và cỏc vựng khú khăn, cần khuyến khớch đầu tư. Bản chất của TD ĐTPT của Nhà nước thể hiện quan hệ tớn dụng giữa Nhà nước và cỏc tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp trong nền kinh tế, trong đú Nhà nước đúng vai trũ vừa là người đi vay để bự đắp thiếu hụt NSNN, vừa là người cho vay để ĐTPT vào cỏc dự ỏn, chương trỡnh kinh tế theo định hướng, mục tiờu của Nhà nước.
Túm lại, TD ĐTPT của Nhà nước cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn
kinh tế trọng điểm thường được quan niệm là một hỡnh thức TDNN, thực hiện chức năng tài chớnh cụng của Nhà nước, được thể hiện dưới dạng quan hệ tớn dụng giữa một bờn là Nhà nước với một bờn là cỏc tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp trong nền kinh tế, trong đú Nhà nước vừa là người đi vay để bự đắp thiếu hụt NSNN, vừa là người cho vay để đầu tư cỏc dự ỏn phỏt triển, cỏc chương trỡnh kinh tế lớn nhằm mục tiờu phỏt triển kinh tế - xó hội theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ.
1.1.3.2. Đặc điểm của TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn và dự
ỏn kinh tế trọng điểm
Là một hỡnh thức TDNN, vỡ vậy TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm vừa cú cỏc đặc điểm thể hiện bản chất của hỡnh thức TDNN, vừa cú cỏc đặc điểm thể hiện đặc thự của hỡnh thức TDNN cho ĐTPT núi chung và TDNN cho ĐTPT đối với cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm núi riờng.
Thứ nhất, hoạt động khụng vỡ mục tiờu lợi nhuận, nhằm mục tiờu phỏt triển kinh tế - xó hội quốc gia
Đõy là một đặc điểm quan trọng nhất và cơ bản nhất của hoạt động TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm. Bởi lẽ, đặc điểm này sẽ chi phối cơ chế hoạt động, vận hành, tổ chức thực hiện hoạt động TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh, dự ỏn nờu trờn.
Do “sứ mệnh” là cụng cụ của nhà nước để thực hiện mục tiờu phỏt triển kinh tế xó hội quốc gia trong từng thời kỳ nờn hầu hết cỏc chương trỡnh, dự ỏn này
đó khụng đặt tớnh kinh tế đơn thuần, mục tiờu lợi nhuận lờn hàng đầu. Từ đú, hoạt động TDĐTPT cho việc thực hiện cỏc chương trỡnh, dự ỏn này mang đặc tớnh khụng vỡ mục tiờu lợi nhuận và để phục vụ cho mục tiờu phỏt triển kinh tế xó hội quốc gia trong từng thời kỳ.
Để thực hiện được mục tiờu này, hoạt động TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh, dự ỏn sẽ vận hành theo một cơ chế mà trong đú cỏc tiờu chớ đỏnh giỏ, xem xột thẩm định và chấp thuận cho vay sẽ gồm cả cỏc chỉ tiờu về tài chớnh, cả cỏc chỉ tiờu về kinh tế xó hội chứ khụng thuần tỳy chỉ xem xột hiệu quả về mặt tài chớnh như thẩm định, chấp thuận cho vay trong hoạt động tớn dụng NHTM thụng thường. Điều đú cũng đồng nghĩa với việc cú những dự ỏn, chương trỡnh, nếu xột về hiệu quả tài chớnh theo cơ chế thị trường, khụng đạt hiệu quả về mặt tài chớnh, thậm chớ hiệu quả õm, về nguyờn tắc sẽ khụng được tài trợ vốn TDĐTPT của nhà nước. Song do mục đớch cho vay để phỏt triển kinh tế xó hội quốc gia, nờn trong trường hợp việc đầu tư dự ỏn/chương trỡnh cú thể khụng sinh lời cho tổ chức cho vay, hoặc bản thõn hoạt động đầu tư của dự ỏn/chương trỡnh khụng sinh lời nhưng hoạt động đầu tư của dự ỏn/chương trỡnh lại cú tỏc động trong chuyển dịch cơ cấu kinh tế vựng, miền, hoặc cú hiệu quả về mặt xó hội thỡ dự ỏn vẫn cú thể được lựa chọn.
