2.2.1.1. Tổ chức hoạt động thanh tra thời kỳ phong kiến
Trong lịch sử nước ta, sau hơn một ngàn năm đấu tranh chống ỏch đụ hộ
của phong kiến phương Bắc, năm 938 Ngụ Quyền đại thắng quõn Nam Hỏn trờn sụng Bạch Đằng, đất nước ta giành được độc lập và dựng nờn một chớnh quyền tự chủ. Từđú, cỏc triều đại phong kiến kế tiếp nhau xõy dựng mụ hỡnh nhà nước phong kiến theo kiểu riờng và cú những hoạt động rất phong phỳ. Ở gúc độ tỡm hiểu về hoạt động thanh tra, giỏm sỏt, theo tài liệu lịch sử để lại, bước đầu cho thấy:
Thời Lý đó cú chức quan làm nhiệm vụ can giỏn, giỏm sỏt cụng việc của cỏc quan gọi là Ngự sửđại phu đặt ra dưới triều Lý Thỏi Tổ hoặc Giỏn nghị đại phu như trường hợp Lý Đạo Thành; thời Lý Thỏi Tụng đặt thờm chức Tả hữu giỏn nghịđại phu.
Thời Trần bắt đầu đặt Ngự sửđài, cú cỏc chức Thị Ngự sử, Giỏm sỏt Ngự
sử, Ngự sử trung tỏn.
Trong thời Lờ, Lờ Thỏi Tổ theo chế độ nhà Trần, đặt Ngự sử đài giữ việc xem xột, chấn chỉnh kỷ cương trong triều gọi là “ngụn quan”. Đến thời Lờ Thỏnh Tụng, bộ mỏy thanh tra được tổ chức hoàn hảo, chặt chẽ từ trung ương
đến địa phương, bỏ chức Thị ngự sử và chức Ngự sử trung thừa, Phú trung thừa,
đổi thành ba chức: Đụ ngự sử, Phú đụ ngự sử và Thiờn đụ ngự sử, đặt Giỏm sỏt ngự sửở 13 đạo và tổ chức này được giữ cho đến thời Lờ Cảnh Hưng, Lờ Chiờu Thống.
Thời Nguyễn, tổ chức Ngự sử đài được đổi thành Đụ sỏt viờn, do chức Tả, Hữu, Đụ ngự sử làm nhiệm vụ thanh tra, cú lỳc gọi là Khõm điện hoặc Khõm sai. Thời Minh Mạng, xỏc định lại cỏc chức: Tảđụ ngự sử, Hữu đụ ngự sử (Tuần phủ và cỏc tỉnh kiờm). Thời Nguyễn trong quan chế cú chức thanh tra nhưng chủ
yếu là thanh tra kinh tế, xem xột cỏc kho lương, kho thúc gạo. Năm 1812, Gia Long chuẩn y 3 năm một khoỏ thanh tra vào cỏc năm thỡn, tuất, sửu, mựi.
Cỏc triều đại phong kiến trước đõy trong lịch sử nước ta, tổ chức thanh tra cú tờn gọi là Ngự sử đài. Ngự sử đài cú chức năng can giỏn nhà vua, giỏm sỏt việc làm của cỏc quan. Năm 1429, Lờ Thỏi Tổ đó nờu rừ nhiệm vụ của Ngự sử đài là “Hễ thấy Trẫm cú chớnh sự hà khắc, làm hại dõn, thưởng phạt khụng đỳng phộp và quan lại lớn nhỏ khụng giữ phộp cụng thỡ kớp dõng giấy tờ lờn đàn hặc. Nếu ai tư vị, nể nang, buụng thả, dung tỳng hoặc chỉ nhằm những việc nhỏ nhặt hay là bắt búng núi càn thỡ đều phải tội”.
Năm 1456, Lờ Nhõn Tụng hạ chiếu chỉ “Viờn quan trong Ngự sửđài thỡ tõu hoặc điều làm lỗi, trừ bỏ việc xấu, biểu dương việc hay, khụng nờn lấy riờng bàn việc cụng hoặc sợ hói mà im miệng khụng núi”.
