2.1.1. Quỏ trỡnh hỡnh thành và phỏt triển tổ chức thanh tra, kiểm tra của Kiểm toỏn Nhà nước của Kiểm toỏn Nhà nước
2.1.1.1 Giai đoạn từ năm 1994 đến năm 2003
Trong giai đoạn này, Kiểm toỏn Nhà nước là cơ quan trực thuộc Chớnh phủ, mọi hoạt động của Kiểm toỏn Nhà nước đều do sựđiều hành và chỉđạo của Chớnh phủ. Chớnh phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ chế
hoạt động của Kiểm toỏn Nhà nước. Trong suốt quỏ trỡnh từ khi thành lập (11/7/1994 đến 22/12/1997) trong cơ cấu tổ chức của Kiểm toỏn Nhà nước khụng cú tổ chức thanh tra như cỏc cơ quan trực thuộc Chớnh phủ khỏc. Qua thực tiễn hoạt động kiểm toỏn đó phỏt sinh nhiều vấn đề liờn quan đến cụng tỏc thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cỏo liờn quan đến hoạt động kiểm toỏn, kết quả kiểm toỏn và đạo đức hành nghề của kiểm toỏn viờn nhà nước, Tổng Kiểm toỏn Nhà nước thấy cần thiết phải cú một cụng cụ kiểm tra để giỏm sỏt mọi hoạt động của Kiểm toỏn Nhà nước.
Phũng Thanh tra, kiểm tra nội bộ của Kiểm toỏn Nhà nước được thành lập theo Quyết định số 198/KTNN-TCCB ngày 22/12/1997 của Tổng Kiểm toỏn Nhà nước. Phũng cú nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ
chuyờn mụn của cỏc đơn vị thuộc và trực thuộc; kiểm tra việc thực hiện quy chế,
đạo đức nghề nghiệp của Kiểm toỏn viờn; giỳp Tổng Kiểm toỏn Nhà nước giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cỏo của cỏc đơn vị trong và ngoài ngành, kiểm tra việc thực hiện quy chế tổ chức và hoạt động của cỏc Đoàn kiểm toỏn; tham gia thẩm định bỏo cỏo kiểm toỏn, kế hoạch kiểm toỏn của cỏc đơn vị Kiểm toỏn Nhà nước chuyờn ngành và khu vực trước khi trỡnh lónh đạo Kiểm toỏn Nhà nước ban hành. Phũng Thanh tra và kiểm tra nội bộ hoạt động theo Quy chế làm việc ban hành kốm theo Quyết định số 01/1998/QĐ-KTNN ngày 17/4/1998 của Tổng Kiểm toỏn Nhà nước và sau 4 năm được thay thế bằng Quyết định số
10/2002/QĐ-KTNN ngày 04/02/2002 ban hành Quy chế làm việc của phũng Thanh tra, kiểm tra nội bộ.
Ngay sau khi được thành lập, Phũng Thanh tra, kiểm tra nội bộđược biờn chế 5 cỏn bộ, cụng chức làm cụng tỏc thanh tra, kiểm tra trong toàn ngành. Tuy nhiờn, cuối năm 2001chỉ cũn 03 cỏn bộ, cụng chức do Tổng Kiểm toỏn Nhà nước điều động 02 đồng chớ sang thực hiện nhiệm vụ mới tại Văn phũng Kiểm toỏn Nhà nước và Kiểm toỏn chương trỡnh đặc biệt (nay là Kiểm toỏn Nhà nước chuyờn ngành I) nờn khụng đủ nhõn lực để thực hiện đầy đủ cỏc nhiệm vụđược giao. Song với đội ngũ cỏn bộ 100% là Đảng viờn và trỡnh độđại học, cú phẩm chất đạo đức, tư tưởng chớnh trị vững vàng và kiờn định; đa số cỏn bộđó trải qua nhiều vị trớ cụng tỏc khỏc nhau nhưđiều tra tội phạm, thanh tra tài chớnh, kế toỏn trưởng, trưởng phũng tớn dụng ngõn hàng, nờn đó khắc phục được nhiều khú khăn để hoàn thành tốt nhiệm vụđược giao.