Thứ hai, duy trỡ một số cơ chế ưu đói về lói suất cho vay, tài sản bảo đảm tiền vay nhằm thực hiện chớnh sỏch hỗ trợ ĐTPT, gúp phần điều tiết vĩ mụ nền kinh tế theo định hướng của nhà nước
Lói suất cho vay TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm thường thấp hơn mặt bằng lói suất cho vay trờn thị trường cựng thời kỳ thể hiện chớnh sỏch ưu đói của nhà nước đối với cỏc chương trỡnh, dự ỏn đầu tư nhằm tạo thuận lợi và hấp dẫn cỏc chủ đầu tư dự ỏn, qua đú nhà nước thực hiện được mục tiờu điều tiết nền kinh tế phỏt triển theo định hướng của nhà nước. Đồng thời với cơ chế lói suất thấp, TDĐTPT của nhà nước núi chung, trong đú cú TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm thường cú mức bảo đảm tiền vay thấp cựng một số điều kiện tớn dụng thuận lợi khỏc. Cỏc cơ chế này, một mặt thể hiện chớnh sỏch ưu đói của nhà nước, mặt khỏc là để phự hợp với tớnh chất của cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm chủ yếu thực hiện ở những ngành, lĩnh vực cú nhiều rủi ro hoặc ở những vựng cú điều kiện kinh
tế xó hội cũn nhiều khú khăn nhằm đảm bảo điều kiện khả thi cao hơn cho việc thực hiện cỏc chương trỡnh, dự ỏn này.
Thứ ba, thuận lợi trong huy động được nguồn vốn lớn, tập trung, dài hạn, đỏp ứng yờu cầu vốn cho vay cỏc dự ỏn ĐTPT
Trong hoạt động tớn dụng ngõn hàng thương mại thụng thường, hỡnh thức huy động vốn bằng cỏch nhận tiền gửi từ tổ chức, dõn cư là chủ yếu, tỷ lệ huy động vốn bằng cỏch phỏt hành trỏi phiếu chiếm tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu nguồn vốn của cỏc NHTM. Do đú, phần lớn vốn cho vay của cỏc NHTM là vốn ngắn hạn, một phần vốn trung và dài hạn.
Với ưu thế là một hỡnh thức TDNN, gắn liền với uy tớn và quyền lực kinh tế chớnh trị của nhà nước, dễ dàng tạo được hệ số tớn nhiệm cao đối với cỏc nhà đầu tư trỏi phiếu trong và ngoài nước, trờn cơ sở vị thế cao nhất của nhà nước trong nền kinh tế và khả năng vỡ nợ thấp nhất của nhà nước so với cỏc chủ thể khỏc trong nền kinh tế, đó tạo nờn lợi thế cho hoạt động TDĐTPT núi chung và TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm núi riờng trong việc huy động được nguồn vốn lớn, tập trung, dài hạn thụng qua việc phỏt hành trỏi phiếu Chớnh phủ hoặc trỏi phiếu Chớnh phủ (TPCP) bảo lónh. Đõy là điều kiện tiền đề cho việc đỏp ứng đầy đủ, kip thời nhu cầu vốn cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm với thuộc tớnh đũi hỏi nguồn vốn lớn, tập trung, dài hạn.
Thứ tư, việc huy động nguồn vốn lớn, dài hạn cú thể gõy ỏp lực đẩy mặt bằng lói suất huy động chung trờn thị trường lờn cao, gia tăng gỏnh nặng cho NSNN trong cấp bự lói suất
Bờn cạnh yếu tố thuận lợi trong huy động được nguồn vốn lớn, tập trung, dài hạn, đỏp ứng yờu cầu vốn cho vay cỏc dự ỏn ĐTPT, hoạt động huy động vốn TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm cũng cú những mặt hạn chế của nú.