Lờ Thỏnh Tụng năm 1471 ban Sắc dụ chỉ rừ “Ngự sử, hiến sỏt để đàn hặc sự gian tà của quan, xột rừ sự u uẩn của dõn”.
Sang thời Nguyễn, nhiệm vụ của Ngự sử đài cũng khụng cú gỡ khỏc. Vua Minh Mạng cú chỉ dụ: “Vậy truyền chỉ cho cỏc quan Ngự sử bỏch đài: phàm cỏc quan trong ngoài, ai là người khụng biết võng giữ phộp cụng, chạy theo lợi, mưu việc riờng, nếu dũ xột được việc thực thỡ chỉ lờn tõu hạch, đợi chỉ trừng phạt để
nghiờm phộp nước”.
Thực tế lịch sử đó ghi nhận Ngự sử đài đó thực hiện được vai trũ giỏm sỏt, thanh tra của bộ mỏy nhà nước qua cỏc triều đại, cú hiệu quả thực tế trong một thời kỳ lịch sử nhất định. Lờ Quý Đụn đó đỏnh giỏ hoạt động của cỏc quan trong Ngự sử đài thời Lờ như sau “Khoảng năm Thiệu Bỡnh (Lờ Thỏi Tụng 1433 – 1442) và Thỏi Hoà (Lờ Nhõn Tụng 1443 – 1459) Đinh Cảnh An, Bựi Cẩm Hồ, Phan Thiờn Tước, Nguyễn Vĩnh Tớch, Hà Lạt và Đụng Hanh Phỏt bàn luận trung trực, chớnh đỏng, phong độ đẹp đẽ, khụng những giỳp vua tiến lờn con đường
đạo đức, mà bọn cụng thần, vừ tướng cũng đều nể sợ khụng dỏm làm càn”.
Đội ngũ quan chức được tuyển dụng vào làm việc trong Ngự sửđài đều là cỏc quan lại cú tiếng là thanh liờm, chớnh trực, minh mẫn, lịch duyệt. cỏc quan này đều được học hành, đỗ đạt cao. Chẳng hạn Nguyễn Thiện đỗ tiến sỹ khoa Mậu Thỡn 1448 đời Lờ Nhõn Tụng, làm quan Ngự sử dưới thời Lờ Thỏnh Tụng;
Nguyễn Bật, tiến sỹ khoa Giỏp Thỡn 1484 làm Đụ ngự sử đời Hiển Tụng; Nguyễn Dự, tiến sỹ khoa Mậu Thỡn 1508 làm Thiờm đụ Ngự sử đời Lờ Chiờu Thống. Ngoại lệ cũng cú một số người tuy khụng cú học vị tiến sỹ nhưng nổi tiếng là cương trực, thanh liờm như Phan Thiờn Tước, Đinh Cảnh An dưới thời Lờ Thỏnh Tụng và Lờ Nhõn Tụng cũng đó được tuyển dụng làm quan Ngự sử.
Chế độ, chớnh sỏch đói ngộ đối với cỏc quan Ngự sử cũng được chỳ ý một cỏch chu đỏo: về phẩm cấp và bổng lộc thỡ Đụ ngự sử đứng hàng thứ ba, tức Chỏnh Tam phẩm, chỉ sau cỏc chức tam Thỏi (Thỏi uý, Thỏi phú, Thỏi bảo), tam Thiếu (Thiếu sư, Thiếu phú, Thiếu bảo), hưởng lương 120 quan tiền, 120 thỳng gạo và 20 quan tiền quần ỏo. Phú đụ ngự sử hàm Chỏnh tứ phẩm, Thiờn đụ ngự
sử hàm Chỏnh ngũ phẩm, Giỏm sỏt Ngự sử cỏc đạo hàm Chỏnh thất phẩm… Như vậy, dưới cỏc triều đại phong kiến ở nước ta, một cơ quan cú tờn gọi là “Thanh tra” chưa cú, nhưng chức năng thanh tra nhà nước đó cú và cơ quan
được trao nhiệm vụ này để thay mặt Vua xem xột, giải quyết cỏc khiếu kiện của dõn và kiểm tra việc cai trị của cỏc quan lại địa phương là Ngự sửđài. Cỏc quan lại làm việc trong Ngự sửđài là những người cú học, đỗđạt cao, là những người thanh liờm, minh mẫn, trung thực, thẳng thắn, thực sự là người “giữ phong hoỏ, phỏp độ, chức danh rất trọng”. Họđó làm được nhiệm vụ hiến kế sỏch hay, can giỏn những lỗi lầm của Vua, biểu dương, xột thăng thưởng cũng như xột xử
những sai phạm của quan lại, xột rừ nỗi “u uất” của dõn, gúp phần làm trong sạch bộ mỏy nhà nước. Đõy thực sự là một kinh nghiệm quý bỏu cho việc chỉ đạo, điều hành, tổ chức cụng tỏc thanh tra đối với Chớnh phủ, cỏc cơ quan trong bộ mỏy nhà nước, đặc biệt là việc bố trớ cụng chức cú đủđức, tài làm nhiệm vụ
thanh tra.