Trong giai đoạn này, tổ chức và hoạt động của Kiểm toỏn Nhà nước đang trong thời kỳ kiện toàn, vỡ vậy, việc tiếp cận và thực thi cụng tỏc thanh tra, kiểm tra cũn gặp rất nhiều khú khăn, cụ thể:
Một là, nhõn lực của Phũng Thanh tra, kiểm tra khụng đủ để bố trớ, theo dừi về cỏc mảng cụng tỏc, mà phải bố trớ kiờm nhiệm. Vỡ vậy, việc triển khai, cập nhật, giải quyết kịp thời cỏc sự vụ cũn chậm, dẫn đến kết quả chưa đỏp ứng
được yờu cầu, nhiệm vụ được giao. Để khắc phục tỡnh trạng này Tổng Kiểm toỏn Nhà nước đó phõn cấp cho cỏc đơn vị trực thuộc cú trỏch nhiệm trong việc xem xột giải quyết cỏc khiếu nại, tố cỏo trong phạm vi của đơn vị mỡnh. Đồng thời, cựng với Phũng Thanh tra, kiểm tra phối hợp giải quyết những vụ việc cú liờn quan thuộc thẩm quyền giải quyết của Kiểm toỏn Nhà nước.
Hai là, hệ thống văn bản phục vụ cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toỏn Nhà nước cũn chưa đồng bộ, do đang trong giai đoạn nghiờn cứu, xõy dựng như: quy trỡnh kiểm toỏn, hệ thống chuẩn mực kiểm toỏn, cỏc quy chế làm việc,…,
đặc biệt, để phục vụ cho hoạt động thanh tra, kiểm tra, trong giai đoạn này, Kiểm toỏn Nhà nước cũng chưa ban hành được Quy trỡnh thanh tra, kiểm tra của ngành. Vỡ vậy, hoạt động thanh tra, kiểm tra chủ yếu dựa vào quyết định giao nhiệm vụ cho Phũng Thanh tra, kiểm tra nội bộ, Quy chế tổ chức và hoạt động
của Đoàn Kiểm toỏn nhà nước và cỏc văn bản quy định theo từng lĩnh vực (Quy trỡnh kiểm toỏn ngõn sỏch nhà nước, Quy trỡnh kiểm toỏn bỏo cỏo quyết toỏn dự
ỏn đầu tư, xõy dựng, Quy trỡnh kiểm toỏn doanh nghiệp nhà nước…), đồng thời, căn cứ vào cỏc văn bản về chớnh sỏch, chế độ của Nhà nước để làm cơ sở cho kết luận và kiến nghị của mỡnh.
2.1.1.2 Giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2005
Ngày 13/8/2003, Chớnh phủ ban hành Nghị định số 93/2003/NĐ-CP quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kiểm toỏn Nhà nước. Theo đú, Kiểm toỏn Nhà nước là cơ quan thuộc Chớnh phủ, thực hiện chức năng kiểm toỏn, xỏc nhận tớnh đỳng đắn, hợp phỏp của bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch nhà nước cỏc cấp và bỏo cỏo tổng quyết toỏn ngõn sỏch nhà nước; bỏo cỏo quyết toỏn, bỏo cỏo tài chớnh của cỏc cơ quan, đơn vị, tổ chức cú sử dụng ngõn sỏch nhà nước; kiểm toỏn tớnh tuõn thủ phỏp luật, tớnh kinh tế trong việc quản lý, sử dụng ngõn sỏch nhà nước và tài sản cụng theo kế hoạch kiểm toỏn hàng năm được Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt và cỏc nhiệm vụ kiểm toỏn đột xuất do Thủ tướng Chớnh phủ giao hoặc do cơ quan Nhà nước cú thẩm quyền yờu cầu. Theo quy định của Nghị định này, Kiểm toỏn Nhà nước cú 19 đơn vị