Một là, việc huy động vốn TDĐTPT cần được đặt trong tổng thể quan hệ
với cỏc kờnh huy động khỏc, bảo đảm cõn đối tớch lũy, tiờu dựng, đầu tư trong nền kinh tế. Chẳng hạn, khi tăng cường huy động vốn TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm sẽ hạn chế việc huy động vốn trong xó hội cho cỏc hoạt động đầu tư khỏc do nguồn lực chung của quốc gia là cú hạn, mức độ
tớch lũy, tiết kiệm của nền kinh tế là cú hạn. Khi xuất hiện nhiều nhu cầu huy động vốn, nhất là huy động vốn TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm với số lượng lớn, tập trung sẽ cú nguy cơ đẩy mặt bằng lói suất lờn, ảnh hưởng đến mặt bằng giỏ cả chung trờn thị trường.
Hai là, càng đẩy mạnh huy động vốn trờn thị trường, NSNN càng phải tăng
chi cấp bự chờnh lệch lói suất. Về bản chất, TDĐTPT của nhà nước núi chung, TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm cũng là một khoản chi từ NSNN. Việc huy động vốn TD ĐTPT để cho vay cỏc chương trỡnh/dự ỏn và NSNN thực hiện việc cấp bự chờnh lệch lói suất là một hỡnh thức giảm cấp phỏt khụng hoàn lại vốn đầu tư từ NSNN. Tuy nhiờn, khi quy mụ huy động vốn để cho vay TDĐTPT càng lớn thỡ mức cấp bự từ NSNN càng tăng. Đặc biệt, trong giai đoạn thị trường tài chớnh gặp khú khăn, nguồn vốn khan hiếm, sẽ khú huy động được nguồn vốn cú kỳ hạn dài. Điều này sẽ dẫn đến tỡnh trạng mất cõn đối giữa huy động và sử dụng vốn, mất cõn đối về kỳ hạn vốn (chẳng hạn vốn huy động cú kỳ hạn ngắn 3 – 5 – 7 năm, vốn cho vay cú kỳ hạn dài 5 – 7 – 10 – 12 – 15 năm), làm tăng chi phớ huy động vốn, ảnh hưởng đến khả năng thanh khoản của tổ chức cho vay TDĐTPT của nhà nước. Đồng thời khi lói suất huy động trờn thị trường cao sẽ làm cho chờnh lệch giữa lói suất huy động vốn và lói suất cho vay vốn cao thỡ mức bự của NSNN tăng cao theo.
Ngoài ra, với tớnh chất huy động vốn tập trung, số lượng huy động lớn, thời gian vay vốn dài, nếu việc sử dụng vốn khụng diễn ra theo đỳng kế hoạch, cụng tỏc giải ngõn chậm, khụng toàn dụng nguồn vốn đó huy động, mất cõn đối tạm thời giữa huy động và cho vay cú thể gõy lóng phớ trong sử dụng vốn, làm tăng chi phớ hoạt động TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm.
Thứ năm, hoạt động khụng vỡ mục tiờu lợi nhuận làm giảm trỏch nhiệm quản lý, giảm hiệu quả hoạt động tớn dụng
Đặc điểm của hoạt động TDĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm khụng vỡ mục tiờu lợi nhuận một mặt tạo thuận lợi cho việc xem xột, lựa chọn trong quỏ trỡnh thẩm định, chấp thuận cho vay đối với cỏc chương trỡnh/dự ỏn; mặt khỏc cũng chớnh đặc điểm hoạt động này tiềm ẩn nguy cơ làm giảm trỏch nhiệm quản lý, giảm hiệu quả hoạt động tớn dụng này. Nguy cơ này thể hiện qua cỏc khớa cạnh sau.
Một là, do hoạt động khụng vỡ mục tiờu lợi nhuận nờn hoạt động của tổ chức cho vay khụng gắn với mục tiờu, động cơ lợi nhuận, từ đú, hoạt động của tổ chức cho vay sẽ mang tớnh chất là một tổ chức quản lý tớn dụng hơn là một tổ chức hoạt động ngõn hàng và hoạt động thẩm định, chấp thuận cho vay, quản lý, thu hồi nợ vay khụng gắn với yếu tố lợi nhuận sẽ làm tăng nguy cơ quan liờu húa, hành chớnh húa, giảm trỏch nhiệm quản lý đồng vốn cho vay.