2.2.1.2. Tổ chức hoạt động thanh tra từ năm 1945 đến 1990
Sau khi Cỏch mạng Thỏng tỏm thành cụng, nước Việt Nam dõn chủ cộng hoà ra đời, nhận thức rừ sự cần thiết phải cú một cơ quan cú chức năng phũng ngừa, xử lý, ngăn chặn sự quan liờu, tha hoỏ của bộ mỏy chớnh quyền cũn non trẻđang phải đương đầu với nhiều thử thỏch, khú khăn bởi thự trong, giặc ngoài, ngày 23-11-1945, Chủ tịch Hồ Chớ Minh đó ký Sắc lệnh số 64 - SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt và Toà ỏn đặt biệt. Đõy là một văn bản phỏp lý cú hiệu
lực mạnh và cú phạm vi điều chỉnh rộng: "Giỏm sỏt tất cả cỏc cụng việc và cỏc nhõn viờn của cỏc Uỷ ban nhõn dõn và cỏc cơ quan của Chớnh phủ". Trong Sắc lệnh 64, tổ chức thanh tra được xỏc định là một bộ phận khụng thể thiếu được trong bộ mỏy Nhà nước để phục vụ cho cụng tỏc quản lý, điều hành của Chớnh phủ, gúp phần bảo vệ thành quả cỏch mạng.
Thẩm quyền của Ban Thanh tra đặc biệt rất lớn: Ban thanh tra đặc biệt cú toàn quyền đỡnh chức, bắt giam bất cứ nhõn viờn nào trong Uỷ ban nhõn dõn hay của Chớnh phủ phạm lỗi trước khi bỏo cỏo Hội đồng Chớnh phủ hoặc truy tố
trước Toà ỏn đặc biệt. Tịch biờn, niờm phong những tang vật và tiến hành điều tra, lập hồ sơ để truy tố trước Toà ỏn đặc biệt. Với thiết chế mạnh như vậy, hoạt
động của Ban thanh tra đặc biệt trong thời kỳ này đó cú tỏc dụng to lớn trong việc làm yờn lũng dõn, ổn định tỡnh hỡnh chớnh trị, xó hội khi chớnh quyền cỏch mạng cũn ở thời kỳ sơ khai.
Từ năm 1949 đến năm 1970, do đặc điểm tỡnh hỡnh cỏch mạng nước ta chuyển sang một giai đoạn mới: nhõn dõn ta dưới sự lónh đạo của Đảng tiến hành cuộc khỏng chiến thần thỏnh 9 năm xõy dựng hậu phương xó hội chủ nghĩa
ở Miền Bắc, chi viện cho tiền tuyến miền Nam; cụng tỏc quản lý nhà nước cũng
được tổ chức theo hỡnh thức và nội dung phự hợp với tỡnh hỡnh thực tế của giai
đoạn này. Cỏc cấp chớnh quyền được tổ chức theo hỡnh thức Uỷ ban hành chớnh khỏng chiến và Uỷ ban hành chớnh. Mọi nhiệm vụ đều được ưu tiờn cho khỏng chiến thắng lợi và đấu tranh thống nhất nước nhà. Phương thức quản lý trờn cơ
sở cỏc văn bản phỏp luật chưa được thể hiện rừ. Suốt một thời gian dài cơ chế
quản lý bao cấp đó chi phối mạnh mẽ đến cỏc hoạt động thanh tra. Trong giai
đoạn này, cụng tỏc thanh tra hầu như tập trung vào việc giỳp cỏc cấp chớnh quyền giải quyết cỏc khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn, cũn việc thanh tra chức năng quản lý của cỏc cấp, cỏc ngành chưa được đề cập một cỏch tương xứng.