thuộc và trực thuộc, nhưng khụng cú đơn vị chuyờn trỏch về cụng tỏc thanh tra, kiểm tra của ngành. Vỡ vậy, toàn bộ chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Phũng thanh tra, kiểm tra nội bộ trước đõy được sỏp nhập vào Vụ Giỏm định và Kiểm tra chất lượng kiểm toỏn. Như vậy, Vụ Giỏm định và Kiểm tra chất lượng kiểm toỏn ngoài chức năng, nhiệm vụđược Tổng Kiểm toỏn Nhà nước giao, phải thực hiện đồng thời nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra của Kiểm toỏn Nhà nước. Với đặc thự tổ chức và hoạt động theo chế độ chuyờn viờn, cỏn bộ, cụng chức của Vụ được điều động từ cỏc đơn vị trực thuộc về nờn khụng đồng đều cả về trỡnh độ
chuyờn mụn và độ tuổi. Do đú, hầu hết phải kiờm nhiệm, thực hiện thanh tra, kiểm tra theo từng vụ việc và kết hợp cỏc cụng việc được giao như kiểm tra hoạt
động kiểm toỏn, hồ sơ kiểm toỏn... để thực hiện nhiệm vụ thanh tra nờn chất lượng và hiệu quả chưa cao.
2.1.1.3 Giai đoạn từ năm 2006 đến nay
căn cứ phỏp lý quan trọng để Kiểm toỏn Nhà nước ban hành văn bản quy định về cụng tỏc thanh tra, kiểm tra nội bộ và thực hiện hoạt động thanh tra, kiểm tra nội bộ của Kiểm toỏn Nhà nước một cỏch hiệu quả.
Khoản 4 Điều 18 Luật Kiểm toỏn nhà nước quy định về trỏch nhiệm của Tổng Kiểm toỏn Nhà nước, theo đú Tổng Kiểm toỏn Nhà nước cú trỏch nhiệm:
“Quyết định và tổ chức thực hiện cỏc biện phỏp cụ thể để tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động kiểm toỏn nhà nước; chống tham nhũng, lóng phớ và mọi biểu hiện quan liờu, hỏch dịch, cửa quyền của cỏn bộ, cụng chức, viờn chức thuộc Kiểm toỏn Nhà nước”; Điều 73 Luật Kiểm toỏn nhà nước quy định về xử
lý vi phạm: “1. Mọi hành vi vi phạm phỏp luật về kiểm toỏn nhà nước phải được xử lý kịp thời, nghiờm minh; 2. Cơ quan điều tra, Viện kiểm sỏt nhõn dõn, Toà ỏn nhõn dõn cú trỏch nhiệm xem xột kiến nghị của Kiểm toỏn Nhà nước để xử lý vi phạm phỏp luật theo thẩm quyền” và tại Điều 74 quy định về Giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cỏo về kiểm toỏn nhà nước như sau: “1. Trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị của đơn vị được kiểm toỏn về bỏo cỏo kiểm toỏn, Tổng Kiểm toỏn Nhà nước phải xem xột, giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thỡ thời hạn này cú thể kộo dài, nhưng khụng quỏ bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị; 2. Việc khiếu nại, tố cỏo và giải quyết khiếu nại, tố cỏo về kiểm toỏn nhà nước được thực hiện theo quy định của phỏp luật về khiếu nại, tố cỏo”.
Mặc dự, Luật Kiểm toỏn nhà nước khụng quy định cụ thể về thanh tra, kiểm tra nội bộ của Kiểm toỏn Nhà nước, song đó cú những quy định làm cơ sở
phỏp lý để tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra nội bộ như: trỏch nhiệm tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động kiểm toỏn nhà nước, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cỏo về kiểm toỏn nhà nước…Luật Thanh tra năm 2004 cũng quy định rừ trỏch nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị phải tổ chức cụng tỏc thanh tra...