Hai lài, do khụng vỡ mục tiờu lợi nhuận, nờn cỏc tiờu chớ đỏnh giỏ, xem xột
khi thẩm định và chấp thuận cho vay đối với cỏc chương trỡnh, dự ỏn được vay vốn khụng chỉ bao gồm cả cỏc chỉ tiờu về tài chớnh mà bao gồm cả cỏc chỉ tiờu về kinh tế xó hội. Tuy nhiờn, trong quỏ trỡnh xem xột, đỏnh giỏ hiệu quả của một chương trỡnh, dự ỏn thỡ việc xem xột, đỏnh giỏ hiệu quả kinh tế xó hội của chương trỡnh/dự ỏn khú khăn, phức tạp hơn việc xem xột, đỏnh giỏ hiệu quả tài chớnh của chương trỡnh/dự ỏn. Bởi lẽ, cỏc chỉ tiờu, cụng thức tớnh toỏn hiệu quả tài chớnh đối với một chương trỡnh/dự ỏn tương đối rừ ràng và được thừa nhận, ỏp dụng thống nhất, rộng rói. Trong khi đú, cỏc chỉ tiờu, cụng thức tớnh toỏn hiệu quả kinh tế xó hội của từng dự ỏn cú cơ sở và cỏch tớnh toỏn khỏc nhau, dựa trờn cỏc mục tiờu, định hướng, nhiệm vụ của từng dự ỏn khỏc nhau. Vỡ vậy, nếu cỏc tiờu chớ đỏnh giỏ, thẩm định tớnh kinh tế xó hội của dự ỏn khụng đầy đủ, tin cậy, khoa học, khỏch quan và dễ dàng kiểm định thỡ sẽ làm tăng nguy cơ kết luận thẩm định mang tớnh chủ quan, định tớnh. Từ đú, cỏc dự ỏn kộm hiệu quả, thiếu tớnh khả thi cú thể được thụng qua, làm giảm hiệu quả hoạt động tớn dụng cho cỏc chương trỡnh/dự ỏn này.
Thứ sỏu, hoạt động cho vay theo chỉ đạo dễ xảy ra sai lầm chủ quan, khụng hiệu quả
Thụng thường, đối tượng cho vay trong hoạt động tớn dụng ngõn hàng thương mại là tất cả cỏc cỏ nhõn, hộ gia đỡnh, tổ chức, doanh nghiệp cú nhu cầu vay vốn thuộc mọi ngành nghề, lĩnh vực của nền kinh tế và đời sống xó hội nhằm đỏp ứng nhu cầu vay vốn cho sản xuất, kinh doanh, tiờu dựng…
Khỏc với hoạt động tớn dụng NHTM, hoạt động TD ĐTPT cho cỏc chương trỡnh kinh tế lớn, dự ỏn kinh tế trọng điểm cú đối tượng cho vay là cỏc dự ỏn, cỏc chương trỡnh kinh tế được Nhà nước ưu đói, khuyến khớch, hỗ trợ thuộc Danh mục cỏc dự ỏn vay vốn được Chớnh phủ ban hành để thực hiện mục tiờu, định hướng phỏt triển kinh tế xó hội trong từng thời kỳ.
Danh mục cỏc dự ỏn, chương trỡnh kinh tế do Chớnh phủ ban hành trong từng thời kỳ, về bản chất, là một sản phẩm chủ quan, theo tớnh toỏn, dự bỏo của cỏc cơ quan hoạch định chớnh sỏch, cỏc cơ quan quản lý nhà nước thiết kế và trỡnh Chớnh phủ ban hành. Chớnh vỡ vậy, danh mục đối tượng vay vốn, phạm vi đối tượng được vay vốn, điều kiện để trở thành đối tượng được vay vốn, liều lượng ưu đói cho vay (về thời gian cho vay, lói suất cho vay, tài sản bảo đảm tiền vay…) đều là sản phẩm chủ quan, dự bỏo chủ quan, được ban hành chủ yếu theo quy trỡnh mệnh lệnh, hành chớnh, phục vụ sự chỉ đạo, điều hành của Chớnh phủ, thường khụng dựa vào cỏc điều tra, thống kờ mang tớnh xó hội học, thị trường. Do đú, danh