Từ năm 1970 đến năm 1990, tổ chức và hoạt động thanh tra cú những biến chuyển tớch cực. Ngày 31/8/1970, Hội đồng Chớnh phủđó ra Nghị quyết 164/CP và Nghị định 165/CP chấn chỉnh lại hệ thống thanh tra và tăng cường cụng tỏc thanh tra, thành lập lại Uỷ ban Thanh tra của Chớnh phủ, Thanh tra cỏc bộ, ngành trung ương, Thanh tra trực thuộc uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương. Hoạt động thanh tra được chỳ ý hơn đến cụng tỏc quản lý và tiến hành trờn diện rộng. Qua cụng tỏc thanh tra đó đề xuất những ý kiến cho cỏc cơ quan Đảng và Nhà nước hoàn thiện từng bước cơ chế quản lý ở tầm vĩ mụ. Phương thức hoạt động thanh tra trong thời kỳ này là kết hợp Thanh tra chuyờn trỏch với kiểm tra của thủ trưởng, kiểm tra, giỏm sỏt của quần chỳng, thực hiện thanh tra từ trờn xuống và kiểm tra từ dưới lờn.
Cỏc văn bản quy phạm phỏp luật về tổ chức, hoạt động thanh tra được bổ
sung và từng bước nõng cao về hiệu lực phỏp lý và mở rộng phạm vi điều chỉnh. Năm 1977, Chớnh phủ ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của Uỷ ban Thanh tra của Chớnh phủ; năm 1984 Chớnh phủ ban hành Nghị quyết 26/CP xỏc định hệ
thống thanh tra từ Trung ương xuống địa phương.
Như vậy, tổ chức và hoạt động thanh tra thời kỳ này được nhà nước quan tõm và tăng cường hơn, ngoài tổ chức thanh tra của Chớnh phủ, cũn cú tổ chức thanh tra ở cỏc cơ quan trực thuộc Chớnh phủ.
2.2.1.3. Tổ chức hoạt động thanh tra từ năm 1990 đến nay
Theo quy định của Phỏp lệnh Thanh tra năm 1990 thỡ tổ chức và hoạt động thanh tra cỏc cấp được quy định như sau:
a) Tổ chức, hoạt động của hệ thống thanh tra nhà nước
Theo Phỏp lệnh Thanh tra, hệ thống tổ chức thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Nhà nước; Thanh tra bộ, Uỷ ban nhà nước, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chớnh phủ); Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xó, thành phố thuộc tỉnh.
Hoạt động của cỏc tổ chức thanh tra nhà nước tập trung vào 2 lĩnh vực chớnh là:
+ Thanh tra việc thực hiện chớnh sỏch, phỏp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cỏc cơ quan nhà nước, cỏc tổ chức kinh tế, văn hoỏ, xó hội, lực lượng vũ trang nhõn dõn và cỏc cỏ nhõn cú trỏch nhiệm.
+ Xột, giải quyết cỏc khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn theo thẩm quyền. Với hỡnh thức tổ chức và hoạt động của thanh tra được quy định trong Phỏp lệnh Thanh tra, thực tiễn hoạt động đó đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiờn, trong thực tế cũng bộc lộ nhiều khiếm khuyết, đú là:
+ Thực chất cỏc tổ chức thanh tra nhà nước hiện nay là thanh tra của thủ
trưởng vỡ nú đều chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng, khụng bảo đảm tớnh
độc lập trong hoạt động thanh tra, thậm chớ cú nơi cũn bị vụ hiệu hoỏ. Tổ chức thanh tra hỡnh thành theo hệ thống này dẫn đến tỡnh trạng số lượng của tổ chức thỡ nhiều mà hoạt động lại phõn tỏn, kộm hiệu quả. Hiện nay, ở nước ta, ngoài cơ
quan Thanh tra nhà nước là cơ quan của chớnh phủ, cũn cú hàng chục tổ chức thanh tra nhà nước ở cỏc bộ, cỏc tỉnh, gần 1000 tổ chức thanh tra nhà nước ở cỏc sở, huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh với số lượng gần 8.000 người. Quy mụ tổ
chức thanh tra nhà nước rộng lớn, lực lượng khụng nhỏ, nhưng phõn tỏn, chưa
đảm bảo tớnh tập trung thống nhất trong chỉ đạo hoạt động, nờn hiệu lực, hiệu quả thanh tra chưa cao. Một số tổ chức thanh tra sở tuy cú thành lập, nhưng biờn chế chỉ cú từ 1 đến 2 người, thậm chớ cú sở chỉ cú 1 người mà cũn kiờm nhiệm nhiều việc khỏc.