Cụ thể hoỏ Luật Kiểm toỏn nhà nước, Nghị quyết số 916/2005/NQ- UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về cơ cấu, tổ
chức của Kiểm toỏn Nhà nước đó quyết định cơ cấu tổ chức Kiểm toỏn Nhà nước gồm cỏc vụ và cỏc đơn vị tương đương cấp vụ, trong đú Vụ Phỏp chế là
đơn vị tham mưu thuộc bộ mỏy điều hành; Tổng Kiểm toỏn Nhà nước quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng đơn vị.
Ngày 02 thỏng 8 năm 2006, Tổng Kiểm toỏn Nhà nước ban hành Quyết
định số 594/QĐ-KTNN quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Vụ Phỏp chế. Theo quyết định này, chức năng của Vụ Phỏp chế được quy
định về thực hiện cụng tỏc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cỏo trong phạm vi quản lý của Kiểm toỏn Nhà nước theo quy định của phỏp luật.
Trong cụng tỏc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cỏo, Vụ Phỏp chế cú nhiệm vụ: xõy dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra hàng năm trỡnh Tổng Kiểm toỏn Nhà nước và tổ chức thực hiện sau khi Tổng Kiểm toỏn Nhà nước phờ duyệt; thực hiện thanh tra đột xuất theo yờu cầu của Tổng Kiểm toỏn Nhà nước; thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chớnh sỏch phỏp luật, nhiệm vụđược giao đối với cỏc đơn vị, cỏ nhõn thuộc Kiểm toỏn Nhà nước; giỳp Tổng Kiểm toỏn Nhà nước tiếp cụng dõn và đề xuất phương ỏn giải quyết khiếu nại, tố cỏo theo quy
định của phỏp luật; tham mưu giỳp Tổng Kiểm toỏn Nhà nước giải quyết đơn thư, khiếu nại tố cỏo của cỏc tổ chức và cỏ nhõn theo quy định của phỏp luật; tham mưu giỳp Tổng Kiểm toỏn Nhà nước trả lời cỏc tổ chức, cỏ nhõn về cỏc vấn đề cú liờn quan đến cụng tỏc giải quyết khiếu nại, tố cỏo theo quy định của phỏp luật; đề xuất Tổng Kiểm toỏn Nhà nước biện phỏp xử lý đối với tổ chức, cỏ nhõn vi phạm phỏp luật và cỏc quy định của Tổng Kiểm toỏn Nhà nước được làm rừ thụng qua hoạt động thanh tra, kiểm tra.
Ngày 10 thỏng 12 năm 2007, Tổng Kiểm toỏn Nhà nước ký Quyết định số
11/2007/QĐ-KTNN ban hành Quy trỡnh Thanh tra, kiểm tra của Kiểm toỏn Nhà nước. Đõy được coi là văn bản quan trọng nhất trực tiếp quy định về hoạt động thanh tra, kiểm tra của Kiểm toỏn Nhà nước. Quy trỡnh này đó quy định trỡnh tự, nội dung cỏc bước tiến hành một cuộc thanh tra, kiểm tra của Kiểm toỏn Nhà nước từ khi chuẩn bị đến khi kết thỳc cuộc thanh tra, kiểm tra. Đối tượng ỏp dụng là cỏc đơn vị trực thuộc Kiểm toỏn Nhà nước, cỏn bộ cụng chức khi tiến hành thanh tra, kiểm tra theo kế hoạch hoặc quyết định thanh tra, kiểm tra đó
được Tổng Kiểm toỏn Nhà nước phờ duyệt và cỏc tổ chức, cỏ nhõn cú liờn quan. Theo Quyết định này, Vụ trưởng Vụ Phỏp chế tổ chức thực hiện thu thập cỏc
thụng tin trong toàn ngành để phục vụ cụng tỏc lập kế hoạch thanh tra, kiểm tra hàng năm của Kiểm toỏn Nhà nước (điểm a khoản 1 Điều 5); xõy dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra năm sau của Kiểm toỏn Nhà nước trỡnh Tổng Kiểm toỏn Nhà