+ Tổ chức thanh tra bộ chưa tương xứng với yờu cầu nhiệm vụ. Phạm vi quản lý nhà nước của bộ rộng khắp cả nước, trong khi đú, tổ chức thanh tra bộ
chỉ cú từ 7 đến 10 người đặt tại cơ quan bộ mà khụng cú lực lượng đặt ở cỏc khu vực nờn khụng kiểm soỏt được hoạt động của cỏc cơ quan, đơn vị ở địa phương. Nhỡn chung, việc tổ chức hệ thống thanh tra như hiện nay chưa tạo thành sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống, đụi khi cũn tạo những tỏc động trỏi chiều trong hoạt động.
Ngoài hệ thống Thanh tra nhà nước như đó nờu, cỏc bộ, ngành cũn lập ra cỏc tổ chức thanh tra gọi là Thanh tra chuyờn ngành tỏch khỏi hệ thống thanh tra nhà nước. Việc hỡnh thành cỏc tổ chức thanh tra này tạo nờn sự chồng chộo trong hoạt động đối với Thanh tra bộ, Thanh tra sở.
Về chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của cỏc tổ chức thanh tra hiện nay, cũn cú sự chồng chộo nờn đó gõy phiền hà nhất định đến hoạt động sản xuất, kinh doanh. Đõy là vấn đề cần phải giải quyết trong cải cỏch hành chớnh của Nhà nước. Trong thực tế thời gian qua, hoạt động thanh tra đó phỏt hiện được khỏ nhiều vụ việc vi phạm phỏp luật, nhưng cỏc kết luận, kiến nghị thanh tra chưa được xử lý đỳng mức.
đũi hỏi phải đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra theo hướng tinh gọn, cú thực quyền.
Theo quy định của phỏp luật, hoạt động của cỏc cơ quan thanh tra trong bộ
mỏy nhà nước thực hiện theo nguyờn tắc chỉ tuõn theo phỏp luật, bảo đảm chớnh xỏc, khỏch quan, cụng khai, dõn chủ, kịp thời; khụng một cơ quan, tổ chức hoặc cỏ nhõn nào được can thiệp trỏi phỏp luật vào hoạt động thanh tra. Đối tượng chịu sự kiểm tra, thanh tra của cỏc cơ quan thanh tra nhà nước là cỏc cơ quan, tổ
chức, cỏ nhõn trong việc thực hiện chớnh sỏch, phỏp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước, trừ cỏc hoạt động điều tra, truy tố, xột xử, kiểm sỏt của cỏc cơ quan
điều tra, kiểm sỏt, toà ỏn. Tuy nhiờn, tổ chức, hoạt động thanh tra đó và đang bộc lộ nhiều vấn đề cần đổi mới để hoà nhập nhanh chúng và cú hiệu quả trong mối quan hệ phỏp lý, chớnh trị của việc cải cỏch một bước nền hành chớnh Nhà nước.
- Trước hết về nhận thức: Trong một thời gian dài, cỏc cơ quan trong hệ
thống thanh tra nhà nước đó làm việc như một "cỗ mỏy", tớnh sỏng tạo, chủđộng của hoạt động thanh tra cũn hạn chế, bản thõn ngành thanh tra cũng chưa nhận thức hết thanh tra là tiền đề, là điều kiện của quản lý nhà nước. Sự phõn định